II SA/Wa 1110/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2026 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie

I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Powiatowy Urząd Pracy w G. (zwany dalej "Urzędem") pismem z [...] kwietnia 2025r. poinformował K. S. (zwana dalej "Skarżącą") o negatywnym zaopiniowaniu przez Komisję ds. przyznawania środków z Funduszu Pracy (zwana dalej "Komisją") wniosku Skarżącej z [...] marca 2025r. o dofinansowanie podjęcia działalności gospodarczej. Komisja, mając na uwadze § 6 regulaminu, brała pod uwagę: ocenę zbieżności pomiędzy posiadanym przygotowaniem merytorycznym (wykształcenie, doświadczenie zawodowe) a planowaną działalnością gospodarczą, ocenę planowanej działalności (pomysł, realność powodzenia w przyszłości, zapotrzebowanie na rynku, potencjalnych klientów, czas pozostawania w ewidencji osób bezrobotnych), stopień przygotowania planowanej działalności gospodarczej (w tym wizja lokalna). Urząd wskazał też, że mając na uwadze negatywną opinię Komisji, odmawia Skarżącej przyznania dofinansowania podjęcia działalności gospodarczej. 2. Skarżąca w piśmie z [...] kwietnia 2025r. nazwanym "Wniosek o udostępnienie szczegółowej oceny oraz odwołanie od decyzji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy" wskazała, że w związku z odmową przyznania środków z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej, zwraca się z uprzejmą prośbą o pisemne udostępnienie pełnej i szczegółowej punktacji oraz ocen, jakimi kierowała się komisja, zgodnie z § 6 regulaminu oraz wnosi odwołanie od decyzji. Skarżąca wyjaśniła, że w każdym z obszarów wypełniła maksymalnie kryteria, a odmowną decyzję uzasadniono ogólnikowo, bez podania konkretów. Skarżąca posiada gotowy lokal, przeznaczony do prowadzenia działalności, wyposażony w część maszyn do pilatesu i pomieszczenie do przeprowadzania analiz kolorystycznych. Proporcje wkładu własnego do wnioskowanych środków są na poziomie 50%. Obok lokalu jest ogólne dostępny parking, a część usług prowadzona będzie poza lokalem w innych studiach pilates, do czego wskazała środek transportu. Ww. elementy wyposażenia były na miejscu w czasie wizyty Komisji. To świadczy o przygotowaniu technicznym, co powinno zostać ocenione maksymalną liczbą punktów. Skarżąca mam praktyczne doświadczenie w prowadzeniu zajęć pilates, zdobyte w studiu pilates i doświadczenie w analizach kolorystycznych, zdobyte w ramach szkoleń w firmie szkoleniowej i podczas praktyk prywatnych. Ukończyła kurs BB Pilates School i prestiżowy kurs w [...] szkole pilates [...], zdobywając w ostatnim miesiącu dodatkową certyfikację z [...] (Certyfikowany [...]), co stanowi silne zaplecze merytoryczne i powinno być wycenione maksymalnie (w kontekście analizy innych trenerów pilates, którzy chociażby przy mniejszym doświadczeniu dostali w tym urzędzie finansowanie). Skarżąca podniosła, że pomysł biznesowy wzmocniła listem intencyjnym - studio [...] , z którym nawiązała współpracę i które potwierdziło chęć zatrudnienia Skarżącej po założeniu działalności, co gwarantuje istnienie i rozwój działalności. Biznesplan wykazał możliwość świadczenia usług pilatesu we własnym lokalu w cenie niższej niż otoczenie konkurencyjne, co zapewni bezpieczny start i nie wpłynie na rozwój innych studiów. Wszystko jasno wskazuje na realność przedsięwzięcia i jego przewagę rynkową. Jest to pomysł innowacyjny, który oferuje holistyczne podejście do pracy, w tym oddziaływanie na problem zdrowotny - rehabilitację, co stanowi istotną wartość zdrowotną i społeczną. Usługi uwzględniają model cross sellingu (analizy kolorystyczne i szkolenia), gdzie już czeka kolejka chętnych. W związku z tym Skarżąca oceniła, że powinna otrzymać maksymalną ilość punktów i wniosła o niezwłoczne udostępnienie protokołu oceny Komisji lub innego dokumentu, na podstawie którego wydano decyzję, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. i art. 61 Konstytucji, w celu oceny czy decyzja Komisji nie była efektem lokalnych powiązań, czy interesów sprzecznych z zasadą bezstronności Urzędu, szczególnie w kontekście ochrony interesów lokalnych przedsiębiorców już działających na rynku (powiązania prywatne). Skarżąca przekazała ww. pismo do wiadomości: Starostwa Powiatowego w G., Wojewody [...] (zwany dalej "Wojewodą") i Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. 3. Skarżąca w piśmie z 12 maja 2025r. skierowanym do Wojewody wniosła o uchylenie ww. decyzji Urzędu i uwzględnienie jej wniosku przez przyznanie środków na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Skarżąca wskazała m.in., że w ocenach Urzędu dotyczących Jej wniosku znajdują się sprzeczne z prawdą opisy (błędy formalne w odniesieniu do lokalu i doświadczenia). Decyzja nie jest oparta o kryteria, które powinny być oceniane (brak oceny kryteriów zbieżności przygotowania merytorycznego z planowaną działalnością, oceny pomysłu, realności powodzenia, zapotrzebowania na rynku, potencjalnych klientów, stopnia przygotowania działalności - kryteria niezbędne i wskazane jako powód odrzucenia. Nie ma oceny punktowej, a sam proces oceny jest sprzeczny ze standardami rynkowymi, tworząc potencjał do malwersacji i niegospodarności w odniesieniu do transparentności wydatkowania środków. Komisja uśredniła opinie, więc w ten sposób może rozdać środki samym znajomym, a pogrzebać szereg obiecujących pomysłów biznesowych i to zgodnie z regulaminem. Nie wiadomo, czy osoby oceniające mają doświadczenie i kompetencje w ocenie kryteriów biznesowych projektu, a mają tworzyć potencjał gospodarczy Państwa, oceniać biznesplany, otoczenie konkurencyjne. Odmówiono dostępu do dokumentów, co potwierdza skarga i nie uwzględniono dokumentu poświadczającego chęć współpracy jednego ze studiów pilates w momencie uzyskania możliwości wystawiania faktur. Zachodzi podejrzenie o próbę celowego obniżenia oceny i odrzucenia wniosku. Lokal to tylko cześć konceptu biznesowego, a jego dużą część stanowi praca w innych studiach pilatesu i na szkoleniach - w czym wnioskodawczyni ma doświadczenie. Jedno ze studiów pilates dostarczyło oświadczenie o chęci współpracy w razie podjęcia przez Skarżącą działalności gospodarczej, a Skarżąca prowadziła szkolenia kolorystyczne oraz doradztwo. Nie uwzględniono dużej inwestycji własnej w sprzęt oscylującej wokół 50% wnioskowanej kwoty. Wydaje się, że oceniający nie przeczytali wniosku, a przynajmniej nie zrobili tego wnikliwie. 4. Wojewoda postanowieniem z [...] maja 2025r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania Skarżącej od ww. pisma Urzędu. W podstawie prawnej powołał art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025r., poz. 1691 – zwany dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, Wojewoda wskazał, że "Wniosek o udostępnienie szczegółowej oceny oraz odwołanie od decyzji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy" nie został podpisany, więc Skarżącą wezwano do uzupełnienia tego braków. Skarżąca 12 maja 2025r. uzupełniła ww. brak. Wojewoda podniósł też, że charakter administracji publicznej powoduje, że rozstrzyga ona przynależne jej sprawy w różny sposób. Do sposobów tych należy m.in. rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, w formie postanowienia, dokonanie czynności materialno-technicznej, przyznanie świadczenia na podstawie zawartej umowy. Ustawodawca odchodzi od uznania każdej czynności, w zakresie przyznania uprawnień lub obowiązków administracyjnych, za taką w której rozstrzygnięcie musi przybrać formę decyzji administracyjnej. W przypadku gdy rozstrzygnięcie nie zapada w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia, ale w formie innego aktu lub czynności administracyjnej, jego zaskarżenie następuje w formie skargi do WSA, a nie w formie odwołania lub zażalenia. Innymi słowy, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy nie zostało zakończone wydaniem decyzji administracyjnej nie przysługuje od niego odwołanie do organu wyższego stopnia. Środki na podjęcie działalności gospodarczej są przyznawane zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2025r., poz. 214, zwanej dalej u.p.z.). Starosta, w myśl art. 46 ust. 1 pkt 2 u.p.z., może przyznać z Funduszu Pracy bezrobotnemu lub poszukującemu pracy, o którym mowa w art. 49 pkt 7 u.p.z., jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, w tym na pokrycie kosztów pomocy prawnej, konsultacji i doradztwa związanych z podjęciem tej działalności, w wysokości określonej w umowie, nie wyższej jednak niż 6-krotnej wysokości przeciętnego wynagrodzenia. Minister właściwy do spraw pracy wydał na mocy art. 46 ust. 6 pkt 2 u.p.z. rozporządzenie, określające szczegółowe warunki i tryb przyznawania osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i ust. 1 b, jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 14 lipca 2017r. w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy oraz przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2022r., poz. 243, zwane dalej "Rozp.") o uwzględnieniu lub odmowie uwzględnienia wniosku o dofinansowanie starosta powiadamia bezrobotnego, absolwenta CIS, absolwenta KIS lub opiekuna w formie pisemnej w postaci papierowej, w terminie 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku. Starosta w przypadku nieuwzględnienia wniosku podaje przyczynę odmowy. Z treści ww. przepisów regulujących przyznawanie dofinansowania na podjęcie działalności gospodarczej wnika, że przyznanie środków, po spełnieniu ściśle określonych warunków, zależy od Starosty. Użycie przez ustawodawcę określenia "może" świadczy o tym, że rozstrzygnięcie w tym zakresie jest uznaniowe. Oznacza, że starosta "może", a nie starosta "musi" uwzględnić wniosek. Organ ma zatem swobodę rozstrzygnięcia, co nie oznacza dowolności w sposobie załatwienia sprawy. W przypadku bowiem aktów wydawanych w ramach uznania administracyjnego rozstrzygnięcie powinno być poprzedzone rzetelnym przeprowadzaniem postępowania dowodowego, poprawną oceną zgromadzonych dowodów, a przede wszystkim wyjaśnieniem powodów podjętego rozstrzygnięcia. Przepis § 7 ust. 4 Rozp. nie wskazuje formy decyzji administracyjnej, jako sposobu zakończenia sprawy i orzeczenia o odmowie przyznania dofinansowania wskazując jedynie, że wnioskodawca otrzymuje pisemne powiadomienie o nieuwzględnieniu wniosku i przyczynie odmowy. Domniemanie formy decyzji administracyjnej, nie może być w tej sprawie zastosowane, gdyż ustawodawca wyraźnie przesądził formę, w jakiej wnioskodawca jest powiadamiany o odmowie przyznania dofinansowania - pismo z podaniem przyczyny odmowy. Przyznanie zaś dofinasowania na podjęcie działalności gospodarczej następuje na podstawie umowy zawartej ze starostą. Zdaniem Wojewody w postępowaniu w sprawie negatywnego rozpatrzenia wniosku Skarżącej o przyznanie jednorazowo środków z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej nie wydano decyzji administracyjnej w rozumieniu k.p.a., a jedynie pismo informujące o sposobie rozpatrzenia wniosku. Odwołanie Skarżącej jest zatem niedopuszczalne, bo czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. 5. Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 czerwca 2025r. wniosła o uchylenie ww. postanowienia Wojewody i stwierdzenie bezskuteczności czynności Urzędu, polegającej na odmowie przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej i zasądzenie kosztów w razie uwzględnienia skargi. Skarżąca w uzasadnieniu skargi podniosła, że Urząd odmówił Skarżącej przyznania dofinansowania na podjęcie działalności gospodarczej, kierując się niejasnymi, nieudokumentowanymi kryteriami oceny, łamiąc własny regulamin. Doszło do szeregu rażących uchybień: - braku rzetelnej, pisemnej oceny wniosku w zakresie kryteriów przewidzianych w Regulaminie naboru, - braku potwierdzenia kwalifikacji członków Komisji, oceniającej w zakresie wskazanym przez Regulamin, - sprzeczności i błędów w dokumentacji dotyczącej wizji lokalnej i oceny doświadczenia zawodowego, nieprzeprowadzenie oceny w obszarach wymaganych przez § 6 regulaminu. Kulisy postępowania ujawniają poważne uchybienia w funkcjonowaniu Urzędu, który naruszył ww. regulamin przyznawania środków, który wymaga oceny stopnia przygotowania planowanej działalności gospodarczej (w tym wizji lokalnej), oceny zbieżności posiadanego wykształcenia, odbytego szkolenia, doświadczenia zawodowego z profilem planowanej działalności, udziału własnych środków finansowych w przedsięwzięciu, oceny uzasadnienia planowanych zakupów, oceny realności powodzenia przedsięwzięcia na rynku, oceny zapotrzebowania na usługi, oceny potencjalnych klientów, oceny przygotowania wniosku pod względem merytorycznym i formalnym. W oparciu o analizę dokumentacji ujawniono, że brak jest oceny stopnia przygotowania działalności gospodarczej, brak wskaźnika lub skali (np. procentowej, punktowej lub opisowej czyli systemu umożliwiającego określenia "stopniowania"); wizja lokalna zawiera błędy w odniesieniu do stanu faktycznego (np. nieprawdziwe informacje o braku zaplecza sanitarnego, w dokumentacji załączam zdjęcie stanu faktycznego); błędną ocenę zbieżności wykształcenia i doświadczenia zawodowego z planowaną działalnością; (przyjęto błędną podstawę faktyczną czyli krótsze doświadczenie niż wskazane, nie oceniono czy w odniesieniu do danego typu biznesu czyli pilatesu doświadczenie i przygotowanie jest wysokie czy niskie); nie uwzględniono istnienia deklaracji współpracy [...] z innym podmiotem w części dotyczącej realności pomysłu czy powodzenia rynkowego; pominięto innowacyjność przedsięwzięcia oraz niszowy charakter świadczonych usług; nie oceniono udziału środków własnych w przedsięwzięciu (brak oceny wysokiego wkładu własnego sięgającego około 50%); nie analizowano zapotrzebowania rynkowego na usługi i potencjalnych klientów; ocena pomysłu na działalność nie jest jednoznaczna; nie oceniono merytorycznego przygotowania wniosku. Skarżąca zwróciła uwagę na potrzebę pisemnego rozstrzygnięcia sprawy (§ 7 pkt. 5 regulaminu) oraz podtrzymała stanowisko zawarte w uzasadnieniu odwołania. 6. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. skarga jest uzasadniona. 2. Sąd administracyjny, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Możliwe jest zatem wyeliminowanie przez Sąd z obrotu prawnego aktu wydanego przez organ administracji publicznej (np. decyzji), po stwierdzeniu, że narusza ona bądź przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepis postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepis prawa dający podstawę do wznowienia postępowania, lub po ustaleniu, że decyzja organu dotknięta jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.). Sąd administracyjny innymi słowy, kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Sąd, stosownie do art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. 3. Sąd wskazuje, że na mocy art. 46 ust. 1 pkt 1 u.p.z. Starosta z Funduszu Pracy może zrefundować podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą koszty wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego lub skierowanego poszukującego pracy, o którym mowa w art. 49 pkt 7, w wysokości określonej w umowie, nie wyższej jednak niż 6-krotnej wysokości przeciętnego wynagrodzenia. Z art. 46 ust. 1 pkt 2 u.p.r. wynika natomiast, że Starosta z Funduszu Pracy może przyznać bezrobotnemu lub poszukującemu pracy, o którym mowa w art. 49 pkt 7, jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, w tym na pokrycie kosztów pomocy prawnej, konsultacji i doradztwa związanych z podjęciem tej działalności, w wysokości określonej w umowie, nie wyższej jednak niż 6-krotnej wysokości przeciętnego wynagrodzenia. Przepis art. 49 pkt 7 u.p.z. stanowi, że osobom będącym w szczególnej sytuacji na rynku pracy poszukującym pracy niepozostającym w zatrudnieniu lub niewykonującym innej pracy zarobkowej opiekunom osoby niepełnosprawnej, z wyłączeniem opiekunów osoby niepełnosprawnej pobierających świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub zasiłek dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje pierwszeństwo w skierowaniu do udziału w programach specjalnych. Warto też wskazać, że art. 46 ust. 6 u.p.z. wskazuje, że Minister właściwy do spraw pracy określi, w drodze rozporządzenia: 1) szczegółowe warunki i tryb dokonywania refundacji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-1c oraz ust. 1a, 2) szczegółowe warunki i tryb przyznawania osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i ust. 1b, jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej, o których mowa w ust. 1 pkt 2, 3) formy zabezpieczenia zwrotu otrzymanej refundacji lub środków na podjęcie działalności gospodarczej, w przypadku niedotrzymania warunków umowy dotyczącej ich przyznania - mając na względzie zwiększenie mobilności oraz poziomu zatrudnienia bezrobotnych, poszukujących pracy, o których mowa w art. 49 pkt 7, poszukujących pracy absolwentów, racjonalne gospodarowanie środkami Funduszu Pracy, a także konieczność zapewnienia zgodności udzielania pomocy z zasadami przyznawania pomocy de minimis w przypadku refundacji kosztów wyposażenia i doposażenia stanowiska pracy oraz w przypadku pomocy przyznawanej w postaci jednorazowej wypłaty środków na rozpoczęcie działalności gospodarczej, w tym na pokrycie kosztów pomocy prawnej, konsultacji i doradztwa dotyczących podjęcia takiej działalności. Z § 7 ust. 1 Rozp. wynika, że wniosek o dofinansowanie może być przez starostę uwzględniony w przypadku, gdy bezrobotny: 1) spełnia łącznie warunki, o których mowa w § 6 ust. 3 i 5, oraz złożył kompletny i prawidłowo sporządzony wniosek, a starosta dysponuje środkami na jego sfinansowanie; 2) w okresie 12 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień złożenia wniosku: a) nie odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie oraz udziału w działaniach w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o którym mowa w art. 62a ustawy, b) nie przerwał z własnej winy szkolenia, stażu, realizacji indywidualnego planu działania, udziału w działaniach w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o którym mowa w art. 62a ustawy, wykonywania prac społecznie użytecznych lub innej formy pomocy określonej w ustawie, c) po skierowaniu podjął szkolenie, przygotowanie zawodowe dorosłych, staż, prace społecznie użyteczne lub inną formę pomocy określoną w ustawie. Z § 7 ust. 3 Rozp. wynika, że wniosek o dofinansowanie może być przez starostę uwzględniony w przypadku, gdy absolwent CIS lub absolwent KIS spełniają warunki, o których mowa w ust. 1 pkt 1. Z § 7 ust. 4 Rozp. wynika, że o uwzględnieniu lub odmowie uwzględnienia wniosku o dofinansowanie starosta powiadamia bezrobotnego, absolwenta CIS, absolwenta KIS lub opiekuna w formie pisemnej, w terminie 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku. W przypadku nieuwzględnienia wniosku starosta podaje przyczynę odmowy. Przepis § 6 ust. 1 Rozp. stanowi, że bezrobotny, absolwent CIS, absolwent KIS lub opiekun, zamierzający podjąć działalność gospodarczą, w tym polegającą na prowadzeniu żłobka lub klubu dziecięcego z miejscami integracyjnymi lub polegającej na świadczeniu usług rehabilitacyjnych dla dzieci niepełnosprawnych, mogą złożyć do starosty właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub pobytu albo ze względu na miejsce prowadzenia działalności gospodarczej wniosek o dofinansowanie, w tym na pokrycie kosztów pomocy prawnej, konsultacji i doradztwa związanych z podjęciem tej działalności. Przepis § 6 ust. 2 Rozp. wskazuje, że wniosek o dofinansowanie zawiera następujące dane i informacje dotyczące bezrobotnego, absolwenta CIS, absolwenta KIS lub opiekuna: 1) imię i nazwisko; 2) adres miejsca zamieszkania; 3) numer PESEL, jeżeli został nadany; 4) kwotę wnioskowanego dofinansowania; 6) symbol i przedmiot planowanej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie podklasy; 7) kalkulację kosztów związanych z podjęciem działalności gospodarczej oraz źródła ich finansowania; 8) szczegółową specyfikację wydatków do poniesienia w ramach dofinansowania, przeznaczanych na zakup towarów i usług, w szczególności na zakup środków trwałych, urządzeń, maszyn, materiałów, towarów, usług i materiałów reklamowych, pozyskanie lokalu, pokrycie kosztów pomocy prawnej, konsultacji i doradztwa związanych z podjęciem działalności gospodarczej; 9) proponowaną formę zabezpieczenia zwrotu dofinansowania, o której mowa w § 10 ust. 1; 10) podpis. Z § 6 ust. 3 Rozp. wynika, że do wniosku o dofinansowanie bezrobotny, absolwent CIS lub absolwent KIS dołączają oświadczenia o: 1) nieotrzymaniu bezzwrotnych środków Funduszu Pracy lub innych bezzwrotnych środków publicznych na podjęcie działalności gospodarczej lub rolniczej, założenie lub przystąpienie do spółdzielni socjalnej; 2) nieposiadaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, a w przypadku jego posiadania - oświadczenie o zakończeniu działalności gospodarczej w dniu przypadającym w okresie przed upływem co najmniej 12 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień złożenia wniosku; 3) niepodejmowaniu zatrudnienia w okresie pierwszych 12 miesięcy prowadzenia działalności gospodarczej, z uwzględnieniem § 8 ust. 3; 4) niekaralności w okresie 2 lat przed dniem złożenia wniosku za przestępstwo przeciwko obrotowi gospodarczemu w rozumieniu ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny; 5) zobowiązaniu się do prowadzenia działalności gospodarczej przez okres co najmniej 12 miesięcy oraz niezawieszania jej wykonywania łącznie na okres dłuższy niż 6 miesięcy, z uwzględnieniem § 8 ust. 3; 6) niezłożeniu wniosku do innego starosty o przyznanie dofinansowania lub przyznanie jednorazowo środków na założenie lub przystąpienie do spółdzielni socjalnej. Przepis § 6 ust. 4 Rozp. stanowi, że do wniosku o dofinansowanie opiekun dołącza oświadczenia, o których mowa w ust. 3 pkt 1 i pkt 3-6. Przepis § 6 ust. 5 Rozp. stanowi, że do wniosku o dofinansowanie bezrobotny, absolwent CIS, absolwent KIS lub opiekun dołączają dodatkowo zaświadczenia lub oświadczenie i informacje, o których mowa w § 2 ust. 7. 4. Zdaniem Sądu analiza przytoczonych wyżej przepisów, a w szczególności powołanego przez Wojewodę w zaskarżonym postanowieniu § 7 ust. 4 Rozp. prowadzi do konkluzji, że mimo zastosowania formuły "powiadomienia o sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie" na podjęcie działalności gospodarczej przez osobę bezrobotną przy odmowie uwzględnienia ww. wniosku - mamy do czynienia w tym przypadku z aktem administracyjnym, rozumianym jako władcze i jednostronne oświadczenie woli organu administrującego skierowane na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec zindywidualizowanego adresata. Jest to szczególna postać aktu administracyjnego, adresowanego do zewnętrznego podmiotu, który przybiera formę decyzji administracyjnej. Wojewoda wskazuje, że choć ww. przepis nie wskazuje formy decyzji administracyjnej, jako sposobu zakończenia sprawy i orzeczenia o odmowie przyznania dofinansowania, to należy podnieść, że decyzja administracyjna oznacza kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organów administracji publicznej, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie, gdyż organ w sposób negatywny rozpatruje sprawę Skarżącej o dofinansowanie na podjęcie działalności gospodarczej przez osobę bezrobotną. Z przytoczonej definicji wynikają natomiast kryteria, które niezależnie od nazwy, wskazują jakie znaczenie czynności administracyjnej nadaje ustawodawca (albo też w przypadku braku takiej nazwy), pozwalają w konkretnym przypadku na ustalenie czy czynność ta może zostać zakwalifikowana do kategorii decyzji administracyjnych. Nie budzi wątpliwości, że "powiadomienia o sposobie rozpatrzenia wniosku", pozostając aktem władczym i jednostronnym, rozstrzygającym o publicznym uprawnieniu jednostki, spełnia przesłanki konieczne do uznania go za decyzję administracyjną. Za przyjęciem takiej tezy przemawia także, akceptowane w doktrynie i orzecznictwie prawo do procesu oraz domniemanie decyzyjnej formy załatwiania spraw administracyjnych. Prawo do procesu wyprowadza się z idei demokratycznego państwa prawnego (tak: B. Adamiak, Prawo do procesu w świetle regulacji prawa procesowego administracyjnego w: R.Hauser, Z.Niewiadomski, A.Wróbel, System prawa administracyjnego, t. 9 , Warszawa 2010, s. 92). Działania władcze powinny być wykonywane w takich formach, które stwarzają jednostce możliwość obrony jej interesów w postępowaniu gwarantującym zachowanie pewnych (podstawowych), standardów procesowych, m.in. takich jak: prawo do wysłuchania i prawo do czynnego udziału w ustaleniu stanu faktycznego. Zachowanie takich standardów gwarantuje regulacja zawarta w kpa odnosząca się do postępowania administracyjnego ogólnego (w sprawach załatwianych w drodze decyzji administracyjnych). Natomiast brak takich standardów w razie przyjęcia innych (niż decyzja) form konkretyzacji praw lub obowiązków jednostki - nawet poddanie tych form kontroli sądu administracyjnego - nie zapewnia właściwych standardów, bowiem ich zastosowanie zazwyczaj nie jest poprzedzone postępowaniem, w ramach którego jednostce służyłyby podstawowe prawa procesowe. Z prawem do procesu wiąże się domniemanie "decyzyjnej formy" załatwiania spraw administracyjnych (B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej w: Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania , Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego Toruń 2005r., ss. 7 – 23). Domniemanie to należy stosować w sytuacji, kiedy normy prawa materialnego administracyjnego wymagają autorytatywnej konkretyzacji, a przepis prawa nie kształtuje stosunku materialnoprawnego bezpośrednio albo na podstawie innej formy działania. Prawo materialne administracyjne, konstytuując normy kompetencyjne stanowiące podstawę do podejmowania rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, nie daje wielokrotnie odpowiedzi na pytanie czy rozstrzygnięcie to jest decyzją administracyjną sensu stricto, czy też aktem innego rodzaju. Mając na względzie ochronę praw jednostki, jaką uzyskuje ona w przypadku sformalizowanego postępowania administracyjnego, należy przyjąć, iż w takich wątpliwych sytuacjach mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt. 1 k.p.a. Zasada domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji może być jednak przyjmowana tylko w tych przypadkach, w których z normy prawa materialnego, stanowiącej podstawę jej wydania, można w sposób niebudzący wątpliwości wyprowadzić normę prawną wymagającą autorytatywnej konkretyzacji poprzez wyprowadzenie z niej uprawnienia lub obowiązku jednostki. Powyższa problematyka była już wielokrotnie przedmiotem oceny Sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 listopada 2013r. sygn. akt II GSK 941/12, uznał, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie uprawnienia do uzyskania świadczenia w postaci dofinansowania kosztów turnusu rehabilitacyjnego ma charakter decyzji administracyjnej. Jak przy tym podkreślono – zważywszy na ukształtowane przepisami ustawy o rehabilitacji i rozporządzenia uprawnienie do uzyskania świadczenia w postaci dofinansowania kosztów turnusu rehabilitacyjnego oraz konieczność przyjęcia domniemania formy decyzji administracyjnej i prawa procesu osoby ubiegającej się o świadczenie, w sytuacji kiedy organ administracji orzeka w sposób jednostronny i władczy w kwestii tego świadczenia, pomimo braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę, że rozstrzygnięcie to ma charakter decyzji, uznać je trzeba za decyzję administracyjną (por. również wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2018r. sygn. akt I GSK 302/18 i sygn. akt I GSK 303/18; 5 kwietnia 2019r. sygn. akt I GSK 67/19, a także uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2012r. sygn. akt II GPS 1/12). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela to stanowisko, uznając, że dofinansowanie na podjęcie działalności gospodarczej przez osobę bezrobotną ma analogiczny charakter, z uwagi na ukształtowanie przepisami u.p.r. i ww. Rozp. uprawnienia do uzyskania ww. świadczenia – jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej osobie bezrobotnej, która nie pozostaje w zatrudnieniu, poszukuje pracy. Na dodatkową uwagę zasługuje przy tym to, że przepisy prawa materialnego mogą przewidywać załatwienie sprawy w formie decyzji administracyjnej także w sposób pośredni, przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, np. "zezwala", "przydziela", "potwierdza", "wyraża zgodę" (zob. chociażby uchwała NSA z 12 października 1998r. sygn. akt OPS 6/98, uchwała NSA z 15 listopada 1999r. sygn. akt OPK 24/99). Taka sytuacja ma miejsce w analizowanym przypadku. Czynność określona w przepisach prawa jako "przyznanie środków", "uwzględnienia wniosku", "odmowa uwzględnienia wniosku" (por. m.in. art. 46 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.p.z., § 7 ust. 1, 3, 4 Rozp.) jest formą władczej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego, której adresatem jest jednostka. Akt taki powinien przybrać formę decyzji administracyjnej. Skoro u.p.z. nie określa expressis verbis formy, w jakiej ma być podjęte rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania dofinansowania to zważywszy na dotychczasową argumentację należy przyjąć, że właściwą formą jest decyzja administracyjna. Przejęcie za prawidłowe stanowiska Wojewody, że jest brak możliwości zaskarżenia negatywnego rozstrzygnięcia organu administracyjnego w przedmiocie przyznania bezrobotnemu lub poszukującemu pracy, o którym mowa w art. 49 pkt 7 u.p.z. w związku z art. 46 ust. 1 pkt 2 u.p.z., jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej, w tym na pokrycie kosztów pomocy prawnej, konsultacji i doradztwa związanych z podjęciem tej działalności, prowadziłoby do takiego skutku, że rozstrzygnięcie to w ogóle nie podlegałoby kontroli sądowej. W konsekwencji pozbawiłoby to wnioskodawcę konstytucyjnego prawa do Sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Za przyznaniem wnioskodawcy prawa do zaskarżenia negatywnego rozstrzygnięcia organu administracyjnego w przedmiocie wniosku o udzielenie ww. dofinansowania przemawia także fakt, że rozstrzygnięcie to podejmowane jest na zasadzie uznania, albowiem przesłanki, jakimi kieruje się organ, dokonując wyboru wniosku o przyznanie środków, są nieostre. Dodatkowym wsparciem takiego stanowiska jest treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012r. sygn. akt II GPS 1/12, w której wskazano, że negatywne rozpatrzenie wniosku o udzielenie osobie niepełnosprawnej, bezrobotnej, jednorazowych środków z PFRON na podjęcie działalności gospodarczej, na podstawie art. 12a ustawy o rehabilitacji, w trybie przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 17 października 2007r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej (Dz.U. Nr 194, poz. 1403 ze zm.), następuje w formie decyzji administracyjnej. Powyższe stwierdzenia prowadzą do wniosku, że organ rozpoznający wniosek Skarżącej o dofinansowanie podjęcia działalności gospodarczej powinien rozstrzygnąć go w formie decyzji. Konsekwencją przyjęcia prezentowanego stanowiska jest uznanie zasadności skargi wniesionej przez Skarżącą na ww. postanowienie Wojewody z [...] maja 2025r. Organ drugiej instancji odmówił rozpoznania wniesionego przez Skarżącą odwołania, stwierdzając, że przysługuje ono jedynie od decyzji administracyjnej wydanej przez organ pierwszej instancji. Nie przysługuje zaś od aktów, które nie są decyzjami administracyjnymi. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym sprawę, stanowisko Wojewody jest przedwczesne, bowiem - wbrew zasadom postępowania administracyjnego - nie zostało ono poprzedzone dostatecznym rozpatrzeniem okoliczności danej sprawy i oceny rzeczywistej treści i charakteru pisma Urzędu z [...] kwietnia 2025r., jak również treści i zarzutów wniesionego przez Skarżącą środka zaskarżenia w reakcji na powyższe rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o Jej żądaniu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 marca 2016r. sygn. akt II OSK 1678/14, generalnie ujmując, w postępowaniu administracyjnym dopuszcza się niekiedy nieco odformalizowane podejście w odniesieniu do interpretacji aktów i czynności organów administracji o doniosłości prawnej. Przykładem takiego podejścia jest uznawanie aktów, które posiadają określone elementy, za decyzje administracyjne, choć nie są właściwie nazwane. Niekiedy także niektórym czynnościom stron można przypisać inny sens, aniżeli ich tytuł. Odformalizowanie postępowania administracyjnego ma jednak granice – nie powinno zwłaszcza otwierać drogi do takich działań, które mogą podważyć gwarancje praworządności. Interpretując działania administracji publicznej przede wszystkim należy kierować się tym, jaką formę temu działaniu nadał sam organ i czy ma ono podstawę prawną, względnie, jaką podstawę prawną należałoby ustalić. Przypisanie działaniu organu znaczenia odmiennego od takiego, które zostało przezeń wyrażone w treści aktu/czynności, jest możliwe w zasadzie tylko wówczas, gdy ewidentnie nie odpowiada ono wyartykułowanej przez organ formie jego działania, natomiast koresponduje jednoznacznie z inną formą. Wychodząc z założenia, że o charakterze danej czynności procesowej czy kwalifikacji aktu nie decyduje forma, lecz jego merytoryczna treść, przypomnieć należy, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie prawa administracyjnego poglądem, cechami konstytutywnymi aktu administracyjnego są: oznaczenie organu administracji publicznej, który akt wydał, oznaczenie adresata aktu, sformułowanie rozstrzygnięcia oraz podpis osoby upoważnionej do wydania aktu (por. wyrok NSA z 21 lutego 1994r. sygn. akt I SAB 54/93 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego, OSP 1995/11/222). Określone pismo może zostać uznane za akt administracyjny pod warunkiem zaistnienia w nim wszystkich wskazanych wyżej elementów konstrukcyjnych. NSA w wyroku z 19 lipca 2016r. sygn. akt II OSK 2762/14 wskazał, że o ile do pism kierowanych do organu administracji publicznej przez stronę można odnosić zasadę ograniczonego formalizmu, która sprawia, że formułowane przez stronę oświadczenia woli poddawane mogą być nawet daleko idącym wnioskowaniom interpretacyjnym, o tyle wykładnia dokumentów urzędowych, w tym aktów administracyjnych nie powinna wychodzić poza językowe znaczenie wyrażonej w dokumencie przez organ treści. Przyjmowanie domniemania działania organu w formie procesowej (decyzji/postanowienia) z pewnością zwiększa sferę przyznawanej stronie ochrony, niemniej nie może to stać w sprzeczności z ujawnioną wolą organu i jednoznaczną treścią podjętej czynności urzędowej. 5. W sprawie Wojewoda, ponownie rozpoznając sprawę, dokonana oceny, jaki charakter ma opisane wyżej pismo Urzędu z [...] kwietnia 2025r., stanowiące wyraz negatywnego rozpoznania żądania Skarżącej z [...] marca 2025r., po przeprowadzeniu określonej przepisami prawa procedury administracyjnej. Organ oceni, czy mimo braku nazwania go decyzją, zawiera ono oznaczenie organu, adresata, wyjaśnienie podstawy prawnej, datę wydania, a przede wszystkim rozstrzygnięcie oraz czy z jego treści w sposób jednoznaczny wynika, że w związku ze złożonym przez Skarżącą wnioskiem o przyznanie dofinansowania doszło do odmowy jego przyznania. 6. Sąd, ze względu na naruszenie przez Wojewodę art. 134 i art. 127 k.p.a., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.