II SA/Wa 1379/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza Policji oddala skargę.

P. B. (dalej: Skarżący) złożył skargę na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji (dalej: Komendant Główny) nr [...] z [...] maja 2023 r. utrzymujący w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. (dalej: Komendant Wojewódzki) nr [...] z [...] marca 2023 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. Prokuratura Okręgowa w T. wszczęła postępowanie przygotowawcze przeciwko Skarżącemu, w którego toku prokurator postanowieniem z [...] grudnia 2022 r. (sygn. akt [...]) postawił mu zarzut popełnienia czynu z art. 18 § 2 w zw. z art. 231 § 2 ustawy z 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz.U. z 2024r., poz. 17 ze zm., dalej: k.k.) poprzez to, że 1) [...] kwietnia 2022 r. w P., będąc funkcjonariuszem Komisariatu Policji w M., chcąc, aby inna osoba dokonała czynu zabronionego, nakłonił funkcjonariusza Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w P. - [...] J. R. (dalej: J.R.) wykonującego w tym czasie czynności służbowe wobec G. K. (dalej: G.K.) kierującego samochodem marki [...] nr rej. [...] w związku z przekroczeniem przez G.K. dozwolonej prędkości do niedopełnienia obowiązków służbowych przez zmianę podjętej decyzji o ukaraniu G.K. mandatem karnym w wysokości 500 zł w celu osiągnięcia korzyści majątkowej i osobistej przez G.K., w wyniku czego J.R. odstąpił od ukarania G.K. i działania przez to na szkodę interesu publicznego; 2) [...] lipca 2022 r. w P., będąc funkcjonariuszem Komisariatu Policji w M., chcąc, aby inna osoba dokonała czynu zabronionego, nakłaniał funkcjonariusza Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w P. – [...] K. B. (dalej: K.B.) wykonującego w tym czasie czynności służbowe wobec R. K. (dalej: R.K.) kierującego samochodem marki [...] nr rej. [...] w związku z przekroczeniem przez R.K. dozwolonej prędkości i wyprzedzaniem na przejściu dla pieszych do niedopełnienia obowiązków służbowych przez zmianę podjętej decyzji przez obniżenie wysokości wystawianego mandatu karnego poniżej kwoty 800 zł w celu osiągnięcia korzyści majątkowej i osobistej przez R.K. i działania przez to na szkodę interesu publicznego. Następnie postanowieniem z [...] grudnia 2022 r. prokurator zastosował wobec Skarżącego środki zapobiegawcze w postaci poręczenia majątkowego w kwocie 10 000 zł oraz zawieszenia go w czynnościach służbowych. W związku z powyższym Komendant Miejski Policji w P. (dalej: Komendant Miejski) rozkazem personalnym nr [...] z [...] grudnia 2022 r. zawiesił Skarżącego w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy. Komendant Miejski zwrócił się również do Komendanta Wojewódzkiego pismem z [...] grudnia 2022 r. o zwolnienie Skarżącego ze służby w Policji. Pismem z [...] grudnia 2022 r. Komendant Wojewódzki zawiadomił Skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia go ze służby w Policji. Skarżącego pouczono przy tym o uprawnieniach przysługujących mu na podstawie ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz obciążających go obowiązkach. Komendant Wojewódzki wezwał go jednocześnie do wskazania zakładowej organizacji związkowej oraz pouczył o skutkach jej niewskazania. Skarżący pismem z [...] stycznia 2023 r. wskazał organizację związkową, tj. Niezależny Samorządny Związek Zawodowy Policjantów (dalej: NSZZP) - Zarząd Terenowy w P. NSZZP - Zarząd Terenowy w P. pismem z [...] stycznia 2023 r. stanęła na stanowisku, że zwolnienie go ze służby w Policji jest w pełni uzasadnione, natomiast NSZZP - Zarząd Wojewódzki w R. w piśmie z [...] stycznia 2023 r. poinformował o podjęciu uchwały, zgodnie z którą zwolnienie Skarżącego z Policji na obecnym etapie postępowania należy uznać za przedwczesne. Do akt sprawy dołączono dokumenty z akt śledztwa o sygn. [...] prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w T. w postaci: 1) postanowień z [...] grudnia 2022 r. o przedstawieniu Skarżącemu zarzutów oraz zastosowania wobec niego środków zapobiegawczych oraz 2) protokołów przesłuchania świadków R. D. i K. L. z [...] grudnia 2022 r. Skarżący pismem z [...] lutego 2023 r. złożył zwrócił się o dołączenie do akt następujących dokumentów: 1) wniosków o przyznanie nagród, które uzyskał w trakcie pełnionej służby, 2) decyzji o podniesieniu dodatku stałego oraz okresowego, 3) informacji o liczbie postępowań prowadzonych wobec niego przez Biuro Spraw Wewnętrznych Komendy Wojewódzkiej Policji w R., 4) opinii służbowych jego dotyczących, 5) opinii kuratora sądowego E. G., 6) informacji o liczbie sporządzonych przez niego meldunków informacyjnych, 7) informacji, w jakiej roli występował w związku ze sprawą meldunków informacyjnych ujawnionych przez Z. S. oraz na jakiej podstawie został mu wówczas zatrzymany telefon służbowy. Komendant Wojewódzki rozkazem personalnym nr [...] z [...] marca 2023 r. zwolnił Skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] marca 2023 r. W uzasadnieniu stwierdził, że charakter popełnionego przez Skarżącego czynu uniemożliwia kontynuowanie jego służby w Policji bez uszczerbku dla jej ważnego interesu. Ponadto podkreślił, że zgromadzony w toku śledztwa materiał dowodowy uprawdopodobnił w wysoki stopniu popełnienie przez Skarżącego zarzucanego mu czynu. Konkludując, podniósł, że brak działań zmierzających do zwolnienia Skarżącego ze służby mógłby stawiać w niekorzystnym świetle całą formację i przyczynić się do ryzyka społecznej dezaprobaty dla działań Policji, a także wpłynąć demoralizująco na innych funkcjonariuszy, którzy muszą mieć świadomość, że nie stoją ponad prawem. Organ nie uwzględnił wniosków dowodowych Skarżącego, ponieważ okoliczności przez niego przywołane nie wpłynęłyby w żadnym stopniu na rozstrzygnięcie sprawy, a uwzględnienie dowodów objętych wnioskiem Skarżącego doprowadziłoby do przedłużenia postępowania. Skarżący pismem z [...] marca 2023 r. odwołał się od decyzji Komendanta Wojewódzkiego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego, jak również rygoru jego natychmiastowej wykonalności, a także o rozstrzygnięcie sprawy przez Komendant Głównego, ewentualnie przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia. Rozkazem personalnym nr [...] z [...] maja 2023 r. Komendant Główny utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu wskazał, że już samo podejrzenie policjanta o zachowanie karalne, zaprzeczające złożonemu ślubowaniu, naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na pojęcie ważnego interesu służby. Ponadto, zdaniem organu, policjant, któremu przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego traci przymiot nieskazitelnego charakteru. W związku z czym Komendant Wojewódzki nie przesądził o winie lub niewinności Skarżącego, ponieważ jedynie stwierdził, że na postawie zebranych przez organy ścigania materiałów zachodzi wysokie prawdopodobieństwo popełnienia przez Skarżącego zarzucanych czynów, co uzasadnia zwolnienie go ze służby w Policji. Pismem z [...] czerwca 2023 r. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) skargę na rozkaz personalny Komendanta Głównego, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 10 § 1 w zw. z art. 86 k.p.a. poprzez niedokonanie przesłuchania Skarżącego, a tym samym ograniczenie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, 2) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów poprzez pominięcie dowodów korzystnych dla Skarżącego, 3) art. 8 k.p.a. poprzez działanie obu Komendantów pogłębiające brak zaufania stron dla działania organów administracji publicznej z uwagi na wydanie zaskarżonych rozkazów personalnych z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, 4) art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2024 r., poz. 145, dalej: Ustawa) poprzez uznanie, że za zwolnieniem Skarżącego ze służby w Policji przemawia ważny interes służby. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonych rozkazów personalnych oraz umorzenie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi podniósł, że fakt przedstawienia mu zarzutów co prawda może uzasadniać zawieszenie go w pełnieniu obowiązków służbowych, lecz nie zwolnienie go ze służby. Organom zarzucił, że oparły całą argumentację na uznaniu go za winnego zarzucanych mu czynów, co budzi jego sprzeciw, zwłaszcza w kontekście niedysponowania przez obu Komendantów aktami postępowania karnego. Skarżący wskazał, że ustalenie nienagannego charakteru pełnionej przez niego służby powinno mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, mając na uwadze zasadę swobodnej oceny całokształtu materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w obu zaskarżonych decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W art. 41 ust 1-2 Ustawy zawarto przesłanki zwolnienia policjanta ze służby. W przedmiotowej sprawie miał zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 Ustawy, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Z jego brzmienia wynika, że zwolnienie policjanta ze służby w takiej sytuacji leży w gestii odpowiedniego organu (art. 45 ust. 1-3 Ustawy), a decyzja ma charakter uznania administracyjnego - na co wskazuje dyspozycja art. 41 ust. 2 pkt 5 ("można zwolnić"), zwłaszcza w kontraście do brzmienia dyspozycji art. 41 ust. 1 pkt 1-7 Ustawy ("zwalnia się") niezawierającej modalnego funktora możności. Z powyższym wiąże się swoboda decyzji organu w rozstrzygnięciu sprawy, jednakże swoboda ta nie obejmuje hipotezy normy wynikającej z powołanego przepisu. Organ ma zatem obowiązek ustalić, czy w danej sprawie ważny interes służby wymaga zwolnienia policjanta ze służby w Policji, zgodnie ze wszystkimi wymogami postępowania dowodowego przewidzianymi w k.p.a. Pojęcie ważnego interesu służby właśnie stanowi oś sporu między stronami w sprawie. Należy uznać je za typową klauzulę generalną, a przy jego odkodowywaniu w pierwszej kolejności trzeba posłużyć się wykładnią systemową, skoro narzędzia wykładni językowo-logicznej nie dają zadowalających rezultatów. W myśl art. 1 ust. 2 Ustawy do podstawowych zadań Policji należy inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym (pkt 3) oraz wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców (pkt 4). W Policji służbę może pełnić, w świetle art. 25 ust. 1 Ustawy, obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, który nie był skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, korzystający z pełni praw publicznych, posiadający co najmniej wykształcenie średnie lub średnie branżowe oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której jest gotów się podporządkować, a także dający rękojmię zachowania tajemnicy stosowanie do wymogów określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych. Mając na uwadze powyższe, Policja jest służbą powołaną przede wszystkim do prewencji czynów zabronionych oraz ich wykrywania i zwalczania. Odpowiedzialni za wykonywanie tych zadań są funkcjonariusze, wobec których ustawodawca przewidział rygorystyczne wymogi - podlegające nie tylko zobiektywizowanej ocenie (jak np. sprawność fizyczna czy wykształcenie), lecz także na wskroś subiektywnej. Do tych drugich cech zalicza się nieposzlakowana opinia policjantów, której utrzymanie należy uznać za ważny interes służby. Mimo subiektywnego charakteru tej przesłanki, organ powinien uzasadnić przyjętą w rozstrzygnięciu ocenę zgodnie z wymogami dotyczącymi uzasadniania decyzji administracyjnych przewidzianymi w k.p.a. (por. wyroki NSA z 24 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 1791/21, z 3 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 990/21, z 5 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 826/20, z 30 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1806/18, CBOSA). W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepisy zarówno prawa materialnego, jaki i postępowania. Jak zasadnie wskazał Komendant Główny przesłanką zwolnienia Skarżącego ze służby był sam fakt przedstawienia mu zarzutów podżegania do przekroczenia uprawnień, a nie fakt domniemanego popełnienia przez niego zarzucanych mu czynów. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że za zdarzenie aktualizujące normę wynikającą z art. 41 ust. 2 pkt 5 Ustawy można zgodnie z prawem uznać sam fakt oskarżenia policjanta przez organy ścigania (wyroki NSA: z 26 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2318/13; z 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1715/13; z 31 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1738/07, CBOSA). Dowód postawienia Skarżącego w stan oskarżenia przez prokuratora stanowiła kopia postanowienia z [...] grudnia 2022 r. Skarżący nie zakwestionował faktu, którego przedmiotem stał się ów dowód, w związku z czym Organy nie zmieniły wcześniejszych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy. Organy obu instancji dokonały także poprawnej oceny i wyważenia dóbr, których konflikt miał miejsce w sprawie: interesu publicznego, tj. ważnego interesu służby polegającego na pozostawaniu w szeregach Policji jedynie funkcjonariuszy spełniających wymóg nieposzlakowanej opinii, oraz interesu prywatnego, tj. prawa Skarżącego do pełnienia służby w Policji. Ponadto, w ocenie Sądu, zarówno Komendant Wojewódzki, jak i Komendant Główny zgodnie z art. 7 k.p.a. podjęli wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. w wyczerpujący sposób zebrali i rozpatrzyli cały materiał dowodowy oraz zgodnie z art. 80 k.p.a., uwzględniając całokształt materiału dowodowego, prawidłowo uznali za udowodnione okoliczności, które stanowiły podstawę stwierdzenia, że za zwolnieniem Skarżącego ze służby przemawia ważny interes służby. Akta sprawy nie dają zdaniem Sądu podstaw, by uznać stanowisko organów Policji za noszące znamiona dowolności czy arbitralności. W toku postępowania zgodnie z art. 43 ust. 3 Ustawy zasięgnięto opinii zakładowej organizacji związkowej wskazanej przez Skarżącego. Jakkolwiek wskazana organizacja wyraziła stanowisko, że zwolnienie Skarżącego ze służby jest działaniem przedwczesnym, to stanowisko to nie było dla Organów wiążące. Skarżącemu zapewniono również możliwość wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów oraz zgłoszenia własnych dowodów w sposób odpowiadający zasadzie czynnego udziału stron (art. 10 ust. 1 k.p.a.). Sąd uznał także uzasadnienia zaskarżonych decyzji za spełniające standardy przepisów postępowania administracyjnego. Zawierały bowiem zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. zarówno wskazanie faktów, które Organy uznały za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Warto w tym miejscu zauważyć, że Organy prawidłowo przyjęły, iż w sprawie nie ma znaczenia, czy Skarżący uprzednio prawidłowo wywiązywał się ze swych obowiązków służbowych. Taka okoliczność nie może mieć w sprawie decydującego znaczenia, zwłaszcza że powinno to być standardem, a nie cechą wyróżniającą tylko niektórych policjantów. Prowadzenie wszelkich innych dowodów w świetle poczynionych ustaleń było zbędne. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości sąd w całości ją oddala, w związku z czym Sąd orzekł jak w sentencji.