II SA/Rz 992/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Mikolik Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2026 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 27 maja 2025 r. nr SKO.409.RÓ.684.40.2025 w przedmiocie umorzenia postępowania – skargę oddala –

Zaskarżoną decyzją z 27 maja 2025 r. nr SKO.409.RÓ.684.40.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławczy w Tarnobrzegu (dalej: SKO, Kolegium, Organ II instancji lub Organ odwoławczy) – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 poz. 572 ze zm. dalej: K.p.a.). - po rozpatrzeniu odwołania R. K. (dalej: Skarżący) uchyliło decyzję Starosty [...] (dalej: Starosta lub Organ I instancji) z 16 kwietnia 2025 r. nr [...] w sprawie odmowy umorzenia zobowiązania z tytułu niedotrzymania warunków umowy o refundację kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej i umorzyło postępowanie I instancji w całości. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że 17 czerwca 2021 r. pomiędzy Powiatem [...] reprezentowanym przez Starostę, a Skarżącym - Właścicielem przedsiębiorstwa [...] z siedzibą w [...], została zawarta umowa o refundację kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej. Zabezpieczeniem prawidłowej realizacji ww. umowy był weksel z poręczeniem wekslowym 2 osób, tj. U. G. i B. S. Mocą zawartej umowy, Skarżący zobowiązał się do utworzenia w prowadzonym sklepie z zabawkami stanowiska sprzedawcy i do zatrudnienia na tym stanowisku osoby niepełnosprawnej skierowanej przez Powiatowy Urząd Pracy w [...] (dalej: Urząd lub PUP) oraz utrzymania tego stanowiska przez kolejne 36 miesięcy. 13 października 2021 r. - po stwierdzeniu przystosowania stanowiska pracy do potrzeb wynikających z niepełnosprawności osoby zatrudnionej na tym stanowisku- PUP zrefundował poniesione przez Skarżącego kosztów wyposażenia stanowiska pracy w kwocie 50.000 zł. W okresie od 2 sierpnia 2021 r. do 28 maja 2024 r. na wyposażonym stanowisku zatrudnionych było kolejno 5 osób niepełnosprawnych, skierowanych przez Urząd, przy czym łącznie w tym okresie skierowano do Skarżącego 27 osób. W przypadku 4 osób umowy o pracę zostały rozwiązane na mocy porozumienia stron (art. 30 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2025 r. poz. 277 ze zm. dalej: k.p.), a jedna umowa została rozwiązana za wypowiedzeniem przez Skarżącego z zachowaniem okresu wypowiedzenia (art. 30 § 1 pkt 2 k.p.). Po rozwiązaniu umowy ostatniej umowy o pracę - pomimo że maksymalny termin na uzupełnienie zatrudnienia upływał 28 sierpnia 2024 r., tj. po 3 miesiącach od rozwiązania umowy o pracę - Skarżący 28 czerwca 2024 r. zrezygnował z jego uzupełniania i zwrócił się o naliczenie mu należnej do zwrotu części refundacji. W związku z powyższym 9 lipca 2024 r., stosownie do treści art. 26e ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 474 ze zm. dalej: ustawa o rehabilitacji), Urząd wezwał Skarżącego do zwrotu refundacji w kwocie łącznej 14.137.56 zł. (należność główna -10 180.56 zł, kwota należnych odsetek na dzień wezwania 3 957,00 zł.) w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia wezwania. Kwota do zwrotu została obliczona w wysokości proporcjonalnej do okresu nieutrzymania utworzonego stanowiska pracy przez wymagany okres 36 miesięcy wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych od dnia wypłacenia refundacji przez PUP. Powyższa informacja została przekazana również do wiadomości poręczycieli i odebrana 22 lipca 2024 r. 20 września 2024 r. Skarżący zwrócił się z prośbą o umorzenie całości zobowiązania z tytułu niedotrzymania warunków ww. umowy o refundację kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej. Prośbę swoją motywował trudnościami w zrekrutowaniu nowego pracownika od lutego 2024 r., a także trudnymi warunkami ekonomicznymi do prowadzenia działalności handlowej, nie tylko w branży zabawkarskiej, które wystąpiły zaraz po zawarciu umowy o refundację z PUP, będącymi następstwem m.in. wojny w Ukrainie, inflacji, wzrostu kosztów prowadzenia działalności, ogromnych spadków sprzedaży. Powołał się również na problemy rodzinne tj. rozwód i brak uregulowania spraw majątkowych w tym kwestii własności sklepu, decyzyjności i odpowiedzialności za niego. Wskazał, że trwa sprawa o podział majątku. Ponadto wskazał, że obecnie sklep przynosi straty i nie zanosi się na poprawę sytuacji na rynku zabawkarskim, musiał więc zredukować zatrudnienie do 2 osób. W związku z koniecznością spłaty kredytu Skarżący podjął decyzję o złożeniu wypowiedzenia umowy najmu lokalu i zamknięciu sklepu z dniem 30 września 2024 r., jednakże biorąc pod uwagę duży stan magazynowy oraz okres przedświąteczny, mikołajkowy przedłużył okres wypowiedzenia do końca 2024 r., aby sprzedać jak największą ilość towaru i odzyskać pieniądze na spłatę kredytu. Wskazał, że zatrudnienie dodatkowego pracownika w celu realizacji umowy z Urzędem generowałoby dalsze koszty i straty. Obecnie działalność utrzymywana jest przez dwie doświadczone osoby, co pozwala funkcjonować do końca 2024 r. Zatrudnienie osoby niepełnosprawnej bez doświadczenia wymagałoby zwolnienia jednej z pracownic i uniemożliwiłoby realizację planu wyprzedaży. Mają na uwadze powyższe Starosta decyzją 16 kwietnia 2025 r. działając na podstawie art. 49f ust. 1 i ust. 3, w zw. z art. 35a ustawy o rehabilitacji oraz art. 104 K.p.a. odmówił umorzenia całości zobowiązania z tytułu niedotrzymania warunków umowy o refundację kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej z dnia 17 czerwca 2021 r. W uzasadnieniu w uzasadnieniu Organ I instancji wskazał, że w toku postępowania, działając na podstawie art. 49f ust. 1 ustawy o rehabilitacji, zwrócono się do Skarżącego o przedłożenie dokumentów umożliwiających ocenę jego sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej w kontekście przesłanek udzielenia ulgi w spłacie należności wynikającej z umowy o refundację kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej. Analogiczne wezwania skierowano także do poręczycieli oraz byłej małżonki Skarżącego, jednak dokumenty przedłożył jedynie Skarżący. Z przedstawionych materiałów wynika, że prowadzi on działalność gospodarczą przynoszącą obecnie straty, posiada jednak majątek ruchomy, doświadczenie zawodowe oraz zdolność do pracy, a jego trudna sytuacja może mieć charakter przejściowy. Organ podkreślił, że z dołączonych dokumentów wynika osiąganie dochodów w latach poprzednich, a toczące się postępowanie o podział majątku może w przyszłości umożliwić uregulowanie zobowiązania. Organ wskazał, że przesłanka ważnego interesu dłużnika, o której mowa w art. 49f ust. 1 ustawy o rehabilitacji, nie została spełniona, gdyż Skarżący jest osobą zdolną do pracy, posiada kwalifikacje i doświadczenie zawodowe, a przedstawione okoliczności zdrowotne nie potwierdzają trwałej niezdolności do uzyskiwania dochodów. Nie zachodzi również interes publiczny ani względy gospodarcze lub społeczne przemawiające za umorzeniem, zwłaszcza że podstawowy cel umowy finansowanej ze środków publicznych nie został osiągnięty, tj. stanowisko pracy osoby niepełnosprawnej nie zostało utrzymane przez wymagany okres. Organ podkreślił także, że umorzenie stanowi najdalej idącą ulgę i powinno być stosowane wyjątkowo, z uwzględnieniem interesu wierzyciela publicznoprawnego oraz zasad równego traktowania podmiotów korzystających ze środków publicznych. Odnosząc się do przesłanki całkowitej nieściągalności, Organ wskazał, że nie zachodzą okoliczności określone w art. 49 ust. 5b ustawy o rehabilitacji, odsyłającym do art. 67d § 1 Ordynacji podatkowej, w szczególności możliwe jest prowadzenie egzekucji należności, zobowiązanie jest zabezpieczone wekslem z poręczeniem, a wobec Skarżącego nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne. Podkreślono również, że wysokość należności nie uzasadnia wniosku o jej nieściągalności, a postępowanie egzekucyjne nie było dotychczas prowadzone. Organ zaznaczył ponadto, że Skarżący nie podjął nawet próby częściowej spłaty zadłużenia, lecz wystąpił o jego umorzenie w całości. W konsekwencji organ I instancji uznał, że w sprawie brak jest podstaw do zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Skarżący, wskazując na swoją sytuację: zdrowotną, rodzinną i zawodową wnosząc o umorzenie zobowiązania w całości. Opisaną na wstępie decyzją z 27 maja 2025 r. Organ odwoławczy uchylił decyzję Organu I instancji w całości i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu podkreślił, że w toku postępowania odwoławczego wyszło na jaw, że U. G., jedna z poręczycielek umowy o refundację 15 maja 2025 r. dokonała wpłaty kwoty pokrywającej w całości zobowiązanie Skarżącego wynikające z niedotrzymania warunków umowy o refundację kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej, obejmującej należność główną wraz z odsetkami. Kolegium wskazało, że postępowanie administracyjne prowadzone jest w celu rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej co do istoty, a brak któregoś z jej elementów konstytutywnych skutkuje bezprzedmiotowością postępowania, co obliguje organ do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., jako "innego sposobu" zakończenia sprawy w rozumieniu art. 104 § 2 K.p.a. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania był wniosek Skarżącego o umorzenie należności na podstawie art. 49f ust. 1 ustawy o rehabilitacji, jednak w związku z całkowitą spłatą zobowiązania przez poręczyciela żądanie to stało się nieaktualne, a zatem odpadł przedmiot sprawy administracyjnej. W konsekwencji dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie umorzenia należności stało się bezprzedmiotowe, gdyż brak jest zobowiązania, które mogłoby podlegać umorzeniu. W skardze do WSA w Rzeszowie na ww. rozstrzygnięcie Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, w szczególności art. 49f ustawy o rehabilitacji, a także art. 7, 8, 10 i 77 K.p.a., poprzez brak rzetelnego rozpoznania sprawy, pominięcie jego interesu jako dłużnika oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych. Skarżący podniósł, że Organ I instancji po przekazaniu sprawy do Organu odwoławczego przyjął spłatę zobowiązania dokonaną przez poręczyciela bez jego wiedzy i udziału, mimo wcześniejszych sygnałów o konflikcie interesów z poręczycielami i byłą małżonką, a następnie przedstawił organowi odwoławczemu stanowisko kwestionujące zasadność odwołania, co jego zdaniem naruszało zasadę bezstronności. Organowi odwoławczemu Skarżący zarzucił brak samodzielnej i wnikliwej analizy sprawy oraz ograniczenie się do formalnego stwierdzenia spłaty zobowiązania, bez zbadania okoliczności jej dokonania i legalności działań Organu I instancji. Wskazał także na pominięcie istotnych dowodów dotyczących jego sytuacji majątkowej, zdrowotnej i gospodarczej oraz na brak rozważenia przesłanek umorzenia należności albo zastosowania innych ulg przewidzianych ustawą. Podniósł ponadto wątpliwości, co do bezstronności organu pierwszej instancji z uwagi na tożsamość osoby podpisującej umowę i wydającej decyzję. Zdaniem Skarżącego działania organów doprowadziły do pozbawienia go realnej możliwości obrony swoich praw, zamknięcia drogi do merytorycznego rozpoznania wniosku o umorzenie oraz przerzucenia ciężaru zobowiązania na osoby trzecie, co skutkuje dalszym konfliktem majątkowym. W konsekwencji wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez bezstronny organ, z obowiązkiem przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego i rozważenia jego interesu zgodnie z art. 49f ustawy o rehabilitacji. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, ponawiając argumentację uzasadnienia skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 P.p.s.a. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona jedynie w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.). W tak zakreślonych granicach kontroli Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Orzeczenie na podstawie powołanych wyżej przepisów prawa wydawane jest w razie ustalenia przez organ odwoławczy, że nie ma jednak podstaw uzasadniających władcze działanie organu wobec stron. Organ odwoławczy wydaje decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 zarówno wtedy, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonego orzeczenia, jak i wtedy, gdy bezprzedmiotowość postępowania nastąpiła już po jego wydaniu przez organ pierwszej instancji. Wydanie zatem tego typu orzeczenia powoduje, że decyzja organu pierwszej instancji oraz ukształtowana w nich sytuacja prawna ulegają zniesieniu, a postępowanie zostaje zakończone rozstrzygnięciem o charakterze procesowym. Celem takiej decyzji jest uchylenie orzeczenia organu pierwszej instancji i zakończenie czynności postępowania w sprawie w pierwszej instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W myśl bowiem art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej - w formie decyzji administracyjnej - ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok NSA z 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). Wobec powyższego, zasadnym było uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a następnie umorzenie prowadzonego przed organem pierwszej instancji postępowania, w sytuacji w której na etapie postępowania międzyinstancyjnego odpadły przesłanki do merytorycznego załatwienia sprawy zainicjowanej przez Skarżącego. Przedmiot sprawy dotyczył bowiem możliwości zastosowania wobec Skarżącego ulgi w spłacie zobowiązań tj. umorzenia obciążających Skarżącego należności z tytułu niedotrzymania warunków umowy o refundację kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej. Dopóki Skarżący, który wniósł o umorzenie obciążającej go należności na rzecz organu, był osobą zobowiązaną do jej uregulowania, zasadnym było czynienie, w toku postępowania administracyjnego, rozważań w przedmiocie przesłanek udzielenia Skarżącemu ewentualnej ulgi w postaci umorzenia owej należności. Skoro jednak należność obciążająca Skarżącego została uregulowana przez poręczycielkę i nie obciąża już Skarżącego, to organ administracji publicznej nie ma już podstawy do rozważania czy Skarżący winien ja uregulować czy też w drodze wyjątku podlegać może zwolnieniu z tego obowiązku. Skoro bowiem organ otrzymał już swoją należność, nie może prowadzić postępowania w przedmiocie wniosku o jej umorzenie. W sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, wówczas - stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - należy w postępowaniu odwoławczym uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji. Wydanie takiej decyzji powoduje, że decyzja organu pierwszej instancji oraz ukształtowana w niej sytuacja prawna ulegają zniesieniu, a postępowanie zostaje zakończone decyzją o charakterze procesowym. Odnosząc się na marginesie rozważań do reszty zarzutów podniesionych w skardze oraz następnych pismach procesowych należy podkreślić, że postępowanie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie było prawidłowe. Zarzuty Skarżącego, co do naruszenia przez organ odwoławczy jego interesów prywatnych mimo, iż organ wiedział o napiętej sytuacji w rodzinie Skarżącego, a także - zasugerowane jako nieuprawnione i nieuzgodnione ze Skarżącym - przyjęcie przez organ zapłaty od poręczycielki są niezasadne. Przyjęcia zapłaty od poręczycielki, chętnej do wykonania obowiązku objętego poręczeniem, nie można postrzegać jako naruszenia uprawnień Skarżącego w przedmiotowej sprawie. Poręczyciel odpowiada bowiem osobiście za cudze zobowiązanie, które objął poręczeniem. Organ administracji publicznej mający w stosunku do poręczyciela roszczenie o wykonanie umowy, w sytuacji kiedy dłużnik główny nie wykonuje swojego zobowiązania - nie może czynić poręczycielowi żadnych przeszkód w zaspokojeniu zobowiązania objętego poręczeniem. Negatywny stosunek dłużnika głównego do kwestii zaspokojenia jego długów wobec organu przez poręczycieli nie jest okolicznością prawnie relewantną. Z akt sprawy wynika, że Skarżący osobiście poinformował organ o zamiarze niedotrzymania umowy o refundację, wnioskując jednocześnie o naliczenie mu należności z tego tytułu. Naliczenie otrzymał wraz z wezwaniem do zapłaty należności w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia wezwania, które skierowane zostało również do poręczycieli. Tym samym, po bezskutecznym upływie terminu płatności, zaktualizował się obowiązek poręczycieli. Jego wykonanie jest skutkiem zawarcia i niewykonania przez Skarżącego umowy o refundację, nie zaś skutkiem wadliwego działania organu. Wobec uznania zarzutów skargi za bezzasadne, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.