II SA/Wa 1113/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Protokolant specjalista Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi P. K. i R. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej w trybie zamiany lokalu postanawia: odrzucić skargę.

Zaskarżoną uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2023 r. w sprawie pomocy mieszkaniowej Zarząd Dzielnicy [...] (dalej także: "organ") - działając na podstawie § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. U. Woj. Maz. z 2016 r., poz. 6725) oraz na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2, § 45 pkt 5 i § 50 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...] stanowiącego załącznik nr 7 do Uchwały Nr LXX/2182/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom Miasta Stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2022 r., poz. 9305) oraz na podstawie § 12 ust. 1 pkt 5, § 35 ust. 1, § 4, § 5 ust. 1 w związku z ust 2 pkt 3 lit. d, § 32 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 3, § 7 ust. 1 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2020 r., poz. 14836 ze zm.) - odmówił zakwalifikowania C. W. i R. K., zamieszkałych w [...] przy ul. [...] do udzielenia pomocy mieszkaniowej (§ 1 zaskarżonej uchwały), powierzając jednocześnie wykonanie tej uchwały Naczelnikowi Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] (§ 2 uchwały), a także stwierdzając, iż uchwała podlega publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej [...] (§ 3 ust. 1 uchwały) oraz, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3 ust. 2 uchwały). Zaskarżona uchwała została podjęta w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia 16 września 2022 r. R. K., działając jednocześnie w imieniu swojej małżonki (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") wystąpił do Zarządu Dzielnicy [...] z wnioskiem o zamianę obecnie zajmowanego lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] na dwa mniejsze mieszkania. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że w powołanym wyżej lokalu zamieszkuje również jego żona P. K. oraz jego brat – C. W. Wnioskodawca zauważył, że mimo, iż oboje z małżonką pracują, nie są w stanie utrzymać tak dużego mieszkania. Ponadto, skarżący podniósł, że niewątpliwie w związku z obecną sytuacją gospodarczo-polityczną i podwyżkami opłat, ich sytuacja jeszcze się pogorszy. Skarżący wskazał, że niestety pomimo wielu próśb i zabiegów ze strony jego oraz jego żony, ich współlokator - brat skarżącego, nie dokłada się do opłat za mieszkanie. Jednocześnie, skarżący zauważył, że jego brat ma dodatkowo problemy z utrzymaniem czystości, co staje się bardzo dużym problemem. Skarżący stwierdził, że jemu oraz małżonce wydaje się również, że zajmowane przez nich mieszkanie może zostać przez Urząd Dzielnicy [...] lepiej wykorzystane, np. poprzez przekazanie wspomnianego lokalu mieszkalnego jakiejś rodzinie wielodzietnej. Powyższy wniosek o udzielenie pomocy mieszkaniowej w trybie zamiany lokalu został zaopiniowany negatywnie przez Komisję Mieszkaniową dla Dzielnicy [...] w dniu [...] lutego 2023 r. W konsekwencji, Zarząd Dzielnicy [...] - działając na podstawie m.in. § 12 ust. 1 pkt 5, § 35 ust. 1, § 4, § 5 ust. 1 w związku z ust 2 pkt 3 lit. d, § 32 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 3, § 7 ust. 1 Uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy - odmówił zakwalifikowania C. W. i R. K., zamieszkałych w [...] przy ul. [...] do udzielenia pomocy mieszkaniowej (§ 1 zaskarżonej uchwały), powierzając jednocześnie wykonanie tej uchwały Naczelnikowi Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] (§ 2 uchwały), a także stwierdzając, iż uchwała podlega publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej [...] (§ 3 ust. 1 uchwały) oraz, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3 ust. 2 uchwały). W uzasadnieniu wydanej uchwały Zarząd Dzielnicy [...] wskazując na ustalenia dotyczące lokalu zajmowanego przez skarżących R. i P. małżonków K. oraz C. W., zauważył na wstępie, że zainteresowani swój wniosek o udzielenie pomocy mieszkaniowej w trybie zamiany lokalu motywują zbyt dużym metrażem zajmowanego lokalu, jak na potrzeby 3 osób. W tej sytuacji zwrócili się z prośbą o przyznanie dwóch mniejszych, osobnych lokali. Mając powyższe na względzie, Zarząd Dzielnicy [...] zauważył, że zgodnie z § 4 w związku z § 12 ust. 1 pkt 5 cyt. uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r., zamiany lokali należących do m.st. Warszawy z inicjatywy najemcy mogą być dokonywane na większą liczbą lokali, jeżeli w wyniku takiej zamiany nastąpi rozdzielenie faktycznie odrębnych gospodarstw domowych tworzonych przez najemcę i osoby uprawnione do zamieszkiwania. Organ wskazał, że w przypadku zamiany lokalu na większą liczbę lokali, analizie poddaje się spełnianie kryterium, o którym mowa w § 7 ust. 1 uchwały, w myśl którego przez warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy uznaje się sytuację, w której gospodarstwo domowe zamieszkuje w lokalu, którego powierzchnia mieszkalna wynosi nie więcej niż 10 m2 w przypadku zamieszkiwania w tym lokalu 1 osoby, a w przypadku zamieszkiwania 2 osób w lokalu nie więcej niż 14 m2 powiększone o dodatkowe 6 m2 na każdą kolejną osobę zamieszkującą w lokalu. W teju sytuacji, organ uznał zatem, że C. W. oraz R. i P. K. nie kwalifikują się do poprawy warunków mieszkaniowych, gdyż łączna powierzchnia pokoi w zajmowanym przez wnioskodawców lokalu wynosi 52,02 m2. Organ wskazał, że analizie należało również poddać spełnienie kryterium, o którym mowa w § 5 cyt. uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. W związku z tym, organ podniósł, że średnie miesięczne dochody w jednoosobowym gospodarstwie domowym C. W. z okresu 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku wynoszą 0 zł, przy kryterium dochodowym, które dla jednoosobowego gospodarstwa domowego ubiegającego się o zamianę lokalu wynosi 3.636,37 zł. Organ zauważył, że źródłem utrzymania tej osoby są świadczenia z Ośrodka Pomocy Społecznej. Z kolei, jeśli chodzi o średnie miesięczne dochody w dwuosobowym gospodarstwie domowym skarżących R. i P. małżonków K. z okresu 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, organ wskazał, że wynoszą one 2.445,99 zł przy kryterium dochodowym, które dla dwuosobowego gospodarstwa domowego ubiegającego się o zamianę lokalu wynosi 5.091,76 zł. Organ zauważył, że na dochód skarżących składa się wynagrodzenie za pracę. Organ wskazał, że biorąc pod uwagę powyższe, Komisja Mieszkaniowa w dniu [...] lutego 2023 r. zaopiniowała wniosek negatywnie. W konsekwencji, Zarząd Dzielnicy [...] uznał, że brak jest podstaw do zakwalifikowania C. W. oraz R. K. z żoną do udzielenia pomocy mieszkaniowej w oparciu o § 32 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 8, § 7 ust. 1 cyt. uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r., a mianowicie z uwagi na zadłużenie na koncie czynszowym lokalu (wynoszące około 320 złotych) oraz przekroczenie kryterium metrażowego. Mając na względzie powyższe, Naczelnik Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] w piśmie z dnia [...] lutego 2023 r. poinformował stronę skarżącą, że jej wniosek o udzielenie pomocy mieszkaniowej w postaci zamiany zajmowanego lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] na dwa mniejsze lokale został negatywnie zaopiniowany przez Komisję Mieszkaniową, a w konsekwencji wskazał, że w dniu [...] lutego 2023 r. Zarząd Dzielnicy [...] - działając m.in. na podstawie § 12 ust. 1 pkt 5, § 35 ust. 1, § 4, § 5 ust. 1 w związku z ust 2 pkt 3 lit. d, § 32 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 3, § 7 ust. 1 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...] - podjął uchwałę nr [...] o odmowie zakwalifikowania skarżących do udzielenia wnioskowanej pomocy mieszkaniowej w trybie zamiany lokalu. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2023 r. skarżący P. K. i R. K., działając za pośrednictwem organu, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2023 r. Wnosząc o stwierdzenie nieważności spornej uchwały Zarządu Dzielnicy [...], strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale: - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 i art 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 572 - dalej: "k.p.a.") - poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, polegającego na tym, że nie przesłuchano skarżących, a także bezpodstawnie przyjęto, iż prowadzone przez nich gospodarstwo domowe składa się z trzech osób, w sytuacji, gdy brat R. K. prowadzi odrębne gospodarstwo i również składał wniosek o rozkwaterowanie z zamianą lokalu na mniejszy. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zarzuciła, że Zarząd Dzielnicy [...] w zaskarżonej uchwale nie wziął pod uwagę faktu, iż wnioskodawcy w związku z warunkami mieszkaniowymi oraz konfliktem z bratem skarżącego znajdują się w trudnej sytuacji materialnej. Skarżący podkreślili, że to oni w pełni ponoszą opłaty czynszowe za lokal, a więc rozkwaterowanie skarżących z bratem byłoby zgodne z zasadami współżycia społecznego. Ponadto, skarżący zauważyli, że pomimo, iż Zarząd Dzielnicy [...] na podstawie analizy i oceny sytuacji życiowej i majątkowej wnioskodawców może postanowić o zwolnieniu z warunków dotyczących kryterium metrażowego, to jednak organ ten nie podjął nawet próby wnikliwego przeanalizowania warunków mieszkaniowych i sytuacji życiowej skarżących, tym samym dopuszczając się rażącego zaniedbania swoich obowiązków. W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, organ naruszył tym samym prawa skarżących. Skarżący podnieśli, że nie ulega też wątpliwości, iż ponoszą oni całość opłat za lokal, z uwagi na brak dochodów oraz brak chęci znalezienia pracy przez C. W. W tej sytuacji, skarżący uznali, że konstytucyjnym obowiązkiem Gminy, wynikającym wprost z art. 75 Konstytucji RP, jest zapewnienie realizacji potrzeb mieszkaniowych, czego Zarząd Dzielnicy [...] uporczywie odmawia, nie uznając prawa skarżących do uzyskania mniejszego lokalu z zasobu mieszkaniowego [...]. Ponadto, skarżący stwierdzili, że należy mieć na względzie fakt, iż w aktualnie zajmowanym lokalu prowadzone są dwa odrębne gospodarstwa domowe. Skarżący zauważyli, że prawo lokalne ustanowione uchwałą nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] musi pozostawać w zgodzie z Konstytucją RP oraz mieć podstawę w przepisach ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianach Kodeksu cywilnego (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 725). Skarżący podkreślili ponadto, że nie można stosować procedur krzywdzących dla obywatela przez odmowę zaspokojenia uzasadnionych i chronionych prawem potrzeb mieszkaniowych. Mając na względzie powyższe, skarżący zauważyli, że to wszystko powoduje, iż nie mają oni innego wyjścia, jak wnieść skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...]. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wskazał, iż sprawa skarżących została przeanalizowana w oparciu o dostarczone dokumenty, na podstawie obowiązującej w dacie rozpatrzenia wniosku uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...]. Organ zauważył, że w przypadku zamiany lokalu na większą liczbę lokali analizie poddaje się kryterium określone w § 7 ust. 1 cyt. uchwały Rady m.st. Warszawy, co oznacza, że skarżący nie kwalifikują się do ich poprawy z uwagi na fakt, iż w zajmowanym lokalu powierzchnia mieszkalna wynosi 52,02 m2. Tymczasem, jak podniósł organ, aktualne kryterium metrażowe przy zamieszkiwaniu w lokalu 3 osób to 20 m2 powierzchni mieszkalnej. Ponadto, organ stwierdził, że w toku analizy wniosku ustalono, że skarżący R. K. nie jest osobą, która ze względu na stan zdrowia lub niepełnosprawność nie może podjąć pracy w pełnym wymiarze godzin. Organ podniósł jednocześnie, że zgodnie z zaświadczeniem o dochodach i oświadczeniem skarżącego R. K. jedynym źródłem jego dochodu jest praca na ½ etatu w firmie "[...]", w której osiągał średni dochód miesięczny w okresie trzech ostatnich miesięcy przed złożeniem wniosku w wysokości 931,78 złotych. Organ wskazał także, iż skarżący świadczy również alimenty na rzecz swojego małoletniego syna w wysokości 600 złotych miesięcznie. W tej sytuacji, organ stwierdził, że biorąc pod uwagę fakt, iż istnieje możliwość, że skarżący nie wykorzystuje w pełni swoich możliwości zarobkowych, Zarząd Dzielnicy [...] nie dostrzegł okoliczności, które mogłyby stanowić przesłanki kwalifikujące stronę skarżącą do zwolnienia z warunków, o których mowa w § 7 ust. 1 i 3 cyt. uchwały Rady m.st. Warszawy. Zarząd Dzielnicy [...] zauważył jednocześnie, że nie posiada kompetencji do rozwiązywania konfliktów rodzinnych, a zabezpieczenie odrębnego lokalu jest sprzeczne z zobowiązaniem organu do racjonalnego gospodarowania zasobem mieszkaniowym. Mając na względzie powyższe, organ stwierdził, że nie można uznać, iż zaskarżona uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2023 r. jest dotknięta wadami prawnymi i nie może pozostać w obiegu prawnym. Organ wskazał bowiem, że sporna uchwała została podjęta na podstawie i w granicach przepisów prawa miejscowego. Jednocześnie, organ stwierdził, że sporne rozstrzygnięcie Zarządu Dzielnicy [...] nie niesie w sobie cech dowolności, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że nie naruszona została zasada dochodzenia do prawdy obiektywnej. Obecni na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 22 lutego 2024 r. skarżący poparli skargę, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skargi. Z kolei, obecny na rozprawie pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie, odpowiadając na pytanie Sądu dotyczące kognicji sądów administracyjnych w sprawa dotyczących udzielenia pomocy mieszkaniowej w trybie zamiany lokalu - zauważył, że orzecznictwo w tych sprawach jest niejednolite w tutejszym Sądzie. Niemniej, pełnomocnik organu dodał, że - w jego ocenie - sprawy te mają charakter cywilnoprawny. W tej sytuacji, pełnomocnik organu oświadczył jednak, że pozostawia rozstrzygnięcie w kwestii właściwości Sądu do oceny składu orzekającego w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a."). W ocenie Sądu, należy zauważyć na wstępie, iż merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Nie ulega wątpliwości, że skarga jest dopuszczalna wyłącznie wtedy, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, a także, gdy spełnia ona wymogi formalne i zostanie złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności wniesienia skargi, uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Rozstrzygając niniejszą sprawę, wskazać warto, że zgodnie z przepisem art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do jej istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (3 § 3 P.p.s.a.). Przedmiotem wniesionej w niniejszej sprawie skargi jest uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy mieszkaniowej w trybie zamiany lokalu, która wydana została m.in. na podstawie § 12 ust. 1 pkt 5 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...]. W ocenie Sądu, uznać należy, iż sprawa o takim przedmiocie nie należy do właściwości sądów administracyjnych, co w konsekwencji zobowiązuje Sąd do odrzucenia skargi. Warto zauważyć, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 725 - dalej: "ustawa o ochronie praw lokatorów"). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. W celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4 tej ustawy gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy (art. 20 ust. 1 cyt. ustawy). W uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publik. ONSAiWSA z 2008 r. nr 6, poz. 90), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę ma dwa etapy. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy bądź osobę upoważnioną oraz zaopiniowaniu przez komisję lokalową. Następnie wydawane jest rozstrzygnięcie o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. Działanie zarządu dzielnicy w pierwszym etapie nie stanowi ani oferty zawarcia umowy, ani negocjacji umowy. Ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Uchwała odmawiająca zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz wręcz rozstrzyga o tym, że ta osoba nie spełnia warunku do ubiegania się o wynajęcie jej lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. W niniejszej sprawie wniosek strony skarżącej nie dotyczył jednak udzielenia pomocy mieszkaniowej poprzez zakwalifikowanie do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. Treścią jego było bowiem uzyskanie pomocy mieszkaniowej w trybie zamiany lokalu mieszkalnego, który jest zajmowany przez skarżących, na inny - mniejszy metrażowo - lokal z zasobów mieszkaniowych m.st. Warszawy. Podstawę wydania zaskarżonej uchwały stanowi m.in. § 12 ust. 1 pkt 5 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...], zgodnie z którym zamiany lokali Miasta z inicjatywy najemcy, z zastrzeżeniem § 15, mogą być dokonywane na większą liczbę lokali, jeżeli w wyniku takiej zamiany nastąpi faktyczne rozdzielenie odrębnych gospodarstw domowych, a wszystkie osoby uczestniczące w zamianie są uprawnione do zamieszkiwania w lokalu Miasta. Zdaniem Sądu, należy uznać, że kwestia zamiany lokali nie podlega jednak kognicji sądów administracyjnych, albowiem zamiana lokali stanowi wykonywanie uprawnień właścicielskich przez jednostkę samorządu terytorialnego w stosunku do mienia, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy i co za tym idzie, jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym. W tej sytuacji, odmowa przyznania pomocy mieszkaniowej w trybie zamiany lokalu jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium). Zamiana lokali stanowi wykonywanie uprawnień właścicielskich przez jednostkę samorządu terytorialnego w stosunku do mienia, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy i co za tym idzie, jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym. Nie jest zatem w tym przypadku rozstrzygana kwestia tego, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb mieszkaniowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy, czy też nie. Organ wyraża jedynie wolę zamiany konkretnego (zajmowanego wcześniej na podstawie umowy najmu) lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych m.st. Warszawy na inny lokal mieszkalny pochodzący z owego zasobu. W konsekwencji, uznać należy, że skarga wniesiona na tego rodzaju uchwałę zarządu jednej z dzielnic m.st. Warszawy nie podlega kognicji sądu administracyjnego i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Warto w tym miejscu zauważyć, iż podobne stanowisko zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie m.in. w wyrokach z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1773/14, z dnia 21 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2392/20, z dnia 31 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 3617/21, z dnia 21 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 742/22, czy też w wyroku z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1207/23, w których - rozstrzygając skargi na uchwały Zarządów Dzielnic m.st. Warszawy wydane w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy mieszkaniowej w trybie zamiany lokalu mieszkalnego - wyraźnie wskazał, że uchwała Zarządu Dzielnicy [...] wydana w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy mieszkaniowej w trybie zamiany lokalu jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium). Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że działania organu w tego typu przypadkach, jak objęte dyspozycją przepisów § 12 ust. 1 pkt 5 w związku z § 35 ust. 1 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...], nie mają zatem charakteru administracyjnoprawnego. Nie jest tu bowiem rozstrzygana kwestia tego, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb mieszkaniowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy, czy też nie. W takich sprawach rozstrzygnięcie administracyjnoprawne ma miejsce wcześniej i skutkuje umieszczeniem wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego gminy, a następnie skierowaniem tej osoby do zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu. Natomiast w sprawach takich, jak niniejsza, organ wyraża jedynie wolę zamiany lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych [...] na inny lokal znajdujący się w tym zasobie. Powyższe skutkuje uznaniem, iż złożona w niniejszej sprawie skarga nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a zatem jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Mając na względzie wskazane wyżej stanowisko, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji postanowienia.