II SA/Sz 923/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi T. Spółki z o.o. Spółki jawnej w S. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Szczecinie z dnia 14 października 2025 r. nr 16/2025 w przedmiocie zakazu wprowadzania do obrotu i nakazu wycofania z obrotu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Szczecinie na rzecz strony skarżącej T. Spółki z o.o. Spółki jawnej w S. 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powiatowy Lekarz Weterynaryjny w S. (dalej: "organ I instancji"), działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 2 lit. a, art. 14a ust. 1, art. 15 ust. 1 ustawy z 29 stycznia 2009 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 12), art. 138 ust. 1 lit.a i b, ust. 2 lit.d i g, ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2017/625 z 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/ 74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Rady 89/608/EWG, 89/662/ EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE,96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzeniew sprawie kontroli urzędowych) (Dz. U. UE L 95 z 07.04.2017 r., str. 1 ze zm., dalej "rozporządzenie 2017/625"), art, 4, art. 7 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2023 r. poz. 872), § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 lipca 2022 r. w sprawie określenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez powiatowego lekarza weterynarii albo urzędowego lekarza weterynarii z upoważnienia powiatowego lekarza weterynarii (Dz. U. z 2022 r., poz. 1669), art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2024 r., poz. 572, dalej "k.p.a."), art. 11, art. 14 ust. 1, ust. 5, ust. 6, ust. 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 1.2.2002, s. 1 ze zm., dalej "rozporządzenie nr 178/2002"), pkt 3.2.14.1 załącznika I rozporządzenia Komisji (UE) 2023/915 z 25 kwietnia 2023 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych poziomów niektórych zanieczyszczeń w żywności oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1881/2006 (Dz. Urz. UE L 119 z 05.05.2023, s. 103 ze zm., dalej "rozporządzenie 2023/915") wydał w dniu 20 czerwca 2025 r. decyzję nr [...], w której: 1. zakazał T. Spółce z o.o. Spółce Jawnej z siedzibą w S. (dalej "skarżąca") wprowadzania do obrotu mrożonych tusz ryb - S. o numerze partii W. w ilości 210 kartonów o wadze netto 4.620 kg z zakładu pochodzenia S. ([...]) o numerze zatwierdzenia [...] dopuszczonych do obrotu przez Granicznego Lekarza Weterynarii w S. w dniu 22 października 2024 r. dokumentem [...] i dostarczonych w dniu 24 października 2024 r. kontenerem [...] do zakładu C. Spółka z o.o. w S.; 2. nakazał skarżącemu wycofanie z obrotu mrożonych tusz ryb - S. o nr partii W. w łącznej liczbie 45 kartonów o wadze 990 kg netto. Organ I instancji nadał na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. przedmiotowej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego. Organ I instancji podał, że w dniu 22 października 2024 r. przesyłka mrożonych tusz ryb - S. o numerach partii: [...] i łącznej wadze 17.586,94 kg netto (18.179,12 kg brutto), dostarczona z N. w kontenerze [...], których eksporterem jest S. , [...], należąca do skarżącej została poddana urzędowej kontroli przez Granicznego Lekarza Weterynarii w S. (dalej "GLW") i dopuszczona do obrotu dokumentem [...] GLW w ramach krajowego planu kontroli zanieczyszczeń chemicznych w żywności pochodzenia zwierzęcego dla przywozu z państw trzecich w 2024 r., w dniu 22 października 2024 r. pobrał próbkę zbiorczą z partii nr W. oraz E. i skierował ją do badań w kierunku obecności pierwiastków toksycznych w Zakładzie Higieny Weterynaryjnej w P.. Jak wynika z dokumentu "Sprawozdanie z badań nr [...] z 15.11.2024 r." w badanej próbce stwierdzono obecność pierwiastka toksycznego, tj. kadmu (Cd) na poziomie 82,68 ± 16,54 µg/kg. Sprawozdanie z badań nr [...] z 15.11.2024 r. zostało jednak anulowane z powodu błędnego przeniesienia danych w opisie próbki [...] Ww. sprawozdanie zostało zastąpione sprawozdaniem z badań nr [...] z 19.11.2024 r. Błąd w opisie próbki nie wpływa na wynik badania potwierdzający przekroczenie dopuszczalnego poziomu zanieczyszczeń. W dniu 15 listopada 2024 r. GLW przekazał informację o wynikach badań Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii w S., jako organowi właściwemu zgodnie z pierwszym miejscem przeznaczenia przesyłki, którym było C. (dalej "C. "). W dniu 18 listopada 2024 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę doraźną w C. w celu potwierdzenia ilości towaru oraz prawidłowości dokumentacji towarzyszącej przesyłce. Podczas kontroli sporządzono protokół kontroli nr [...] z 18 listopada 2024 r. W trakcie ww. kontroli ustalono, iż część produktów - mrożonych tusz ryb - S. pochodzących z partii nr W. (nr partii magazynowej [...] C. ), w łącznej ilości 990 kg netto (1 005,467 kg brutto), nie znajdowała się już w ww. zakładzie, bowiem została wprowadzona do obrotu. W wyniku kontroli ustalono, że na terenie C. znajduje się 210 kartonów trewala plamistego nr partii W. o wadze netto 4.620kg z zakładu pochodzenia S. o numerze zatwierdzenia [...] Pismem z 19 listopada 2024 r. GLW poinformował organ I instancji, że w dokumencie [...] został omyłkowo wpisany nr partii W. , zamiast właściwego nr partii W. W dniu 20 listopada 2024 r. organ I instancji przeprowadził ponowną kontrolę doraźną w C. w celu ustalenia faktycznej ilości oraz numerów partii towarów, z których została pobrana przez GLW próbka zbiorcza objęta ww. badaniem, a także w celu potwierdzenia ilości towaru przynależnego do tych partii na stanie zakładu. Podczas kontroli sporządzono protokół kontroli nr [...] z 20 listopada 2024 r., z którego wynika, że do badań została pobrana próbka z towarów o nr partii: W. oraz E. W toku kontroli ustalono, że jedno opakowanie towaru o nr partii D. zostało oklejone taśmą przez GLW, lecz waga opakowania towaru oraz brak adnotacji na tym kartonie świadczyła o niepobraniu próbki z tego kartonu. W wyniku kontroli ustalono, że na terenie C. znajduje się 169 kartonów t. nr partii E. o wadze netto 4.225 kg z zakładu pochodzenia San E. o numerze zatwierdzenia [...] Przesyłka o masie netto 17.586,94 kg (masa brutto 18.179,12 kg) mrożonych tusz ryb S. umieszczonych w kontenerze [...], dopuszczona do obrotu dokumentem [...] przez GLW objęta została powiadomieniem informacyjnym R. nr [...] w dniu 20 listopada 2024 r. Aby wykluczyć skażenie kadmem mrożonych tusz ryb S. ze względu na możliwość zanieczyszczenia kadmem środowiska połowowego (FAO 081), w dniach 21 i 26 listopada 2025 r. zostały pobrane próbki do badań urzędowych z podejrzenia w kierunku zawartości kadmu z wszystkich partii tusz ryb dopuszczonych do obrotu dokumentem [...], które zostały skierowane do Zakładu Higieny Weterynaryjnej w S.. Wśród tych próbek w dniu 26 listopada 2024 r. organ I instancji w celu ustalenia, w której partii, z których została utworzona próbka zbiorcza jest przekroczony dopuszczalny poziom kadmu, pobrał próbki mrożonych tusz ryb o numerze partii W. oraz E. i skierował je do badań w kierunku obecności pierwiastka toksycznego, tj. kadmu (Cd) w Zakładzie Higieny Weterynaryjnej w S. zgodnie z protokołem pobrania próbek do badań nr [...] z 26.11.2024 r. W dniu 5 grudnia 2024 r. do organu I instancji wpłynęły wyniki badań urzędowych próbek produktów rybołówstwa poszczególnych partii w kierunku obecności kadmu (Cd). Wyniki badań wszystkich pobranych próbek były poniżej wartości dopuszczalnej 0,05 mg/kg (50 µg/kg), co oznacza, że w badanych próbkach ryb poziom ten nie był przekroczony. W dniu 12 grudnia 2024 r. organ I instancji przeprowadził kolejną wspólną kontrolę doraźną z GLW w C. w celu ustalenia faktycznej ilości oraz numerów partii towarów, z których została pobrana przez GLW próbka zbiorcza. Ustalenia z kontroli zostały zawarte w protokole kontroli nr [...] z 12 grudnia 2024 r. W wyniku kontroli zostało jednoznacznie ustalone, że próbka zbiorcza została utworzona z dwóch partii o numerach W. i E. , co GLW potwierdził w piśmie z 12 grudnia 2024 r. W dniu 19 grudnia 2024 r. organ I instancji wydał decyzję znak: [...] w sprawie zakazu wprowadzania do obrotu mrożonych tusz ryb o numerze partii W. w ilości 210 kartonów o wadze netto 4.617,34 kg z zakładu pochodzenia S. o numerze zatwierdzenia [...] oraz mrożonych tusz ryb o numerze partii E. w ilości 169 kartonów o wadze netto 4.225 kg z zakładu pochodzenia S. ([...]) o numerze zatwierdzenia [...] oraz nakazu wycofania z obrotu mrożonych tusz ryb nr partii W. (nr partii magazynowej [...] C. ) w łącznej ilości 45 kartonów o wadze 990 kg netto (1 005,467 kg brutto). Pismem z 31 grudnia 2024 r. skarżący wniósł odwołanie od ww. decyzji do Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Szczecinie. Decyzją z 11 kwietnia 2025 r. nr 6/2025 Zachodniopomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii uchylił decyzję z 19 grudnia 2024 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji uzyskał opinię w ramach drugiej ekspertyzy, o której mowa w art. 35 ust. 1 rozporządzenia 2017/625, sporządzoną w dniu 31 marca 2025 r. przez dr hab. A. J. Pismem z 25 kwietnia 2025 r. skarżący w odpowiedzi na pismo z 22 kwietnia 2025 r. organu I instancji złożył wniosek o zbadanie mrożonych tusz ryb z partii W. oraz E. , w ramach drugiej ekspertyzy w Państwowym Instytucie Badawczym w P.. W dniu 28 kwietnia 2025 r. organ I instancji przesłał do Państwowego Instytutu Badawczego w P. do badań w kierunku oznaczenia metali ciężkich, tj. kadmu w ramach drugiej ekspertyzy, o której mowa w art. 35 ust. 2 lit.a rozporządzenia 2017/625, próbki do drugiej ekspertyzy pobrane wraz z protokołem pobrania próbek do badań nr [...] z 26.11.2024 r. W dniu 12 maja 2025 r. do organu I instancji wpłynęły wyniki badań próbek pobranych do celu drugiej ekspertyzy produktów rybołówstwa poszczególnych partii w kierunku obecności kadmu (Cd). W dniu 5 czerwca 2025 r. w odpowiedzi na pismo z 28 kwietnia 2025 r. organu I instancji, wpłynęło pismo z 4 czerwca 2025 r., w którym prof. dr hab. S. W. dyrektor Państwowego Instytutu Badawczego w P. przedstawił opinię w sprawie zagrożenia dla konsumentów ryby skażonej kadmem w odniesieniu do przedmiotowych mrożonych tusz ryb o numerze partii W. i E. z uwzględnieniem wyników badań. W dniu 11 czerwca 2025 r. w odpowiedzi na pismo z 28 kwietnia 2025 r. organu I instancji wpłynęło pismo z dnia 11 czerwca 2025 r., w którym prof. dr hab. M. P. zastępca dyrektora Państwowego Instytutu Badawczego w P. przedstawił uzupełniającą opinię do opinii prof. dr hab. S. W.. Według organu I instancji, przeprowadzone badania pozwoliły na identyfikację prawdopodobnego źródła skażenia kadmem partii ryb nr W. , ze względu na fakt, że uzyskana zawartość Cd w tej partii produktu (0.041 ±0.013) była zbliżona do określonej przez prawodawstwo wartości limitu (82%NDP) (EC, 2023). Organ I instancji odniósł się do opinii dr hab. A. J. i stwierdził, że błędy pisarskie w oznaczeniach partii i zakładów dotyczące czynności dokumentowania pobierania próbek popełnione przez GLW nie miały wpływu na identyfikację partii ryb, z których została utworzona próbka zbiorcza. Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 ust. 8 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2019/2130 z 25 listopada 2019 r. ustanawiającego szczegółowe przepisy dotyczące działań przeprowadzanych podczas kontroli dokumentacji, kontroli identyfikacyjnych i kontroli bezpośrednich oraz po tych kontrolach w odniesieniu do zwierząt i towarów podlegających kontrolom urzędowym w punktach kontroli granicznej (Dz. U. UE L 321 z 25.11.2019 r., str. 128—138 ze zm.), przesyłki towarów badane zgodnie z planem monitorowania, o którym mowa w ust. 5, ze strony których nie podejrzewa się bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt, mogą zostać wprowadzone do obrotu, zanim dostępne będą wyniki badań laboratoryjnych. Wobec tego GLW dopuścił do obrotu dokumentem [...] w dniu 22 października 2024 r. przedmiotowe przesyłki ryb, zanim dostępne były wyniki badań laboratoryjnych. Postępowanie GLW było zgodne z przepisami. Organ I instancji uznał, że fakt zbadania próbki zbiorczej partii nr W. oraz E. przedmiotowych; ryb, a nie każdej z partii odrębnie, nie może podważyć faktu stwierdzenia poziomu kadmu powyżej poziomu dopuszczalnego. Organ I instancji opisał szczegółowo wyniki wszystkich badań próbek ryb i wskazał, że rozkład zagrożenia kadmem jest szczególnie rozproszony lub nieregularny w rybach morskich. Poziom zanieczyszczenia kadmem jest różny osobniczo w zależności od ekspozycji danej sztuki zwierzęcia na czynnik zanieczyszczenia. We wszystkich przypadkach w każdej pobranej próbce pobrane były do badania różne ryby, przy czym do badania przedmiotowych partii ryb nr W. oraz E. zarówno do badania w ZHW S., jak i pobranych do celu drugiej ekspertyzy pobrane było po 10 sztuk ryb. Organ I instancji stwierdził, że podstawowy cel podjętych działań podczas postępowania wyjaśniającego został osiągnięty, czego wynikiem jest zidentyfikowanie z bardzo dużym prawdopodobieństwem partii ryb skażonej kadmem, tj. partii o nr W. W tej sytuacji organ I instancji uznał, że partia ryb nr E. wchodząca w skład próbki zbiorczej nie jest zanieczyszczona kadmem powyżej wartości dopuszczalnej 0,05 mg/kg (50 mg/ kg), nie stanowi zagrożenia i nie wpływa na bezpieczeństwo żywności. Wynik badania próbki partii ryb nr W. pobranej do drugiej ekspertyzy, zbadanej w PIB w P. (0,041 mg/kg, ± 0,013 mg/kg) jest poniżej najwyższego dopuszczalnego poziomu w mięsie ryb określonego na poziomie 0,050 mg/kg, lecz znacznie odbiega w górę od przedziału zawartości kadmu od 0,0024 ± 0,008 mg/kg do 0,020 mg/kg, ± 0,007 mg/kg, stwierdzonego we wszystkich innych zbadanych próbkach ryb, jest bliski dopuszczalnej wartości dopuszczalnej 0,05 mg/kg (50 µg/kg). Wynik tego badania, według organu I instancji, nie może być jednak podstawą do podjęcia decyzji o dopuszczenia do obrotu partii ryb nr W. wobec wyniku pierwszego badania przez GLW, gdzie wykazano przekroczenie normy zawartości kadmu. Organ I instancji uznał, że w przedmiotowej partii ryb nr W. wg wszelkich przyjętych zasad analizy ryzyka znajdują się ryby skażone kadmem, powyżej poziomu dopuszczalnego poziomu 0,050 mg/kg, które stanowią zagrożenie i wpływają na bezpieczeństwo żywności Przy podejmowaniu decyzji co do zgodności z przepisem pkt 3.2.14.1 załącznika I rozporządzenia 2023/915 określającym poziom 0,050 mg/kg dopuszczalny zawartości kadmu w mrożonych rybach z partii W. , organ I instancji przyjął za wiążący wynik badania w ramach krajowego planu kontroli zanieczyszczeń chemicznych w żywności pochodzenia zwierzęcego dla przywozu z państw trzecich w 2024 r. pobranej przez GLW w dniu 22 października 2024 r. Organ I instancji uznał, że partia ryb nr W. nie może być dopuszczona do obrotu w Unii Europejskiej zgodnie z art. 14 ust. 1, ust. 6 i ust. 8 rozporządzenia nr 178/2002. Uwzględniając stan magazynowy określony w dokumentacji C. organ I instancji wskazał, że na stanie zakładu pozostaje nadal towar, tj. mrożone tusze ryb o numerze partii W. w ilości 210 kartonów o wadze netto 4.620 kg. Natomiast część mrożonych tusz ryb, pochodzących z partii nr W. w łącznej ilości 990 kg netto (1.005,467 kg brutto) została wprowadzona już do obrotu. Organ I instancji na podstawie art. 138 ust. 1 i art. 138 ust. 2 lit.d i g rozporządzenia 2017/625, wskazując na konieczność zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia i życia ludzkiego, postanowił o zastosowaniu środków określonych w decyzji, które są właściwe do rodzaju wykrytej niezgodności. Organ I instancji zdecydował o zastosowaniu środka w postaci zakazu wprowadzenia do obrotu ww. partii W. przedmiotowej przesyłki, ponieważ istnieją podstawy, aby podejrzewać, że środek spożywczy jest niebezpieczny, o czym świadczy wynik badania próbki zbiorczej zlecony przez GLW, w której została stwierdzona obecność pierwiastka toksycznego, tj. kadmu na poziomie 82,68 ± 16,54 µg/kg. Zakaz wprowadzenia do obrotu, według organu I instancji, wynika z konieczności podjęcia działań zmierzających do wyeliminowania zagrożenia dla potencjalnych konsumentów końcowych, którzy mogliby spożyć przedmiotową żywność. Organ I instancji stwierdził, że głównym źródłem pobierania kadmu przez organizm człowieka jest żywność, a ilość przyjmowanego kadmu może być zróżnicowana i zależy głównie od diety i nawyków żywieniowych, zaznaczając że znaczącym źródłem kadmu są ryby. Jest to szczególnie ważne w kontekście wzrastającej świadomości społecznej w zakresie żywieniowym i ważnej roli ryb jako nieprzetworzonego produktu żywnościowego naturalnego pochodzenia stanowiącego źródło białka, witamin i składników mineralnych oraz nienasyconych kwasów tłuszczowych w diecie dzieci oraz kobiet w ciąży. Należy bowiem zauważyć, że kadm nawet przy małych stężeniach jest pierwiastkiem o wysokiej toksyczności, a przekroczenie dopuszczalnych limitów stanowi zagrożenie dla zdrowia potencjalnych konsumentów, gdyż jego toksyczne działanie polega na zaburzeniu czynności wątroby, nerek i innych organów, funkcji rozrodczych, deformacji kości oraz wywoływaniu zmian nowotworowych (zwłaszcza nerek i gruczołu krokowego). Wątroba i nerki, które są najważniejszymi organami związanymi z eliminacją z organizmu tego metalu, są szczególnie wrażliwe na toksyczne działanie kadmu. Toksyczne działanie niskich dawek kadmu na łożysko powoduje zmiany jego struktury i funkcji co może skutkować zaburzeniami rozwoju płodu i powstawaniem jego ciężkich wad. Kadm jest również sklasyfikowany jako czynnik rakotwórczy dla ludzi. Jego biologiczny okres półtrwania u ludzi wynosi aż 10-35 lat, więc kumuluje się w organizmie człowieka, co może prowadzić do dysfunkcji kanalików nerkowych, która może się objawiać białkomoczem. Kumulujący się w organizmie kadm jest pierwiastkiem mogącym stanowić zagrożenie niezależnie od stężenia. Poziom bioakumulacji pierwiastka toksycznego kadmu w tkankach ryb zależy przede wszystkim od stopnia zanieczyszczenia tym metalem środowiska bytowania, ale również od takich czynników jak: gatunek, poziom troficzny, wiek (skorelowany z długością i wagą) oraz stanu fizjologicznego organizmu. Poziom zanieczyszczenia tkanki mięśniowej kadmem jest determinowany przez różne czynniki, zarówno biologiczne (gatunek i sposób odżywiania), jak i środowiskowe. Kadm może być pobierany poprzez skrzela i skórę z otaczających wód. Tym samym, stężenie kadmem w wodach danego obszaru połowowego wywiera wpływ na poziom tego pierwiastka w rybach i organizmach wodnych, na których ryby żerują. Duże spożycie kadmu może prowadzić do zaburzeń metabolizmu wapnia, powstawania kamieni nerkowych i niekorzystnego wpływu na kości - obniżenia gęstości mineralnej kości. Należy przy tym podnieść, że w Unii Europejskiej są populacje ludzi, wśród których zarówno dla ludzi, w tym kobiet w ciąży i dzieci, ryby stanowią ważny element diety, zwłaszcza w rejonie śródziemnomorskim. Z tych samych powodów, z uwagi na to że część mrożonych tusz ryb, pochodzących z partii nr W. nie znajdowała się już w C. organ I instancji zdecydował o wydaniu nakazu wycofania ww. produktów z obrotu. Skarżący złożył odwołanie, w którym zarzucił m.in. nieprawidłowości związane z pobraniem próbek oraz niewłaściwą interpretację wyników badań. Zachodniopomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Szczecinie wydał w dniu 14 października 2025 r. decyzję nr 16/2025, w której utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny w sprawie i uznał za wiarygodne dowody wskazane przez organ I instancji, a następnie przeszedł do odpowiedzi na poszczególne zarzuty skarżącego. Organ odwoławczy podał, że co do zasady, wraz z czasem ekspozycji ryby na działanie kadmu wzrasta ilość kadmu w rybie. Organ odwoławczy powołał się na opinię prof. dr hab. S. W., według której, istnieje prawdopodobieństwo zróżnicowanej zawartości kadmu w pozostałych partiach ryb (o innej gramaturze), co może wiązać się z różnym stopniem narażenia konsumenta. Powyższa konkluzja dodatkowo uwiarygadnia konieczność oparcia się, według organu odwoławczego, w niniejszej analizie na wyniku badania próbki zbiorczej partii ryb nr W. oraz E. , pobranej w ramach krajowego planu kontroli zanieczyszczeń chemicznych w żywności pochodzenia zwierzęcego dla przywozu z państw trzecich w 2024 r. przez GLW, której wynik badania stwierdzający obecność pierwiastka toksycznego, tj. kadmu (Cd) na poziomie 82,68 ± 16,54 µg/kg, udowadnia jednoznacznie obecność ryb skażonych kadmem, w którejś z przedmiotowych partii ryb nr W. oraz E. lub w obu tych partiach. Organ odwoławczy stwierdził, powołując się na opinię prof. dr hab. M. P., że przeprowadzone badania pozwoliły na identyfikację prawdopodobnego źródła skażenia kadmem, jakim była partia ryb nr W. ze względu na fakt że uzyskana zawartość Cd w tej partii była zbliżona do wartości granicznej. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji podjął decyzję zakazującą wprowadzenia do obrotu, mimo że ponowne badania próbek nie wykazały przekroczenia poziomu zanieczyszczeń kadmem. Powodem takiej decyzji było podejrzenie, iż ww. wyniki nie gwarantują, że środek spożywczy może być uznany za bezpieczny. Organ I instancji podkreślił, że 78% materiału próbki pierwotnej, pobranej przez GLW, stanowiła partia nr W. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z opinią ekspertów występowanie zanieczyszczenia kadmem w rybach jest niejednorodne a dodatkowe badania nie wykluczają przekroczeń w pozostałych rybach partii towaru. Żaden z ekspertów nie kwestionuje wyniku badań próbki zbiorczej pod względem metodyki badania, lecz nieprawidłowej metodyki pobrania próbki, która nie pozwala jasno powiązać otrzymanego wyniku z konkretną partią przesyłki. Wynik badania próbki pobranej przez GLW pozwalał uznać, że w przedmiotowej przesyłce znajdują się substancje zanieczyszczające w ilościach przekraczających dopuszczalne poziomy określone w rozporządzeniach Unii Europejskiej, co stanowi definicję "środka spożywczego szkodliwego dla zdrowia lub życia człowieka" zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 44 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2023 r. poz. 1448). Organ odwoławczy podał, że art. 35 ust. 1 rozporządzenia 2017/625 zezwala na przeprowadzenie analizy kontrolnej na wniosek podmiotu, którego sprawa dotyczy, w celu weryfikacji wyników pierwotnego badania w granicach możliwości technicznych i zgodnie z właściwymi procedurami dotyczącymi pobierania, transportu i przechowywania próbek. W niniejszej sprawie ustalono, że próbka pobrana w dniu 22 października 2024 r. została poddana badaniom laboratoryjnym w pełnym zakresie, a jej pozostałość - z uwagi na rodzaj materiału oraz właściwości fizykochemiczne - uległa zużyciu w procesie badawczym. Z akt sprawy wynika, że próbki zostały pobrane zgodnie z procedurami obowiązującymi w granicznej kontroli weterynaryjnej oraz przekazane do akredytowanego laboratorium. Organ odwoławczy ustalił, iż z akt postępowania przed organem I instancji wynika, że przy poborze próbek w dniu 22 października 2024 r. w ramach krajowego planu kontroli zanieczyszczeń chemicznych w żywności pochodzenia zwierzęcego dla przywozu z państw trzecich w 2024 r. skarżący podpisał protokół pobrania prób do badania i nie miał zastrzeżeń co do sposobu pobrania próbek oraz nie złożył wniosku w rozumieniu art. 35 ust. 1 rozporządzenia 2017/625. Badany towar jest własnością skarżącego. Według organu odwoławczego, skarżący powinien liczyć się z tym, że wynik próby może być niekorzystny dla niego i zdecydować się już w momencie pobrania próby o zabezpieczeniu swoich praw poprzez pobranie kontrapróbki. Kontrapróbka nie jest tylko po to, by zakwestionować wynik badania, ale także w celu weryfikacji sposobu pobrania próbek w tym ich opisu. Według organu odwoławczego, zarzut dotyczący pozbawienia skarżącego przez GLW możliwości przesłania próbki do drugiej ekspertyzy pobranej podczas próbkobrania jest bezzasadny. GLW w S. w piśmie z 17 kwietnia 2025 r. wskazał, że w dniu 22 października 2024 r. została pobrana próbka archiwalna (próbka B) na wypadek uszkodzenia, zagubienia lub nieprzyjęcia próbki A do laboratorium, która po skutecznym dostarczeniu próbki A do laboratorium została zniszczona przez firmę utylizacyjną. Właściwe organy podczas pobierania próbek, na wniosek podmiotu, gwarantują pobranie wystarczającej ilości, by możliwa była druga ekspertyza oraz przegląd, o którym mowa w ust. 3, o ile okazałby się niezbędny. Taka sytuacja nie miała miejsca, a zatem nie była to próbka spełniająca wymogi prawa co do drugiej ekspertyzy. Skarżący nie zwrócił się o pobranie kontrapróbki i nie wniósł zastrzeżeń do protokołu pobrania próbek na etapie próbkobrania oraz nie złożył wniosku o przeprowadzenie drugiej ekspertyzy w stosownym czasie, w którym można było przeprowadzić analizę laboratoryjną pobranej próbki. Zatem zarzut zaniechania pobrania prób umożliwiających przeprowadzenie powtórnego badania w ramach drugiej ekspertyzy jest chybiony. Organ odwoławczy podał, że próbki pierwotne pobrane przez GLW nie zostały jednoznacznie oznaczone, a ich identyfikacja budzi uzasadnione wątpliwości skarżącego. W opinii dr hab. A. J. nie stwierdzono zapisu dotyczącego wniosku skarżącego o pobór próbek w ramach drugiej ekspertyzy. GLW nie pobrał prób do drugiej ekspertyzy, bo nie otrzymał istotnych informacji o potrzebie poboru takich próbek, więc niemożliwe było wykonanie badań w ramach drugiej ekspertyzy wobec wyniku badań przekazanego przez GLW. Z opinii biegłej wynika, że czynności pobrania prób przez GLW obarczone były nieprawidłowościami, w szczególności dotyczącymi braku jednoznacznej identyfikacji partii, z której pobrano próbki, a także wątpliwości co do reprezentatywności materiału w stosunku do całości przesyłki. Organ I instancji, mimo posiadania tej opinii, nie odniósł się w sposób wyczerpujący do stwierdzonych w niej uchybień, ograniczając się do ogólnego stwierdzenia prawidłowości procedur. Zdaniem organu odwoławczego, wskazane w opinii wątpliwości do metodyki pobrania i reprezentatywności prób ze względu na brak dowodu opisu pobranego materiału i braku próbki kontrolnej są bezprzedmiotowe. Opinia biegłego stanowi środek dowodowy, który także podlega ocenie. Z analizy dokumentacji wynika, że GLW oparł się na brzmieniu art. 4 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2019/2130 z 25 listopada 2019 r. ustanawiającego szczegółowe przepisy dotyczące działań przeprowadzanych podczas kontroli dokumentacji, kontroli identyfikacyjnych i kontroli bezpośrednich oraz po tych kontrolach w odniesieniu do zwierząt i towarów podlegających kontrolom urzędowym w punktach kontroli granicznej (Dz. U. UE. L. z 2019 r. Nr 321, str. 128). Zał. II pkt 4 lit.c tego rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że badania laboratoryjne przeprowadza się na szeregu próbek wybranych w sposób reprezentatywny dla całej przesyłki, a nie do poszczególnej partii. Opinia dr hab. A. J. w zakresie "oceny działań kontrolnych i administracyjnych", co do reprezentatywności próbki w stosunku do partii, z których została pobrana jest, w ocenie organu odwoławczego słuszna, jednakże nie uwzględnia faktu, że czynności dopuszczenia kwestionowanego towaru w ramach kontroli granicznej dotyczyły całej przesyłki objętej jednym świadectwem. Zatem uzyskany wynik odnosił się do całej przesyłki. Organ odwoławczy podał, że na mocy art. 4 ust. 8 ww. rozporządzenia, zezwolono na wprowadzenie przedmiotowej przesyłki do obrotu przed uzyskaniem wyników laboratoryjnych, towar znalazł się w miejscu objętym właściwością organu I instancji, który na podstawie z art. 137 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia (UE) 2017/625 dokonał urzędowego zatrzymania przesyłki niezgodnej z przepisami i podjął działania ustalające i potwierdzające wystąpienie kadmu w poszczególnych partiach przesyłki. Organ I instancji w związku z tym, że towar już został wprowadzony do obrotu nie powołał się w swojej decyzji na art. 66 ww. rozporządzenia dotyczącego środków stosowanych w przypadku przesyłek niezgodnych wprowadzanych na terytorium Unii i nie uzyskał od podmiotu informacji o zniszczeniu lub zwrocie przesyłki do miejsca pochodzenia zgodnie z ust. 3 tego artykułu. Brak jest również jednoznacznych przepisów określających zasady postępowania przez organy inspekcji weterynaryjnej po zastosowaniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2019/2130, w sytuacji, gdy uzyskany wynik badań jest niezgodny. Organ I instancji podjął działania z urzędu zmierzające do ustalenia, która z poszczególnych partii przesyłki jest przyczyną wykazanego przekroczenia. Organ I instancji wydał decyzję o zatrzymaniu dwóch partii towaru będących przedmiotem badań GLW. Próbka w której stwierdzono przekroczenie kadmu jest reprezentatywna wobec całej przesyłki. Natomiast ze stwierdzeniem biegłej, że dodatkowe badania są dowodem na nieprzekroczenie limitów kadmu w zakwestionowanych partiach, organ odwoławczy nie może się zgodzić, zwłaszcza, że biegła nie uzasadniła tego wywodu w analizie zagrożenia w związku z wykryciem przekroczenia kadmu. Z opinii dr hab. A. J. wynika, że przekroczenie ustawowych norm istnieje, ale wprowadzony produkt jest bezpieczny. Organ odwoławczy wskazał, że zaistniała rozbieżność w ocenie wyniku badania nie daje podstaw do przychylenia się do wniosków opinii. W przypadku niejednorodnego rozkładu kadmu w produkcie, oraz wobec różnych wyników badań, wszelkie wątpliwości należy ocenić, kierując się zdrowiem publicznym. Skarżący jest stroną w postępowaniu dotyczącym żywności, zaś wyniki badań odnoszą się do żywności. Uzyskana opinia z Państwowego Instytutu Weterynaryjnego Państwowego Instytutu Badawczego w P. została potraktowana jako dowód, z którego wynika, że jest uzupełnieniem, na podstawie którego dopiero można było stwierdzić, że wprowadzony produkt jest bezpieczny, aczkolwiek niezgodny z przepisami. Organ odwoławczy uznał, że nie doszło do naruszenia art. 138 ust. 2 rozporządzenia 2017/625, gdyż wyniki badań przeprowadzonych przez GLW jednoznacznie wskazują przekroczenie, które stanowi podstawę wydania decyzji przez organ I instancji, chociaż obarczone były istotnymi wątpliwościami co do prawidłowości pobrania prób oraz reprezentatywności badanych próbek. Organ odwoławczy podał, że wątpliwości zostały wyjaśnione w trakcie postępowania wyjaśniającego, a brak reprezentatywności próbki nie ma uzasadnienia prawnego. Organ odwoławczy, mając na uwadze wyniki badań próbek przedmiotowych partii ryb nr W. oraz E. pobranych przez organ I instancji oraz wynik kontrpróbek, a także opinie prof. dr hab. S. W. i prof. dr hab. M. P. stwierdził, że rozkład zagrożenia kadmem jest szczególnie rozproszony lub nieregularny w zbadanych rybach morskich. Wyjaśnił, że jedynym celem pobrania próbek w dniu 26 listopada 2024 r. z partii ryb nr W. oraz E. było ustalenie, w której partii, z których została utworzona próbka zbiorcza przez GLW jest przekroczony dopuszczalny poziom kadmu. Organ I instancji, kierując się wynikami badań uznał, że to partia ryb nr W. prawdopodobnie jest skażona kadmem. Ta okoliczność pozwoliła na wyeliminowanie partii E. z dalszego postępowania. Według organu odwoławczego, GLW działał zgodnie z art. 4 ust 5 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2019/2130. Przesyłki towarów badane są zgodnie z planem monitorowania, o którym mowa w zał. II ust. 5 powyższego rozporządzenia. Taki plan monitorowania opiera się na ocenie ryzyka i uwzględnia wszystkie istotne parametry, takie jak rodzaj towarów, związane z nimi ryzyko, częstotliwość i liczba przychodzących przesyłek oraz wyniki poprzedniego monitorowania. Przesyłki po kontroli bezpośredniej, ze strony których nie podejrzewa się zagrożenia dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt, mogą zostać wprowadzone do obrotu zanim dostępne będą wyniki badań laboratoryjnych. Organ I instancji w trakcie postępowania wyjaśnił pomyłkę pisarską w dokumencie wejścia [...] dotyczącą partii W. (błędny zapis W. ) oraz błędnie ustaloną partię pobranych prób (pobrano próbę z partii E. , a nie z partii D. ). Organ odwoławczy podał, że w rozporządzeniu 333/2007 wskazana jest definicja partii: "partia to możliwa do zidentyfikowania ilość żywności, która została dostarczona w jednym terminie i co do której urzędnik stwierdził, że posiada takie wspólne właściwości jak pochodzenie, odmiana, gatunek, obszar połowu, rodzaj opakowania, pakowacz, nadawca lub oznakowanie". Zgodnie z częścią B załącznika do ww. rozporządzenia, każda próbka pobrana do analizy powinna być odrębnie oznaczona w sposób umożliwiający jej jednoznaczną identyfikację, w tym poprzez wskazanie numeru partii, z której pochodzi, oraz wszelkich innych informacji, które mogą być pomocne dla analityka. Wymogi te służą zapewnieniu, że wynik badania można przypisać do konkretnej partii towaru, a tym samym że wynik będzie mógł stanowić wiarygodny dowód w postępowaniu. Nie ma natomiast szczegółowych przepisów, które by wskazywały, że GLW nie miał podstaw prawnych do potraktowania całej przesyłki jako jednej partii wysyłkowej. GLW zgodnie z przepisami przeprowadził kontrolę i wprowadził przesyłkę do obrotu, gdyż przepisy pozwalały mu podjąć taką decyzję przed uzyskaniem wyników badań laboratoryjnych. Według organu odwoławczego, jeśli skarżący nie uczestniczył w poborze próbek, czy też uczestniczył, ale nie znał metodyki poboru próbek, nie może skutecznie zarzucić i udowodnić niewłaściwego poboru próbek przez GLW. Ponadto w związku z brakiem kontrapróbki oraz wykorzystaniem materiału do badań pobranej próby zbiorczej jest niemożliwa ocena opisu materiału dostarczonego do laboratorium. W opisie protokołu pobrania próbki zbiorczej GLW prawidłowo wskazał różną wagę próbek pierwotnych przyporządkowaną do pobranej partii z której została pobrana próbka. Wobec powyższego organ odwoławczy na podstawie analizy akt sprawy ustalił, że pobranie próby pierwotnej było zgodne z krajowym planem kontroli pozostałości i uznał zarzut naruszenia wskazanego przepisu za niezasadny. Błędy w dokumentacji poboru próbek zostały ustalone i udokumentowane w postępowaniu wyjaśniającym organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący nie wniósł zastrzeżeń do protokołu pobrania pojedynczej próbki monitoringowej, parafując protokół podpisem osoby upoważnionej, zatem od początku nie kwestionował prawidłowości poboru próbek przez GLW. Nawet przy przyjęciu, że doszło do wskazanych nieprawidłowości, ostatecznie decyduje okoliczność, że organ I instancji podjął działania w kierunku wyodrębnienia partii do której można przypisać wynik wskazujący na przekroczenie poziomu kadmu i ostatecznie wskazał tę partię. Organ odwoławczy, po analizie zgromadzonego materiału dowodowego oraz treści opinii dr hab. A. J. uznał zarzut pominięcia definicji "próbki zbiorczej" zawartej w części A załącznika do rozporządzenia Komisji (WE) nr 333/2007 za niezasadny. Wyjaśnił, że zgodnie z częścią A załącznika do rozporządzenia 333/2007: "Próbką zbiorczą" jest próbka otrzymana przez połączenie wszystkich próbek pierwotnych pobranych z partii lub podpartii; próbki zbiorcze uważa się za reprezentatywne dla danych partii lub podpartii, z których zostały pobrane. Z kolei zgodnie z pkt B.1.3 załącznika rozporządzenia Komisji (WE) nr 333/2007 cyt.: "w trakcie pobierania próbek należy podjąć środki ostrożności zapobiegające wszelkim zmianom, które mogłyby wpłynąć na zawartość zanieczyszczeń, niekorzystnie oddziaływać na wynik analizy lub spowodować, że próbki zbiorcze nie będą reprezentatywne". Organ odwoławczy podał, że GLW pobrał próbki reprezentatywne dla całej przesyłki, zaś skarżący w żaden sposób nie udowodnił, że doszło do nieprawidłowego pobrania próbek. Opinia dr hab. A. J., zdaniem organu odwoławczego, nie jest dowodem na ustalenie stanu faktycznego. W przedstawionej dokumentacji do odwołania, GLW posługuje się nazwami "próbki pierwotne" i "próbka laboratoryjna", którą pobrał w ramach krajowego planu kontroli zanieczyszczeń chemicznych w żywności pochodzenia zwierzęcego dla przywozu z państw trzecich w 2024 r., a nie nazewnictwem "próbki zbiorczej". Zgodnie z częścią A załącznika do rozporządzenia 333/2007: "próbka laboratoryjna" to próbka przeznaczona do badania laboratoryjnego. Jak wyjaśniono w pkt. 4 decyzji, GLW działa zgodnie z art. 4 ust 5 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2019/2130. Pobrane próbki w ramach krajowych planów monitoringowych są próbkami laboratoryjnymi. Nazewnictwo "próbki zbiorczej" próbki pobranej w dniu 22.10.2024 r. wynika z decyzji organu I instancji. Jak wykazano brak kontrapróbki oraz materiału wykorzystanego do badań nie daje podstaw do stwierdzenia niewłaściwego opisu próbek. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji uwzględnił w swoim postępowaniu wskazania organu odwoławczego w decyzji uchylającej pierwotną decyzję organu I instancji i wydal decyzję opartą na analizie zagrożenia i obowiązujących przepisach. Przesłanka z art. 137 ust. 2 lit.b rozporządzenia (UE) 2017/625 - istnienie uzasadnionego podejrzenia, że środek spożywczy stanowi zagrożenie dla zdrowia - nie znajduje potwierdzenia w zaktualizowanym materiale dowodowym, gdyż według organu odwoławczego, mamy w tej sprawie do czynienia ze stwierdzonym przekroczeniem, a nie z podejrzeniem przekroczenia. Organ odwoławczy podał, że analiza porównawcza wyników badań wykazała, że pierwotne badania przeprowadzone w dniach: 23.10.2024 r. -15.11.2024 r. wskazywały na obecność kadmu w ilości 82,68 ± 16,54 mg/kg, co przekraczało wartość maksymalną określoną na poziomie 0,050 mg/kg w pkt 3.2.14.1 załącznika I rozporządzenia WE nr 2023/915. Natomiast powtórne badania próbek pobranych z tej samej partii WAI219 w dniu 26.11.2024 r., przeprowadzone zgodnie z metodyką poboru próbek określoną w rozporządzeniu (WE) nr 333/2007, nie wykazały przekroczeń maksymalnej wartości określonej w pkt 3.2.14.1 załącznika I do rozporządzenia WE nr 2023/915. Oba badania wykonano w laboratoriach akredytowanych, jednak różnice w wynikach mogą wynikać z heterogeniczności produktu lub możliwych błędów pomiarowych w pierwszym badaniu. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), organ odwoławczy jest zobowiązany wziąć pod uwagę całość zebranego materiału dowodowego. Z materiału dowodowego wynika, że w toku postępowania pierwszej instancji zgromadzono m.in.: 1) wyniki badań prób pobranych w dniu 26.11.2024 r., z których wynika, że dopuszczalny poziom kadmu nie został przekroczony w żadnej z partii przywożonych produktów. 2) sprawozdania z badań wykonanych w Państwowym Instytucie Weterynaryjnym - PIB w P., nr [...] oraz [...] z 12.05.2025 r., potwierdzające, że w partii W. oraz w partii E. dopuszczalny poziom kadmu nie został przekroczony. 3) opinię dr hab. A. J., wskazującą na brak możliwości jednoznacznej identyfikacji pochodzenia prób pobranych w dniu 22.10.2024 r., a tym samym podważającą rzetelność tych próbek. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji omówił powyższe dowody, jednakże w ocenie organu odwoławczego konieczne było ich ponowne zestawienie i ocena pod kątem ich wpływu na wynik sprawy. W sytuacji, gdy istotne wątpliwości co do faktów nie zostały usunięte, organ - o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes publiczny - powinien rozstrzygać je na korzyść strony (art. 81 k.p.a.). W sytuacji, gdy dla obu partii towaru istnieje identyczny materiał dowodowy, obejmujący te same wyniki badań i te same opinie ekspertów, brak jest racjonalnych przesłanek do różnicowania sytuacji prawnej tych partii. Niezrozumiały jest wywód organu I instancji i odmienne skutki prawne wobec dwóch partii towaru — uchylenie środka wobec partii E. oraz utrzymanie zakazu i nakazu wycofania wobec partii W. Takie rozstrzygnięcie narusza zasadę równego traktowania uczestników obrotu prawnego i prowadzi do nieuzasadnionego ograniczenia praw strony. W tak ustalonym stanie faktycznym brak jest wystarczających podstaw do przyjęcia, że partia [...] stanowi środek spożywczy niespełniający wymagań prawa żywnościowego w zakresie zawartości metali ciężkich. Tym samym przesłanki z art. 137 ust. 2 lit.b oraz art. 138 ust. 2 lit.c rozporządzenia (UE) 2017/625 - uzasadniające zakaz wprowadzania do obrotu i nakaz wycofania - nie są spełnione. Ocena dowodów przeprowadzona przez organ I instancji narusza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy podał, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji odwołał się przede wszystkim do wyników badań próbek pobranych w dniu 22.10.2024 r., w których stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych poziomów kadmu, gdyż stanowią one podstawę stwierdzającą konkretną niezgodność wykazaną w wprowadzonej do UE przesyłki. Wyniki te, jak wynika z opinii dr hab. A. J. budzą wątpliwości co do możliwości jednoznacznej identyfikacji pochodzenia próbek, a tym samym co do ich reprezentatywności. Jednakże w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji w sposób wystarczający uzasadnił swoją decyzję, uwzględniając opinie biegłych, w tym opinię dr hab. A. J. oraz zebrany cały materiał dowodowy i wyniki badań. Według organu odwoławczego, nie jest zasadny zarzutu naruszenia art. 12 § 1 k.p.a. Zasada szybkości postępowania obliguje organ do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, w sposób sprawny i efektywny, przy wykorzystaniu dostępnych środków dowodowych w takim zakresie, jaki jest niezbędny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy zapoznał się ze stanem sprawy i ocenił zakres postępowania dowodowego w sprawie. Organ I instancji nie działał opieszale i niesprawnie. Czas przeznaczony za ponowne zapoznanie się ze sprawą, ocenę dowodów był rozsądny, nie był nadmierny, a tym bardziej rażąco nadmierny. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji jest odpowiedzialny za podejmowanie decyzji, nie może działać pochopnie, a waga podejmowanych ustaleń co do zakresu postępowania dowodowego w sprawie jest znaczna, gdyż dotyczy żywności w ilości kilku ton ryb. Zatem działaniom organu I instancji nie można przypisać bezczynności i opieszałości. Organ odwoławczy podał, że przedmiotowa sprawa posiada skomplikowany i złożony stan faktyczny w związku z krzyżowaniem się kompetencji GLW i organu I instancji. Ponadto w niniejszej sprawie mamy do czynienia z brakiem jednoznacznych przepisów dotyczących wprowadzenia do obrotu przesyłek poddanych weterynaryjnej kontroli granicznej przed uzyskaniem wyników laboratoryjnych w monitoringu GLW. Ze względu na niejasne przepisy, znaczną wartość finansową przesyłki, poniesione koszty strony, opinie biegłych i przede wszystkim aspekt społeczny bezpieczeństwa żywności przez zapewnienie ochrony zdrowia publicznego, organ odwoławczy uznał za celowe i konieczne wnikliwe analizowanie całej sprawy po każdej zmianie stanu faktycznego. Skarżący był każdorazowo informowany o nowym terminie załatwienia sprawy. W ocenie organu odwoławczego, zebrany materiał dowodowy nie pozwala na podważenie wyniku badań w kierunku zanieczyszczeń kadmem partii mrożonych ryb W. Skarżący złożył skargę na ww. decyzję i wniósł o uchylenie decyzji wydanych przez organy administracji obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił organowi: 1) naruszenie art. 7a k.p.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a., przez niezastosowanie w rozstrzygnięciu zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, na skutek przyjęcia, iż analiza zagrożenia dotycząca partii ryb W. prowadzi do wniosku, że przedmiotowa partia ryb stanowi zagrożenie dla zdrowia, pomimo że: a. wyniki badań prób pobranych 26.11.2024 r. wykazały, że dopuszczalny poziom kadmu nie został przekroczony w przedmiotowej partii produktu; b. sprawozdania z badań wykonane w Państwowym Instytucie Weterynaryjnym w P., nr [...] oraz [...] z dnia 12.05.2025 r. wykazały, że dopuszczalny poziom kadmu nie został przekroczony w partii W. ; c. brak jest możliwości jednoznacznej i niewątpliwej identyfikacji pochodzenia prób pobranych w dniu 22.10.2024 r., których rzetelność została podważona w opinii dr hab. A. J. z 31.03.2025 r., a których wiarygodności i reprezentatywności przeczą wyniki badań prób pobranych 26.11.2024 r., wobec czego wyniki badania tych prób nie mogły stanowić podstawy decyzji administracyjnej dotyczącej konkretnej partii; d. analiza ryzyka sporządzona przez Państwowy Instytut Weterynaryjny - Państwowy Instytut Badawczy w P. z 04.06.2025 r., znak [...] jednoznacznie stwierdza, że badany produkt (S. o numerze partii W. oraz E. ) nie stanowi zagrożenia dla zdrowia konsumentów, e. kolejna wersja opinii Państwowego Instytutu Weterynaryjnego - Państwowego Instytutu Badawczego w P. z 11.06.2025 r., znak [...], również jednoznacznie stwierdza, że badany produkt nie stanowi zagrożenia dla zdrowia konsumentów, f. organ I ani II instancji nie przeprowadzał analizy ryzyka odrębnej od uzyskanych ww. opinii, a z tych opinii jednoznacznie wynika, że przedmiotowa partia produktu o nr W. nie stanowi zagrożenia dla zdrowia, - przy jednoczesnym stwierdzeniu przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na str. 20, że (cyt.) "w tak ustalonym stanie faktycznym brak jest wystarczających podstaw do przyjęcia, że partia W. stanowi środek spożywczy niespełniający wymagań prawa żywnościowego w zakresie zawartości metali ciężkich. Tym samym przesłanki z art. 137 ust. 2 lit.b oraz art. 138 ust. 2 lit.c rozporządzenia (UE) 2017/625 - uzasadniające zakaz wprowadzania do obrotu i nakaz wycofania - nie są spełnione. Ocena dowodów przeprowadzona przez organ I instancji narusza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a."; 2) naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., przez przeprowadzanie przedmiotowego postępowania w sposób nie budzący zaufania do organu oraz arbitralnej i nierzetelnej oceny materiału dowodowego, sprzecznej z zasadą swobodnej oceny dowodów, na skutek: a. ustalenia okoliczności faktycznych w oparciu wyłącznie o niekorzystną dla strony interpretację dowodów (wyników badań wątpliwych pod względem sposobu przeprowadzenia i rzetelności, a przede wszystkim identyfikacji badanych prób), z pominięciem prawidłowo przeprowadzonych późniejszych badań, które weryfikowały pierwotne ustalenia i wykazały zgodność przedmiotowej żywności z obowiązującymi normami, jak również opinii dr hab. A. J. z dnia 31.03.2025 r. oraz wbrew analizie ryzyka przeprowadzonej przez Państwowy Instytut Weterynaryjny w P., która (w obydwu wersjach) jednoznacznie stwierdza, że obydwie partie objęte zaskarżoną decyzją nie stanowią zagrożenia dla zdrowia konsumentów; b. doprowadzenia do wydania przez Państwowy Instytut Weterynaryjny w P. dwóch wersji opinii (analizy ryzyka), podpisanych przez dwie różne osoby z których druga wersja autorstwa innej osoby (z czyjej inicjatywy wydana, w odpowiedzi na jakie pytanie?), sporządzona po zakończeniu postępowania dowodowego w dniu 5.06.2025 r., została uzupełniona o fragment mający na celu wyłącznie uzasadnienie twierdzenia o zidentyfikowaniu źródła skażenia kadmem w partii W. ; c. pomijanie wniosków wynikających z kolejno przeprowadzanych dowodów w postaci: badań prób z dnia 26.11.2024 r., opinii dr hab. A. J. z 31.03.2025 r. (zaakceptowanej przez organ na etapie postępowania przed organem odwoławczym), a nawet przeprowadzonej przez Państwowy Instytut Weterynaryjny w P., z inicjatywy Inspekcji Weterynaryjnej, analizy ryzyka w zakresie stwierdzenia o braku zagrożenia dla konsumentów ze strony zakwestionowanej partii ryb - których przeprowadzenie znacznie wydłużyło czas postępowania, pogłębiając szkodę ponoszoną przez stronę, a które to dowody zostały pominięte, jak się zdaje tylko z tej przyczyny, że nie potwierdziły pierwotnych założeń organu; 3) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., przez zamieszczenie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wniosków i stwierdzeń pozostających w sprzeczności z treścią rozstrzygnięcia, co skutkuje brakiem logicznego zrozumienia i przekonania strony co do stanowiska organu odwoławczego i prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, tj. poprzez orzeczenie w sentencji decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. z dnia 20 czerwca 2025 r. zakazującej wprowadzania do obrotu i nakazującej wycofani z obrotu ryb partii W. , przy jednoczesnym uzasadnieniu wskazującym na brak podstaw do takiego rozstrzygnięcia, w wyniku wskazania na str. 20 zaskarżonej decyzji, że: "Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji omówił powyższe dowody, jednakże w ocenie organu odwoławczego konieczne było ich ponowne zestawienie i ocena pod kątem wpływu na wynik sprawy. W sytuacji, gdy istotne wątpliwości co do faktów nie zostały usunięte, organ - o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes publiczny - powinien rozstrzygać je na korzyść strony (art. 81 k.p.a.). W sytuacji, gdy dla obu partii towaru istnieje identyczny materiał dowodowy, obejmujący te same wyniki badań i te same opinie ekspertów, brak jest racjonalnych przesłanek do różnicowania sytuacji prawnej tych partii. Niezrozumiały jest wywód organu I instancji i odmienne skutki prawne wobec dwóch partii towaru — uchylenie środka wobec partii E. oraz utrzymanie zakazu i nakazu wycofania wobec partii W. Takie rozstrzygnięcie narusza zasadę równego traktowania uczestników obrotu prawnego i prowadzi do nieuzasadnionego ograniczenia praw strony. W tak ustalonym stanie faktycznym brak jest wystarczających podstaw do przyjęcia, że partia W. stanowi środek spożywczy niespełniający wymagań prawa żywnościowego w zakresie zawartości metali ciężkich. Tym samym przesłanki z art. 137 ust. 2 lit.b oraz art. 138 ust. 2 lit.c rozporządzenia (UE) 2017/625 - uzasadniające zakaz wprowadzania do obrotu i nakaz wycofania - nie są spełnione. Ocena dowodów przeprowadzona przez organ I instancji narusza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.".; 4) naruszenie art. 35 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/ 74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/ EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych) (Dz. UE L.2017.95.1) - dalej jako "rozporządzenie 2017/625", poprzez przyjęcie, że przepis ten nie miał zastosowania i brak było podstaw do przeprowadzenia drugiej ekspertyzy, gdyż strona nie wnosiła o pobranie kontrpróby podczas pobierania prób w dniu 22 października 2024 r., w sytuacji gdy podczas pobrania prób przez Granicznego Lekarza Weterynarii przedstawiciel strony skarżącej nie był pouczony o możliwości żądania pobrania próby do drugiej ekspertyzy, protokół nie zawierał informacji o pomieszaniu prób z różnych partii produktu, a uczestnikiem czynności kontrolnych i adresatem pierwszej decyzji o urzędowym zatrzymaniu była chłodnia składowa G. sp. z o.o. (nie zaś skarżący). Niezależnie jednak od tych okoliczności, organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji potwierdza, że w toku postępowania zostały przeprowadzone czynności w ramach drugiej ekspertyzy, których wynik nie został uwzględniony przez organ, a to: a. "Zachodniopomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii na wniosek podmiotu (strony) uzyskał opinię eksperta w ramach drugiej ekspertyzy, o której mowa w art. 35 ust. 1 rozporządzenia 2017/625, sporządzoną w dniu 31 marca 2025 r. przez biegłą dr hab. A. J. - str. 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji; b. "W dniu 26 listopada 2024 r. zgodnie z protokołem pobrania próbek do badań nr [...] z dnia 26.11.2024 r. na potrzeby drugiej ekspertyzy" i dalej "W dniu 28 kwietnia 2025 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w S. przesłał do Państwowego Instytutu Weterynaryjnego Państwowego Instytutu Badawczego w P. do badań w kierunku oznaczenia metali ciężkich - kadmu w ramach drugiej ekspertyzy, o której mowa w art. 35 ust. 2 lit. a rozporządzenia 2017/625, próbki do drugiej ekspertyzy pobrane wraz z protokołem pobrania próbek do badań nr [...]/2024 z dnia 26.11.2024 r." - str. 6 uzasadnienia; c. " W dniu 12 maja 2025 r. do Powiatowego Inspektoratu w S. wpłynęły następujące wyniki badań próbek pobranych do celu drugiej ekspertyzy produktów rybołówstwa poszczególnych partii w kierunku obecności kadmu (Cd) - str. 7 uzasadnienia: d. cytując opinie wydane przez Państwowy Instytut Weterynaryjny Państwowy Instytut Badawczy w P. w związku z badaniami wykonywanymi w ramach drugiej ekspertyzy (str. 7-8 uzasadnienia decyzji) organ odwoławczy przyznaje, że w "opinii prof. dr hab. S. W. widnieje stwierdzenie, że badany produkt nie stanowi zagrożenia dla zdrowia konsumentów."; e. w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy z dnia 11 kwietnia 2025 r. nr 6/2025, znak BŻ. 1410.1.2.2025, uchylającej decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. z 19.12.2024 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy wskazał m.in. "na konieczność uwzględnienia opinii powołanego eksperta w ramach drugiej ekspertyz" - str. 13 uzasadnienia zaskarżonej decyzji; 5) naruszenie art. 4 i art. 5 oraz załącznika II rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2019/2130 z dnia 25 listopada 2019 r. ustanawiającego szczegółowe przepisy dotyczące działań przeprowadzanych podczas kontroli dokumentacji, kontroli identyfikacyjnych i kontroli bezpośrednich oraz po tych kontrolach w odniesieniu do zwierząt i towarów podlegających kontrolom urzędowym w punktach kontroli granicznej (Dz.U.UE.L.2019.321.128), albowiem w toku pobierania próbek do badań, na podstawie których organ odwoławczy uznał przekroczenie dopuszczalnego poziomu zawartości kadmu w partii ryb o nr W. , nie dokonano dostatecznej identyfikacji kontrolowanych partii produktu, w szczególności poprzez niezamieszczenie w protokołach pierwotnych badań numerów partii, z których pobrano próby, które to partie pochodziły od różnych producentów, wobec czego nie można w sposób logiczny i wiarygodny stwierdzić, z której partii pochodziła próba wykazująca przekroczenie dopuszczalnych norm, a tym samym te wątpliwe wyniki badań nie mogły być uznane za odzwierciedlające ustalenia faktyczne przyjęte przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, a wywody organu odwoławczego nie zmieniają okoliczności braku zidentyfikowania partii przez pobierającego próby Granicznego Lekarza Weterynarii i tym samym - powielanego przez kolejne organy orzekające faktu naruszenia powołanych wyżej norm; 6) naruszenie przepisów części B załącznika do rozporządzenia Komisji (WE) nr 333/2007 z dnia 28 marca 2007 r. ustanawiającego metody pobierania próbek i analizy do celów kontroli poziomów pierwiastków śladowych i zanieczyszczeń procesowych w środkach spożywczych (Dz. UE.L 2007.88.29), na skutek uznania przez organ odwoławczy, że zakwestionowane wyniki badań pochodzą z partii produktu nr W. , podczas gdy w trakcie pobierania prób przez Granicznego Lekarza Weterynarii zaniechano odrębnego oznaczenia każdej próby w sposób umożliwiający jednoznaczną ich identyfikację w protokole, który nie zawierał numeru partii, z której pochodzi próbka (numery partii organ miał "ustalić" już po otrzymaniu wyników badań, co jest niedopuszczalne i czego nie zmieniają dodane zapisy w "drugiej" opinii Państwowego Instytutu Weterynaryjnego z 11.06.2025 r., która budzi duże wątpliwości do zasadności i podstaw sporządzenia tego dokumentu) ani dodatkowych informacji, które pozwoliłyby uznać próbę za reprezentatywną dla danej partii, co doprowadziło do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie wyników nieprawidłowo pobranych i niezidentyfikowanych w sposób niewątpliwy prób, przy jednoczesnym pominięciu wyników badań prób prawidłowo pobranych i oznaczonych z dnia 26.11.2024 r. oraz powtórzonych w kwietniu 2025 r. (wyniki badań wykonanych w laboratorium referencyjnym 12.05.2025 r.), które wykazały, że dopuszczalny poziom kadmu nie został przekroczony w żadnej z partii przywożonego towaru; 7) błędna interpretacja definicji "próbki zbiorczej" zawartej w części A załącznika do rozporządzenia Komisji (WE) nr 333/2007 z dnia 28 marca 2007 r. ustanawiającego metody pobierania próbek i analizy do celów kontroli poziomów pierwiastków śladowych i zanieczyszczeń procesowych w środkach spożywczych (Dz. UE.L 2007.88.29), zgodnie z którą "próbką zbiorczą" jest próbka otrzymana przez połączenie wszystkich próbek pierwotnych pobranych z partii lub podpartii, próbki zbiorcze uważa się za reprezentatywne dla danych partii lub podpartii, z których zostały pobrane, a biorąc pod uwagę opisane powyżej nieprawidłowości przy pobieraniu prób przez Granicznego Lekarza Weterynarii, szczegółowo wyjaśnione w opinii dr hab. A. J. z dnia 31.03.2025 r. - bezpodstawnym jest uznanie, że w sprawie doszło do pobrania "próbki zbiorczej" produktów pochodzących z różnych partii, od różnych producentów i niemających wspólnych właściwości określonych w przepisach rozporządzenia 333/2007 dla uznania ich za próbę zbiorczą, a interpretacja organu odwoławczego ma na celu jedynie sanowanie pierwotnej i nieusuwalnej nieprawidłowości, jakiej dopuściły się organy Inspekcji Weterynaryjnej; 8) niewłaściwe zastosowanie art. 14 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. UE L.2002.31.1), na skutek przyjęcia, że partia ryb mrożonych nr W. stanowi niebezpieczny środek spożywczy, w sytuacji gdy kolejno przeprowadzane dowody wykazywały, że w żadnej z partii ryb (W. ani E. ) nie stwierdzono przekroczenia dopuszczalnego poziomu kadmu, tj.: a. wyniki badań z dnia 26.11.2024 r. (prawidłowo i reprezentatywnie pobranych prób) wykazały w sposób jednoznaczny, że najwyższy dopuszczalny poziom zanieczyszczeń produktów pochodzenia zwierzęcego nie został przekroczony, wobec czego brak jest podstaw do uznania przywożonej żywności za środek niebezpieczny, b. sprawozdania z badań wykonanych w Państwowym Instytucie Weterynaryjnym - Państwowym Instytucie Badawczym w P., nr [...] oraz [...] z dnia 12.05.2025 r., wykazały, że dopuszczalny poziom kadmu nie został przekroczony w partii W. , c. analiza ryzyka sporządzona przez Państwowy Instytut Weterynaryjny - Państwowy Instytut Badawczy w P. z 04.06.2025 r., znak [...] jednoznacznie stwierdza, że badany produkt (S. o numerze partii W. oraz E. ) nie stanowi zagrożenia dla zdrowia konsumentów, d. kolejna wersja opinii Państwowego Instytutu Weterynaryjnego - Państwowego Instytutu Badawczego w P. z 11.06.2025 r., znak [...], również jednoznacznie stwierdza, że badany produkt nie stanowi zagrożenia dla zdrowia konsumentów; 9) konsekwencją opisanych powyżej naruszeń było błędne ustalenie przez organ II instancji, że zasadnym było zastosowanie art. 138 rozporządzenia 2017/625, na skutek jego niewłaściwego zastosowania, albowiem środki przewidziane w tym przepisie można zastosować tylko w sytuacji jednoznacznego stwierdzenia nieprawidłowości, a tymczasem zgromadzone w sprawie i powołane wyżej dowody prowadzą do oczywistego wniosku, że partia W. nie stanowi zagrożenia dla zdrowia konsumentów - wobec czego brak było podstaw do zastosowania środków orzeczonych zaskarżoną decyzją na podstawie art. 138 ust. 2 rozporządzenia 2017/625 na podstawie domniemania; 10) naruszenie zasady szybkości postępowania z art. 12 k.p.a. na skutek kilkukrotnego przedłużania postępowania, bez przeprowadzania dodatkowych czynności dowodowych, a mając na uwadze przedłużanie sprawy na wcześniejszych etapach postępowania, uzasadniane koniecznością przeprowadzenia analizy ryzyka i biorąc pod uwagę pominięcie przez organ odwoławczy wyników tej analizy (opinia eksperta, wyniki badań z PIW w P.), sprawę należy ocenić jako prowadzoną w sposób przewlekły i narażający stronę na szkodę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2026 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje Sądowa kontrola sprawy potwierdziła zasadność wniesionej skargi. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii zachowania przez stronę skarżącą terminu do wniesienia skargi, bowiem przedmiotowe pismo skarżąca wniosła w formie dokumentu elektronicznego, w dniu 14 listopada 2025 r., z wykorzystaniem systemu teleinformatycznego (e-Doręczenia). W ocenie Sądu, wniesienie skargi w ww. sposób nie daje podstaw do jej odrzucenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej "p.p.s.a"), jeżeli zgodnie z art. 46 § 2a tej ustawy skarga podpisana kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym została na podstawie art. 54 § 2 tej ustawy przekazana przez ten organ na elektroniczną skrzynkę podawczą sądu administracyjnego. Pogląd taki jest zaaprobowany w najnowszym orzecznictwie (por. postanowienie NSA z 17 września 2025 r., sygn. akt I FSK 1176/25, opubl. w ONSAiWSA 2026/2/31, a także postanowienia NSA: z 27 października 2025 r., sygn. akt II FSK 1230/25; z 28 października 2025 r., I OSK 1516/25; 31 października 2025 r., sygn. akt III FSK 1219/25; z 18 listopada 2025 r., sygn. akt III FSK 1101/25; z 21 listopada 2025 r., sygn. akt II FSK 1353/25; z 26 lutego 2026 r., sygn. akt II OSK 56/26; z 3 marca 2026 r., sygn. akt III FSK 1604/25). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia sygn. akt I FSK 1176/25 podkreślał, że o "niedopuszczalności skargi z innych przyczyn" w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., nie mogło przesądzać to, że skarga w formie elektronicznej została złożona przez stronę skarżącą na inny niż e-PUAP kanał informacji elektronicznej, tj. za pośrednictwem systemu e-Doręczeń. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd wskazuje, że skoro zaskarżona decyzja została doręczona stronie skarżącej w dniu 16 października 2025r. (dowód doręczenia w aktach administracyjnych sprawy), zaś skarga w formie elektronicznej została złożona do organu, który wydał zaskarżoną decyzję przez inny niż e-PUAP kanał informacji elektronicznej, w dniu 14 listopada 2025 r. i organ, zgodnie z dyspozycją art. 54 § 2 p.p.s.a., przekazał ją w postaci elektronicznej na elektroniczną skrzynkę podawczą sądu pierwszej instancji to wobec tego nie ulega wątpliwości, że skarga skutecznie dotarła do adresata, tj. sądu pierwszej instancji w terminie. Istotne jest przy tym, że wniesiona w formie elektronicznej skarga zawierała adres elektroniczny pełnomocnika skarżącego dla e-Doręczeń i została podpisana przez niego za pomocą kwalifikowanego podpisu elektronicznego. Tym samym spełniała wymóg przewidziany w art. 46 § 2a p.p.s.a. W kontekście przedstawionej wyżej argumentacji podkreślić należy dodatkowo, że przepis art. 54 § 1a p.p.s.a. nie wyjaśnia, jak należy rozumieć pojęcie "elektronicznej skrzynki podawczej tego organu". Przepis ten posługuje się ogólnym pojęciem "elektronicznej skrzynki podawczej" i nie zawęża go np. do adresu elektronicznego konta na e-PUAP. Wykładnia, że skrzynką taką jest "wyłącznie e-PUAP" nie znajduje oparcia w treści tego przepisu, a także w innych przepisach ustawy p.p.s.a. Odnotować należy, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym funkcjonuje kilka alternatywnych systemów służących do komunikacji elektronicznej z organami państwowymi. Funkcjonuje bowiem ePUAP, e-Urząd Skarbowy, a także e-Doręczenia. Równoległe funkcjonowanie tych systemów dodatkowo komplikuje sytuację, tym bardziej, że w procedurze sądowoadministracyjnej skargę wnosi się do sądu, ale jak wiadomo za pośrednictwem organu. Nie można też nie zauważyć, że e-Doręczenia to elektroniczny odpowiednik nadania przesyłki w placówce Poczty Polskiej (por. postanowienia NSA: z 30 stycznia 2026r., sygn. akt I OSK 1937/25; z 18 listopada 2025 r., sygn. akt III FSK 1219/25; z 28 października 2025 r., sygn. akt I OSK 1516/25 i I OSK 1517/25). Należy dodatkowo zwrócić uwagę na art. 147 ust. 2 z 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1045 ze zm.). Przepis ten stanowi, że "Doręczenie korespondencji nadanej przez osobę fizyczną lub podmiot niebędący podmiotem publicznym, będące użytkownikami konta w ePUAP, do podmiotu publicznego posiadającego elektroniczną skrzynkę podawczą w ePUAP, w ramach usługi udostępnianej w ePUAP, jest równoważne w skutkach prawnych z doręczeniem przy wykorzystaniu publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego do dnia 31 grudnia 2025 r.". Inaczej mówiąc, do końca 2025 r. doręczenia pism lub skarg za pomocą systemu ePUAP i za pomocą systemu e-Doręczenia powinny być traktowane równoważnie. Zdaniem NSA, powyższa regulacja może być myląca. Ponadto z ww. przepisu wynika, że od 2026 r. jedynym właściwym systemem stosowanym w tym zakresie powinny być e-Doręczenia. W takiej sytuacji, stanowisko, że jedyną właściwą skrzynką jest elektroniczna skrzynka w systemie ePUAP, który to system w 2026 r. nie powinien być już stosowany, nie jest oczywiste i nasuwa szereg wątpliwości. Wątpliwości te nie mogą być jednak rozstrzygane na niekorzyść stron. Przechodząc do dalszych rozważań Sąd wskazuje, że spór dotyczy prawidłowości nałożenia na skarżącą zakazu wprowadzania do obrotu mrożonych tusz ryb o numerze partii W. w ilości 210 kartonów o wadze netto 4.620 kg i nakazu wycofania z obrotu mrożonych tusz ryb z partii W. w łącznej liczbie 45 kartonów o wadze 990 kg netto. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 22 października 2024 r. przesyłka zawierająca m.in. www partie ryb została poddana urzędowej kontroli przez GLW i dopuszczona do obrotu. W toku badań laboratoryjnych wykryto przekroczenie poziomu kadmu w pobranej próbce przez GLW. Skutkowało to przeprowadzeniem postępowania administracyjnego zakończonego nałożeniem na skarżącego obowiązków określonych w decyzji organu I instancji z 20 czerwca 2025 r., utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją z 14 października 2025 r. Rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności należy podnieść, że na organie prowadzącym postępowanie administracyjne spoczywa obowiązek staranności w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wynikającą z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wskazany obowiązek organu występuje na każdym etapie postępowania administracyjnego. Naruszenie art. 7 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy organy administracji wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2025 r., sygn. akt I OSK 1546/24). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Organ obowiązany jest rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Powołany obowiązek dotyczy nie tylko organu I instancji, ale winien być w pełni respektowany także przez organ II instancji badający sprawę. W myśl bowiem art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (zasada dwuinstancyjności postępowania). Zgodnie z tą zasadą, skutecznie wniesiony środek odwoławczy gwarantuje stronie rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Istotą dwuinstancyjności postępowania jest bowiem dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu aktu stosowania prawa (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 1145/22). Obowiązujący model postępowania odwoławczego nie ma charakteru kasacyjnego, co wyklucza ograniczenie postępowania przed organem drugiej instancji jedynie do kontroli orzeczenia wydanego przez organ pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 14 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 1303/23). W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie ww. obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, nie został zrealizowany. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ II instancji nie przeprowadził własnego postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie jest niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy (art. 15 k.p.a.) oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy wprawdzie powołał w uzasadnieniu swej decyzji okoliczności wzięte pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy przez organ I instancji, nie mniej jednak organ odwoławczy nie przedstawił pełnej i logicznie spójnej oceny tych okoliczności opartej o własne ustalenia stanu faktycznego sprawy. Ma to w tej sprawie istotne znaczenie bowiem strona skarżąca podważała prawidłowość zebrania materiału dowodowego i jego oceny przez organ I instancji, przy eksponowanym przez organy w kwestionowanych decyzjach, skomplikowanym charakterze sprawy i rozbieżnych wynikach ekspertyz, którymi posługiwał się organ I instancji w celu rozpoznania sprawy. Organ odwoławczy wskazywał przy tym na konieczność ponownego zestawienia i oceny materiału dowodowego zebranego w kontrolowanej sprawie, pod kątem wpływu na wynik sprawy, jednakże tego elementu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie rozwinął, natomiast przystąpił bezpośrednio do oceny zarzutów odwołania. Miało to więc miejsce w sytuacji, gdy istotne wątpliwości co do faktów nie zostały usunięte (art. 81 k.p.a.). Zdaniem Sądu, organ odwoławczy powinien, czego należycie nie zrealizował, dokonać samodzielnej, ponownej oceny wszystkich badań odnoszących się do partii ryb oznaczonych jako W. , a następnie wskazać w uzasadnieniu faktycznym decyzji okoliczności, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.). W ocenie Sądu, należało oczekiwać od organu II instancji, że podejmie z urzędu działania w interesie strony postępowania. W art. 8 § 1 k.p.a. wyrażona została zasada pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa, z której wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tego rodzaju czynności organu II instancji zabrakło w kontrolowanej sprawie. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Zarówno bowiem postępowanie pierwszoinstancyjne, jak i odwoławcze mają w pełni charakter merytoryczny (por. wyrok NSA z 18 września 2025 r., sygn. akt II GSK 1018/25). Należy przy tym przyznać trafność zarzutowi skargi, wskazującemu na występującą sprzeczność motywów sporządzonego uzasadnienia przez organ II instancji w powiązaniu z rozstrzygnięciem w zaskarżonej decyzji. Należy bowiem poddać w wątpliwość legalność zaskarżonej decyzji (utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji), w uzasadnieniu której organ II instancji wskazuje na prawidłowość wydania zakazu wprowadzenia do obrotu oraz wycofania z obrotu określonej ilości ryb mrożonych z partii oznaczonej symbolem W. , przy jednoczesnym uzasadnieniu wskazującym na brak podstaw do takiego rozstrzygnięcia, co wynika z treści rozważań organu II instancji na str. 20 uzasadnienia decyzji, co trafnie podniosła strona skarżąca w zarzucie skargi. Nasuwa się brak konsekwencji pomiędzy rozumowaniem organu II instancji i rozstrzygnięciem zaskarżonej decyzji na co wskazuje m.in. fragment tej decyzji, cyt. "Niezrozumiały jest wywód organu I instancji i odmienne skutki prawne wobec dwóch partii towaru – uchylenie środków wobec partii E. oraz utrzymanie zakazu i nakazu wycofania wobec W. .Takie rozstrzygnięcie narusza zasadę równego traktowania uczestników obrotu prawnego i prowadzi do nieuzasadnionego ograniczenia praw strony. W tak ustalonym stanie faktycznym brak jest wystarczających podstaw do przyjęcia, że partia W. stanowi środek spożywczy niespełniający wymagań prawa żywnościowego w zakresie zawartości metali ciężkich. Tym samym przesłanki z art. 137 ust. 2 lit. b oraz art. 138 ust. 2 lit. c rozporządzenia (UE) 2017/625 - uzasadniające zakaz wprowadzania do obrotu i nakaz wycofania - nie są spełnione. Ocena dowodów przeprowadzona przez organ I instancji narusza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a." Należy zwrócić uwagę również, że organ odwoławczy przywołał przepisy art. 137 ust. 2 lit.b oraz art. 138 ust. 2 lit.c rozporządzenia (UE) 2017/625, które nie były podstawą działań organu I instancji. Organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie strony winien także mieć na uwadze brzmienie art. 139 k.p.a. Podsumowując, zdaniem Sądu, konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy, które umożliwi osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz dokonania rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia. Wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie ustalił stanu faktycznego sprawy, zatem ocena materiału dowodowego dokonana przez ten organ, była przedwczesna, a przy tym organ przedstawił rozważania sprzeczne z rozstrzygnięciem jego decyzji. Zaskarżona decyzja została tym samym wydana z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 k.p.a., mającym istotny wpływ na wynik sprawy, rzutującym na brak uzasadnienia decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wykładnia prawa i wskazania co do ponownego zbadania sprawy przez organ wynikają wprost z uzasadnienia niniejszego orzeczenia sądowego. W szczególności organ administracyjny podejmie stosowne czynności wyjaśniające w celu ustalenia pełnego stanu faktycznego sprawy. Zakres dostrzeżonych wad postępowania wyjaśniającego, uniemożliwia Sądowi ocenę pozostałych stawianych skargą zarzutów. W szczególności na tym etapie, nie jest dopuszczalne czynienie przez Sąd rozważań we wszystkich kwestiach stawianych skargą, w szczególności co do trafności zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego, z uwagi na wyżej wskazane nieprawidłowości związane z brakiem dokonania pełnych ustaleń stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie. Wobec naruszenia przez organ odwoławczy ww. przepisów, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r., poz. 215). Na rzecz strony skarżącej zasądzono od organu odwoławczego 697 zł tytułem kosztów postępowania, w tym 200 zł – wpisu sądowego, 480 zł - wynagrodzenia pełnomocnika i 17 zł - opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.