II SA/Sz 92/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.) Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska Protokolant Sekretarz sądowy Emilia Szeliga-Rydzewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2026 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 9 grudnia 2025 r. nr SKO/PG/420/2018/2025 w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego Szczecinie na rzecz skarżącego R. B. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z 26 maja 2025 r., nr 45/2025, wydaną na wniosek P. K. Sp. z o.o. w S. dalej: ("inwestor", "spółka"), z 7 lutego 2025 r., uzupełniony 26 lutego 2025 r., Wójt Gminy K. (dalej: "organ I instancji"), działając na podstawie art. 59 ust.1, w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", "ustawa" oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) zwanej dalej: "k.p.a.", ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku handlowego o powierzchni sprzedaży nieprzekraczającej 2000 m2, z zagospodarowaniem terenu, układem dróg, dojazdów, parkingów, nośnikiem reklamowym i niezbędną infrastrukturą techniczną oraz ewentualnym ekranem akustycznym, na działkach nr [...] i [...] z obrębu geodezyjnego K. , gmina K.. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika m.in., że po przeprowadzeniu analizy urbanistycznej i przygotowaniu projektu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, organ I instancji pismami z 16 kwietnia 2025 r. przesłał w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. projekt decyzji do uzgodnienia do Zarządu Powiatu Polickiego, Dyrektora Zarządu Zlewni w S. - Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...], Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., Starosty [...] oraz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S.. Zarząd Powiatu w P. postanowieniem z 6 maja 2025 r. uzgodnił pozytywnie z warunkiem przesłany projekt decyzji. Natomiast Inspektor Sanitarny uzgodnił go pozytywnie w postanowieniu wydanym 6 maja 2025 r. Pozostałe podmioty uzgadniające zajęły stanowiska w sprawie w drodze tzw. milczącej zgody. Następnie organ I instancji w wymienionej na wstępie decyzji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji spółki w kształcie i na warunkach wskazanych w punktach 1-3 rozstrzygnięcia. W szczególności ustalono następujące parametry: funkcję usługową o przeznaczeniu handlowym; odstąpiono od ustalenia obowiązującej linii zabudowy i ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 5,5 metra od granicy z działką drogową nr [...] (to jest od około 11 do około 12 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni), pod warunkiem uzyskania stosownej zgody zarządcy drogi powiatowej; - ustalono maksymalną nadziemną intensywność zabudowy 0,25; odstąpiono od ustalenia maksymalnej intensywności zabudowy i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy; ustalono udział powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji nie większy niż 25%; - ustalono szerokość elewacji frontowej (elewacji południowo-wschodniej, skierowanej w stronę granicy z działką drogową nr [...]) w zakresie od 30 do 52 metrów; określono, że wiaty nie mają takiego parametru jak elewacja i odstąpiono od ustalenia wymiaru rzutu wiaty śmietnikowej i wiaty na wózki dla klientów; - wysokość zabudowy ustalono jako liczoną od średniej wysokości najniższego i najwyższego poziomu terenu na obwodzie budynku do najwyższego punktu na dachu, nie większą niż 7 metrów; dla wiat ustalono wysokość liczoną do górnej krawędzi dachu nie większą niż 4 metry; - w zakresie geometrii dachu ustalono dach płaski (o nachyleniu połaci do 10°); dla wiat odstąpiono od ustalenia geometrii dachu; - minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej ustalono na 15%; - powierzchnia sprzedaży: łączna powierzchnia sprzedaży do 1500 m2; - w zakresie umieszczenia masztów reklamowych i tablic informacyjnych wskazano, że na terenie inwestycji dopuszcza się lokalizację wyłącznie następujących nośników reklamowych: szyldów, masztów reklamowych i tablic reklamowych na elewacji, na zasadach określonych w § 14 ust. 3 uchwały nr [...] Rady Gminy K. z dnia 29 maja 2017 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania na terenie Gminy K. obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń (...). Do decyzji dołączono załącznik graficzny nr [...] - kopię mapy zasadniczej w skali 1:500 z oznaczeniem terenu objętego wnioskiem, załącznik tekstowy nr [...] w postaci analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z jej wynikami oraz załącznik graficzny nr [...] – kopię mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 z zaznaczonym obszarem analizowanym. R. B. zaskarżając decyzję organu I instancji do organu odwoławczego zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 5a u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu błędnie sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jako podstawy do wyznaczenia funkcji zabudowy, warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dla przedmiotowego terenu oraz nieuzasadnienie przyjęcia minimalnego obszaru analizowanego. W rozwinięciu zarzutów odwołujący się wskazał, że organ błędnie wyznaczył obszar analizy urbanistycznej ograniczając jego zakres do trzykrotności szerokości frontu terenu inwestycji. Autor analizy nie wyjaśnił dlaczego planowany obiekt handlowy ma w oczywisty sposób stanowić uzupełnienie dominującej w obszarze analizy funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. W analizie zawarta jest tabela z parametrami zabudowy uwzględniająca tylko część działek z obszaru analizy. W analizie nieprecyzyjnie zweryfikowano istniejący w obszarze kąt nachylenia połaci dachowych budynków, tak samo jak bezpodstawnie wyznaczono parametry przyjmując wyłącznie część zabudowanych działek o funkcji usługowej i produkcyjnej, zamiast przyjąć parametry tylko budynków o funkcji usługowej. Ponadto odwołujący się zarzucił, że w decyzji nie wyznaczono maksymalnej intensywności zabudowy oraz minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy, analiza urbanistyczna nie zawiera zestawienia intensywności zabudowy działek znajdujących się w obszarze analizowanym, jak też nie zawiera zestawienia udziału powierzchni biologicznie czynnej, zaś wyznaczenie linii zabudowy zostało dokonane pod warunkiem uzyskania stosownej zgody zarządcy drogi powiatowej bez wskazania, jaka linia zabudowy będzie obowiązywać w przypadku braku uzyskania zgody od zarządcy drogi. 4 sierpnia 2025 r. wpłynęło pismo inwestora stanowiące replikę do odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 9 grudnia 2025 r., nr [...], po rozpatrzeniu sprawy na skutek wniesionego odwołania R. B., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach uzasadnienia wydanej decyzji Kolegium, po przytoczeniu przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 roku, poz. 1116, dalej: "rozporządzenie MRiT") mających zastosowanie w sprawie stwierdziło, że na gruncie przedmiotowej sprawy front terenu inwestycji mierzy 146 m, zaś granice obszaru analizy wyznaczono w promieniu 438 metrów dookoła terenu inwestycji, co jest zgodne z art. 61 ust. 5a ustawy. Kolegium wyjaśniło, że zasadą jest wyznaczanie granic obszaru analizy urbanistycznej w promieniu trzykrotności szerokości frontu terenu inwestycji, zaś zwiększenie tych granic - choć dopuszczalne - stanowi wyjątek od zasady i dlatego powinno być stosowane w szczególnie uzasadnionych okolicznościach i powinno być należycie uzasadnione w wynikach z analizy urbanistycznej. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu odwołania wskazującego, że wyznaczenie granic obszaru analizy urbanistycznej w podstawowej odległości, tj. trzykrotności frontu terenu inwestycji, musi być dodatkowo uzasadnione z wyjaśnieniem, dlaczego w sprawie brak było podstaw do wyznaczenia tego obszaru w większej odległości - wystarczające jest jeśli w wynikach z analizy urbanistycznej będzie wskazane jaka jest szerokość frontu terenu inwestycji i w jakiej odległości od terenu inwestycji wyznaczono granice obszaru analizy. W tak wyznaczonym obszarze analizy znajduje się zróżnicowana zabudowa, w tym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa, a także zabudowa produkcyjna, usługowa i usługowo-produkcyjna. Wobec faktu, że planowana inwestycja polegać ma na budowie budynku handlowego, a w obszarze analizy znajduje się zabudowa o podobnej funkcji (na działkach nr [...], [...], [...] i 524 z obrębu K. ), spełniony został wymóg kontynuacji funkcji. Kolegium podkreśliło, że przepisy ustawy oraz rozporządzenia nie pozwalają organom na uzależnianie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy od nawiązania do dominującej funkcji zabudowy w obszarze analizy czy też nawiązania do zabudowy istniejącej na nieruchomościach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Wystarczające jest, aby w obszarze analizy urbanistycznej występowała przynajmniej jedna nieruchomość zabudowana budynkiem o takiej samej lub podobnej funkcji jak planowana inwestycja i warunek kontynuacji funkcji uznać należy za spełniony. W zakresie oceny spełnienia warunku § 3 rozporządzenia MRiT organ odwoławczy ustalił, że w przedmiotowej sprawie wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 5,5 m od granicy z działką drogową nr [...], co stanowi odległość od około 11 metrów do około 12 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni, pod warunkiem uzyskania stosownej zgody zarządcy drogi powiatowej. W wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji brak jest zabudowy pozwalającej na wyznaczenie parametru linii zabudowy w oparciu o przepisy § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia MRiT, co też stanowi uzasadnienie dla zastosowania linii nieprzekraczalnej. Ponadto wskazano, że działka drogowa nr [...] stanowi drogę powiatową nr 3927Z, w związku z czym mając na względzie przepis art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych zabudowa co do zasady powinna być oddalona od pasa drogowego takiej drogi na 20 metrów, jednakże w myśl art. 43 ust. 2 tej ustawy za zgodą zarządcy drogi zabudowa może zostać zbliżona na mniejszą odległość. W świetle powyższego sposób ustalenia parametru linii zabudowy mieści się w granicach § 3 ust. 4 rozporządzenia MRiT. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu podniesionego w odwołaniu organ odwoławczy dodał, że przy wyznaczeniu parametru linii zabudowy jako linii nieprzekraczalnej, wnioskodawca ma swobodę w zakresie zlokalizowania planowanej zabudowy, byleby nie przekraczała linii nieprzekraczalnej. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest konieczne uzyskanie zgody zarządcy drogi, o której mowa w art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych co oznacza, że możliwe jest jej uzyskanie już po wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, a to w konsekwencji oznacza, że parametr nieprzekraczalnej linii zabudowy może być uwarunkowany od następczej zgody wydanej przez zarządcę drogi publicznej. Wypowiadając się odnośnie spełnienia warunków z § 4 rozporządzenia MRiT Kolegium ustaliło, że parametr maksymalnej nadziemnej intensywności zabudowy ustalono na poziomie 0,25 i jednocześnie odstąpiono od ustalenia maksymalnej intensywności zabudowy oraz minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy. Z danych zawartych w wynikach z analizy urbanistycznej wynika, że w przypadku zabudowy produkcyjnej i usługowej średnia wartość intensywności zabudowy wynosi 24,7%, dlatego w decyzji ustalono maksymalną intensywność zabudowy na poziomie 0,25. Planowany budynek nie ma być podpiwniczony, dlatego odstąpiono od wyznaczania parametru maksymalnej intensywności zabudowy, wyznaczając jedynie maksymalną nadziemną intensywność zabudowy. W tej sytuacji organ ten uznał, że wyznaczenie parametru maksymalnej nadziemnej intensywności zabudowy z jednoczesnym odstąpieniem od wyznaczenia maksymalnej intensywności zabudowy oraz minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy mieści się w granicach przepisu § 4 rozporządzenia MRiT. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że w badanej sprawie ustalono parametr udziału powierzchni zabudowy na poziomie nie większym niż 25%. Z wyników z analizy urbanistycznej wynika, że średnia wartość tego parametru w obszarze analizy wynosi 24,7%. Parametr ten ustalono zatem w sposób zgodny z § 5 ust. 1 rozporządzenia MRiT. Wypowiadając się w zakresie spełnienia warunku parametru szerokości elewacji frontowej Kolegium wskazało, że w sprawie ustalono go w przedziale od 30 do 52 m. W wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że średnia szerokość elewacji frontowej istniejących w obszarze analizy budynków produkcyjnych i usługowych wynosi 43,5 m, co przy zastosowaniu 20% tolerancji daje przedział od 34,8 m do 52,2 m. Z uwagi na nieznaczną różnicę wyznaczonej dolnej wartości organ ten uznał, że sposób wyznaczenia omawianego parametru mieści się w granicach przepisu § 6 rozporządzenia MRiT. Dalej organ odwoławczy ustalił, że w przedmiotowej sprawie parametr wysokości zabudowy ustalono na poziomie do 7 m, co stanowi średnią wartość z obszaru analizy. Spełniony zatem został wymóg z § 7 ust. 1 rozporządzenia. Wypowiadając się odnośnie warunku z § 8 rozporządzenia MRiT Kolegium stwierdziło, że sposób zredagowania przepisu wskazuje, że zasady ustalania parametrów geometrii dachu nie są tak rygorystyczne jak w przypadku pozostałych parametrów. W szczególności prawodawca nie wprowadził zasady nawiązywania do średniej wartości z obszaru analizy. W badanej sprawie w kwestii geometrii dachu ustalono, że dach planowanych budynków ma być płaski o kącie nachylenia połaci do 10 stopni, co zgodnie z treścią wyników z analizy urbanistycznej stanowić ma nawiązanie do istniejącej w obszarze zabudowy. W tej sytuacji organ ten stwierdził, że parametry geometrii dachu wyznaczono zgodnie z § 8 rozporządzenia MRiT. Następnie Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej ustalono na poziomie 15%. W wynikach z analizy urbanistycznej brak jest szczegółowego wyjaśnienia sposobu ustalenia tego parametru, jednakże z uwagi na charakter planowanej inwestycji, wymagającej poza wybudowaniem budynku również wykonania odpowiedniej ilości miejsc parkingowych - co najmniej 40 miejsc parkingowych – organ ten stwierdził, że omawiany parametr wyznaczono w granicach § 9 rozporządzenia MRiT. W przedmiotowej sprawie ustalono, że na każdy budynek rekreacyjny mają być przewidziane 2 miejsca do parkowania, co, w ocenie organu odwoławczego, spełnia wymóg określony w § 10 rozporządzenia MRiT. Ponadto Kolegium ustaliło, że teren ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, zaś wnioskodawca przedłożył zapewnienia o możliwości dostaw energii elektrycznej, gazu i wody oraz zapewnienie o odbiorze ścieków sanitarnych do sieci kanalizacji sanitarnej. W świetle powyższego Kolegium uznało, że spełnione zostały wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Projekt decyzji wraz z załącznikiem graficznym oraz analizę urbanistyczną przygotowała osoba posiadająca ku temu wymagane uprawnienia. Projekt decyzji został pozytywnie uzgodniony z właściwymi organami. Postanowieniem z 21 stycznia 2026 r. Kolegium sprostowało oznaczenie organu I instancji w wyżej opisanej decyzji. Pismem z 23 grudnia 2025 r. R. B. wniósł do sądu administracyjnego skargę na decyzję Kolegium zarzucając naruszenie: przepisu art. 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, przepisu art. 28 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stron postępowania, przepisów rozporządzenia MRiT. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego. W rozwinięciu stanowiska skarżący w pierwszej kolejności wskazał, że organ I instancji błędnie ustalił krąg stron postępowania, albowiem za stronę nie uznał właścicieli działki [...], obręb K., Gmina K.. W postępowaniu zakończonym decyzją nr [...], z 27 maja 2025 r., mimo, jego zdaniem, tożsamości obu spraw osoby te zostały uznane za stronę postępowania i mogły brać czynny udział w postępowaniu, natomiast w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...], z 26 maja 2025 r. status strony postępowania nie został im przyznany, a Kolegium nie zbadało wyżej opisanej okoliczności. Ponadto skarżący zarzucił niewystarczające uzasadnienie okoliczności wyznaczenia obszaru analizowanego w kształcie wskazanym w wydanych decyzjach oraz dla podnoszonej w odwołaniu kwestii stwierdzenia przez autora załącznika tekstowego do decyzji organu I instancji, że "obiekt o przeznaczeniu handlowym stanowi oczywiste uzupełnienie dominującej w obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej". Skarżący podniósł również, że brak określenia parametrów z § 4 rozporządzenia MRiT (wyznaczenia maksymalnej intensywności zabudowy oraz minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy) pozwala na daleko idącą dowolność, która nie jest dopuszczona przepisami ww. rozporządzenia. Dalej w zakresie oceny spełnienia warunku z § 5 rozporządzenia MRiT skarżący zarzucił, że ustalono wyższy (25%) udział powierzchni zabudowy niż średni ustalony w analizie urbanistycznej (24,7 %) i nie uzasadniono takiego przekroczenia. Jednocześnie, według skarżącego, wysokość zabudowy na poziomie 7 m nie mogła zostać wyznaczona jako średnia, jak twierdzi Kolegium (na podstawie § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia), gdyż średnia raz wynosi 6,9 m a raz 8 m. Ponadto, w ocenie skarżącego, autor analizy urbanistycznej błędnie przyjął, w celu wyznaczenia parametrów dla nowej zabudowy, zarówno budynki usługowe, jak i produkcyjne. Winien przyjąć wyłącznie budynki usługowe i to wszystkie, a nie wyłącznie te które mają (wg autora) zbliżoną formę (§ 2 ust. 2 rozporządzenia MRiT). Dalej skarżący zarzucił Kolegium, że nie odniosło się w ogóle do podnoszonej w odwołaniu zarówno kwestii braku zestawienia intensywności zabudowy działek znajdujących się w obszarze analizowanym, jak i zestawienia udziału powierzchni biologicznie czynnej działek znajdujących się w obszarze analizowanym. W konsekwencji stanowi to o naruszeniu § 9 rozporządzenia MRiT. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W uzupełnieniu skargi, w piśmie procesowym z 25 maja 2026 r., profesjonalny pełnomocnik ustanowiony przez skarżącego zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w celu prawidłowego ustalenia spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich wymaganych prawem przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy; art. 7, art. 9, art. 10 k.p.a., art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów oraz sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a., w tym w szczególności: poprzez błędną ocenę analizy urbanistycznej w zakresie oceny uznania dopuszczenia funkcji sprzedaży jako kontynuacji dominującej w obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej; poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów odwołania skarżącego w odniesieniu do braku w analizie urbanistycznej zestawienia intensywności zabudowy działek znajdujących się w obszarze analizowanym oraz do braku zestawienia udziału powierzchni biologiczne czynnej na poszczególnych działkach znajdujących się w obszarze analizowanym, a w konsekwencji przyjęcie w sposób zupełnie dowolny wartości parametrów, o których mowa w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy oraz w rozporządzeniu MRiT; art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie skarżącego do władzy publicznej i wydanie zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy przy uwzględnieniu parametru udziału powierzchni zabudowy w powierzchni terenu inwestycji: do 25 %, tj. znacznie wyższego niż ustalony średni udział powierzchni zabudowy w całym obszarze analizowanym wynoszący 16,9% bez żadnego wyjaśnienia podstaw ustalenia wartości wskazanego parametru; art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek wydania decyzji administracyjnej o ustaleniu warunków zabudowy, w szczególności poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się do zasadnych uwag podniesionych przez stronę w toku postępowania, co czyni zaskarżoną decyzję niezrozumiałą i niejasną dla stron; art. 6 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy materiał dowodowy w sprawie został oceniony w sposób dowolny i wybiórczy, a nie swobodny; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy; art. 15 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez brak powtórnego merytorycznego i wnikliwego rozpoznania niniejszej sprawy przez organ II instancji, o czym świadczy np. błędne uzasadnienie podstawy ustalenia miejsc parkingowych poprzez wskazanie w zaskarżonej decyzji, że: "W przedmiotowej sprawie ustalono, że na każdy budynek rekreacyjny mają być przewidziane 2 miejsca do parkowania, co spełnia wymóg § 10 rozporządzenia", podczas gdy inwestycja dotyczy obiektu handlowego, a nie budynków rekreacyjnych, co wskazuje na brak rozeznania organu w tematyce rozpatrywanej sprawy, a zatem stanowi naruszenie zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej; art. 15 k.p.a., poprzez brak powtórnego merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy przez organ II instancji i przyjęcie jako własnych ustaleń poczynionych przez organ I instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowe przeprowadzenie postępowania prowadziłoby do właściwego wniosku o braku spełnienia wszystkich przesłanek do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy; 2. przepisów prawa materialnego: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p poprzez błędne przyjęcie, że spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa, tj. by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; jak bowiem wynika ze sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, znajdują się na nich rozproszone domy jednorodzinne, brak natomiast jest budynku handlowego z funkcją usługową o przeznaczeniu handlowym; art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez błędne sporządzenie analizy urbanistycznej polegające na wyłączeniu z niej bez wskazania żadnego uzasadnienia, czy kryterium, poszczególnych, wyodrębnionych geodezyjnie, nieruchomości tylko z uwagi na to, że część z ich powierzchni znajduje się poza obszarem analizowanym (np. działki nr [...], [...], [...] z obrębu S. , gmina K., a uwzględnienie innych działek w analizie, mimo, że nie znajdują się w całości w obszarze analizowanym (np. działka nr [...] z obrębu S. , gmina K.), podczas gdy prawidłowa analiza urbanistyczna powinna się odnosić do całej działki, gdyż to cała działka może spełniać określone funkcje i jako taka podlega charakterystyce, pod kątem warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.; przepisów rozporządzenia MRiT poprzez: ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy parametru określonego jako "powierzchnia sprzedaży: łączna powierzchnia sprzedaży do 1500 m2", który to nie został przewidziany przez ustawodawcę w tym akcie prawnym; co więcej, w rozważanym wypadku parametr ten nie mógł być ustalony poprzez odniesienie się do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, co jest zasadą przy ustalaniu wskaźników nowej zabudowy, bowiem w obszarze nie występuje zabudowa posiadająca powierzchnię sprzedaży; nigdzie w analizie urbanistycznej ani w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono podstawy przyjęcia takiej wartości tego parametru; przyjęto więc wartość wskazaną we wniosku, co jednak jest działaniem nieprawidłowym, bowiem nie pozwala na ocenę, czy tak ustalony parametr - nie występujący w obszarze analizowanym - wpisuje się w zastany ład przestrzenny; brak wykazania w tabelach zamieszczonych w analizie urbanistycznej obrębów ewidencyjnych działek, które zostały ujęte w obszarze analizowanym; w analizie urbanistycznej wskazano, że nieruchomości ujęte w obszarze analizy położone są w dwóch obrębach ewidencyjnych: K. oraz S. ; natomiast z tabel określających parametry zabudowy oraz parametry zabudowy produkcyjnej nie wynika, z których obrębów dane działki wzięte zostały pod uwagę; nie jest rzeczą stron (organu odwoławczego oraz sądów administracyjnych), doszukiwanie się działki o jakich numerach są położone w obszarze analizowanym, a także które z nich są objęte analizą zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia; jest obowiązkiem organu administracji, by w analizie, a później w decyzji o warunkach zabudowy, jasno i jednoznacznie to wskazać; § 4 ust. 1 - 3, 5, 7, 8 oraz 9 rozporządzenia MRiT poprzez brak określenia w sposób prawidłowy poszczególnych parametrów określających wymagania dla nowej zabudowy jak odstąpienie od określenia minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy, co nie jest dopuszczalne w świetle powołanych wyżej przepisów; brak określenia wartości udziału powierzchni zabudowy; określenie wysokości zabudowy oraz geometrii dachu wyłącznie poprzez podanie ich wartości maksymalnych; brak zestawienia udziału powierzchni biologiczne czynnej znajdujących się na poszczególnych działkach w obszarze analizowanym, a w konsekwencji przyjęcie zupełnie dowolnie tego parametru na poziomie 15%. Mając powyższe na uwadze wniesiono: - na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu tj. z decyzji nr [...] Wójta Gminy K. z dnia 27 maja 2025 r. o warunkach zabudowy na okoliczność wykazania, że przy tego samego rodzaju inwestycji w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] organu I instancji zostały pominięte strony postępowania, współwłaściciele działki nr [...], obręb K., gmina K., znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie działek nr [...] i [...], obręb K., gmina K.; - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji z 9 grudnia 2025 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z 26 maja 2025 r. w całości; - o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W uzasadnieniu stanowisko zostało uszczegółowione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję Wójta Gminy K. ustalającą inwestorowi warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego o powierzchni sprzedaży nieprzekraczającej 2000 m2, z zagospodarowaniem terenu, układem dróg, dojazdów, parkingów, nośnikiem reklamowym i niezbędną infrastrukturą techniczną oraz ewentualnym ekranem akustycznym, na działkach nr [...] i [...] z obrębu geodezyjnego K. , gmina K.. Sporem jest objęte zastosowanie zarówno przepisów u.p.z.p. jak i rozporządzenia MRiT. Strona skarżąca zarzuca również naruszenie szeregu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że z uwagi na treść art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688 z późn. zm., dalej: "ustawa zmieniająca"), do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1. Skoro więc niniejsza sprawa została wszczęta po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej należało ustalić czy w dalszym ciągu obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., by mieć pewność, że przepisami, które miały zastosowanie w tej sprawie były przepisy u.p.z.p. wymienione w art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy zmieniającej, w brzmieniu sprzed nowelizacji. W kontrolowanej sprawie takiego ustalenia zabrakło. Na gruncie przedmiotowej sprawy obszar analizowany został wyznaczony, w sposób wskazany w przepisie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu zakładającym moc obowiązującą Studium, a ustalenie to zostało zaakceptowane w zaskarżonej decyzji, jednak Kolegium wymienia ww. przepis na str. 3 decyzji w brzmieniu, z którego wynika, że obszar analizy pozostaje ograniczony maksymalną wielkością tego obszaru w wymiarze 200 m. W ocenie Sądu stanowi to o naruszeniu zasady przekonywania zawartej w art. 11 k.p.a. albowiem organ nie określił należycie obowiązujących w sprawie przepisów prawa materialnego. Jak stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w przedmiotowym przypadku, z uwagi na mającą zastosowanie treść przepisów, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w sytuacji łącznego spełnienia następujących warunków, w tym zgodnie z jego punktem 1 gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się pogląd, że przez pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć nieruchomości znajdujące się nie tylko w pobliżu działki inwestycyjnej ale także w pewnej odległości od terenu inwestycji (vide wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r. II OSK 657/06, Lex 322451; wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r. II OSK 518/07 dostępne jak i pozostałe cytowane orzeczenia na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy uwzględnieniu brzmienia u.p.z.p., z którego wynika przedłużenie obowiązywania Studium z mocy prawa, w ocenie Sądu, obszar analizowany został wyznaczony w sposób zgodny z obowiązującymi w sprawie przepisami. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że do decyzji organu I instancji dołączono załącznik tekstowy nr 2.1., pt.: "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z jej wynikami", (dalej: "analiza") oraz załącznik graficzny nr 2.2 – kopię mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 z zaznaczonym obszarem analizowanym. Ustalona przez organ szerokość frontu działki inwestycyjnej (ok. 146 m) oraz wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości co najmniej trzykrotności tej szerokości, tj. minimum 438 m. odpowiadają wartościom wynikająca z ww. załącznika graficznego do decyzji. Zestawiając treść wyżej opisanych dokumentów z opisem struktury obszaru analizowanego, wskazującego, że znajduje się w jego granicach "zróżnicowana zabudowa, w tym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa, a także zabudowa produkcyjna, usługowa, i usługowo-produkcyjna", już samo to wskazuje, że analiza nie została sporządzona w sposób abstrakcyjny lub arbitralny. Kluczowe znaczenie dla oceny zarzutu dotyczącego kontynuacji funkcji zabudowy ma pkt 2.1 i pkt 3 analizy urbanistycznej. Organ wyraźnie wskazał, że w obszarze analizowanym występują: budynki produkcyjne, usługowe, usługowo-produkcyjne, a także konkretna działalność handlowo-usługowa prowadzona na działkach o numerach ew. [...] i nr [...]. Nadto działka ta jest dostępna z tej samej drogi publicznej dz. ew. o nr [...]. Oznacza to, że funkcja usługowa nie została "stworzona" wyłącznie na potrzeby uzasadnienia inwestycji, lecz została wyprowadzona z rzeczywiście istniejącego zagospodarowania terenu. Zatem nie ma podstaw, aby z tego powodu odmówić ustalenia warunków zabudowy i stwierdzić uchybienie przepisowi art. 2 § 2 rozporządzenia MRiT. Podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy musiałoby być jednoznaczne ustalenie, że w obszarze analizowanym brak jest w ogóle budynków o funkcji handlowej i usługowej. Skoro jednak taka zabudowa występuje to przyjąć należy, że ma miejsce kontynuacja funkcji. Odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii, że planowana przez inwestora zabudowa (budynek handlowy) nie wpisuje się w dominującą funkcję na analizowanym terenie, należy wskazać, że wpisuje się niewątpliwie w funkcję, która ma w nim swój utrwalony wzorzec, bowiem na tym terenie występuje podobna działalność, co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie. Wskazuje się bowiem, że przeszkodę do wydania inwestorowi pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy może stanowić jedynie stwierdzona kolizja między funkcją występującą w obszarze analizowanym, a funkcją objętą zamierzeniem inwestycyjnym. Przy czym, kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję (por. wyrok NSA z 3 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 331/19). Również, w ocenie sądu, stwierdzenie przez autora analizy o "oczywistości uzupełnienia dominującej w obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej" nie jest nieprawidłowe, skoro zasady wiedzy i doświadczenia życiowego wskazują, że skoro dominującą w obszarze analizowanym jest funkcja mieszkaniowa, to obiekt handlowy siłą rzeczy będzie się wpisywał w ład przestrzenny jako obiekt potencjalnie "obsługujący" mieszkańców takiej zabudowy. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej nie sposób wywodzić z tej okoliczności nadinterpretacji, czy wewnętrznej sprzeczności naruszającej przepisy u.p.z.p., czy rozporządzenia MRiT. W zakresie kontynuacji funkcji nie może odnieść zatem zamierzonego skutku zarzut wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego poprzez zignorowanie część działek znajdujących się wyłącznie fragmentem w obszarze analizowanym, a uwzględnienie innych w podobnej sytuacji. Natomiast, w ocenie Sądu, może mieć to znacznie w kontekście wpływu na ustalane w oparciu o rozporządzenie MRiT parametry dla planowanej zabudowy, jeśli się okaże, w szczególności, że działki takie są zabudowane. Dlatego też zagadnienie to wymaga pełnej oceny organu odwoławczego i ewentualnego podjęcia działań w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Taka konkluzja rodzi się z uwagi na fakt, że lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w tym aspekcie sprawy, nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy w świetle brzmienia § 2 ust. 2 rozporządzenia MRiT wyjaśniono zarzut odwołania dotyczący działek np. nr [...], [...] z obrębu S. , gmina K.. Niemniej odnosząc się do obecnie ustalonych parametrów należy odnotować, że w zakresie spełniania warunków z § 3, § 4, § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia MRiT organ przedstawił sposób wyprowadzenia średnich wartości parametrów oraz wyjaśnił przyczyny odniesienia projektowanej inwestycji do obiektów podobnych funkcjonalnie. W sposób logiczny i przekonujący wskazano, że mechaniczne uśrednienie parametrów całej zabudowy obszaru analizowanego prowadziłoby do ustalenia gabarytów nieodpowiadających ani zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, ani istniejącym obiektom usługowym i produkcyjnym. Takie stanowisko znajduje podstawę w przepisach rozporządzenia MRiT, które dopuszczają ustalenie parametrów w sposób odmienny, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Kolegium przekonująco wskazało uzasadnienie dla ustalenia parametru z § 3 rozporządzenia MRiT w powiązaniu z wynikami analizy w odległości 5,5 m od granicy z działką drogową nr [...], co stanowi odległość od około 11 metrów do około 12 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni, pod warunkiem uzyskania stosownej zgody zarządcy drogi powiatowej. Wyjaśniono również w jakiej sytuacji wymagane jest uzyskanie zgody zarządcy drogi, o której mowa w art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 889). Ponadto w szczególności przekonująco wskazano uzasadnienie dla ustaleń parametrów przy założeniu, że planowany obiekt będzie budynkiem o jednej kondygnacji nadziemnej, wypowiadając się w punkcie 6.1 analizy, odnośnie warunków z § 4 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia MRiT, co odniesiono do współczynnika zabudowy z "Tabeli parametrów zabudowy produkcyjnej i usługowej w obszarze analizowanym" – rubryka "% zabudowy", zawartej w punkcie 5 analizy, a także określając w punkcie 6.2 analizy udział powierzchni zabudowy (§ 5 rozporządzenia MRiT). Treść "Tabeli parametrów zabudowy w obszarze analizowanym" z punktu 5 analizy, rubryka % zabudowy" wskazuje co było podstawą ustalenia parametru 25%. Z kolei przy określeniu parametru z § 6 rozporządzenia MRiT dla uzasadnienia zastosowania wyjątku z ust. 2 tego przepisu w punkcie 6.3 analizy odpowiednio wskazano m.in., że w obszarze analizowanym występują budynki usługowe, których elewacje są węższe od wartości średniej, co umożliwia przyjęcie dolnego zakresu tego parametru w sposób inny. Podobnie w punkcie 6.4 analizy wykazując ustalenie z § 7 rozporządzenia MRiT wystarczająco wskazano uzasadnienie dla wysokości 7 m opierając się na rubryce "wysokość zabudowy (m)" z "Tabeli parametrów zabudowy produkcyjnej i usługowej w obszarze analizowanym" z punktu 5 analizy oraz odniesiono się do zastosowania wyjątku z ust. 2 tego przepisu. Z tej samej tabeli wynika uzasadnienie dla płaskiego dachu planowanych budynków o kącie nachylenia połaci do 10 stopni, albowiem ustalono, że na działkach nr ew. [...] i [...] znajduje się zabudowa o dachach płaskich. W ocenie Sądu nie sposób się jednak zgodzić ze stanowiskiem Kolegium w zakresie ustalenia spełniania warunków z § 9 i § 10 rozporządzenia MRiT. Lektura punktów 6.6. i 7 analizy nie uzasadnia stanowiska przedstawionego w zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji narusza powołane wyżej przepisy rozporządzenia MRiT w związku art. 15 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., albowiem wskazuje, że postępowanie wyjaśniające drugoinstancyjne przeprowadzono nierzetelnie, co skutkowało brakami w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie z § 9 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia MRiT minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej ustala się na podstawie średniego wskaźnika tego udziału dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się ustalenie innego minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Kolegium co prawda odnotowało, że brak jest szczegółowego wyjaśnienia sposobu ustalenia tego parametru, jednakże dowolnie przyjęło, z naruszeniem art. 7 i art. 80 k.p.a., że z uwagi na charakter planowanej inwestycji, wymagającej poza wybudowaniem budynku również wykonania odpowiedniej ilości miejsc parkingowych - co najmniej 40 miejsc, omawiany parametr wyznaczono w granicach § 9 rozporządzenia MRiT. Ponadto w treści analizy brak jest zobrazowania w jakiejkolwiek formie średniego wskaźnika tego udziału dla obszaru analizowanego. Również zakresowe określenie tego parametru we wniosku inwestora bez jego weryfikacji przez organ administracji byłoby niewystarczające. Nie sposób również odkodować omawianego parametru z rzutu zagospodarowania terenu, dołączonego do pisma uzgodnieniowego z 16 kwietnia 2024 r., albowiem choć jest na nim zaznaczony obszar w kolorze zielonym, to brak jest wskazania liczbowego w legendzie rzutu, odnoszącego się do parametru powierzchni biologicznie czynnej i jednocześnie dającego się zweryfikować. Z kolei jak stanowi przepis § 10 rozporządzenia MRiT minimalną liczbę miejsc do parkowania ustala się w stosunku do liczby lokali mieszkalnych, liczby lokali usługowych, liczby osób mogących jednocześnie przebywać w budynku, liczby zatrudnionych lub powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Organ odwoławczy wypowiadając się w tym zakresie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie ustalono, że na każdy budynek rekreacyjny mają być przewidziane 2 miejsca do parkowania, co spełnia wymóg określony w § 10 rozporządzenia MRiT. Podczas gdy, co słusznie zarzucono w skardze, nie taki obiekt stanowił przedmiot wniosku, co oznacza, że nie dokonano prawidłowej oceny spełniania tego warunku w świetle powołanego przepisu. Ponadto brak jest oceny ustalenia w analizie z czego wynika parametr co najmniej 40 miejsc postojowych. Można się jedynie domyślać, że wynika on z liczby osób mogących jednocześnie przebywać w budynku, jednak w żaden sposób nie wykazano tego w sposób przewidziany w art. § 10 rozporządzenia MRiT. Niezależnie od powyższego całkowicie chybione okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 28 k.p.a. w zakresie pominięcia stron postępowania administracyjnego i ustalenia parametru powierzchni sprzedaży. Odnośnie pierwszej kwestii należy wskazać, że skutek w postaci uchylenia decyzji z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli może ono być wszczęte wyłącznie na wniosek (na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) ma miejsce wówczas, gdy zarzut ten zgłosi strona pominięta, a więc nie może tego uczynić skutecznie strona uczestnicząca w postępowaniu, jak też nie uwzględnia go sąd administracyjny z urzędu (por. wyrok NSA z 16 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 371/11. Po drugie określenie powierzchni sprzedaży zostało wprost unormowane w przepisie art. 64 ust. 2 u.p.z.p., który stanowi, że w przypadku planowanej budowy obiektu handlowego wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie powierzchni sprzedaży. Skoro we wniosku inwestor wskazał wartość od 900 do 2000 m2, to przeniesienie wartości do 2000 m2 do decyzji, w ocenie Sądu, w realiach sprawy nie stanowi naruszenia art. 52 u.p.z.p. W świetle powyższego należało stwierdzić, że w części uzasadnienie decyzji zawiera opis stanu faktycznego, wskazanie podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz motywy, którymi kierował się organ administracji. Zaskarżona decyzja zawiera własne ustalenia oraz ocenę zarzutów odwołania, co wyklucza przyjęcie, że organ II instancji ograniczył się wyłącznie do formalnego zaakceptowania stanowiska organu pierwszej instancji. Jednak ustalenia i oceny prawne organu odwoławczego okazały się niepełne w istotnych dla sprawy kwestiach. W konsekwencji Sąd uznał, że postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone niezgodnie z wymogami procedury administracyjnej, a podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. i prawa materialnego w części wykazały uchybienia odpowiednio mogące mieć i mające istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie sprawy, nie dostrzegając innych naruszeń, Sąd orzekł w punkcie I sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W toku swojego postępowania organ winien rozpatrzyć odwołanie mając na względzie powyższe uwagi. O kosztach postępowania (punkt II wyroku) obejmujących wysokość uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu od skargi (500 zł), wynagrodzenie będącego radcą prawnym pełnomocnika skarżącego (480 zł) oraz opłatę od pełnomocnictwa (17 zł), Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118 ze zm.).