II OSK 1485/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. sp. z o.o. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Po 837/24 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 30 września 2024 r. nr SKO.GP.4000.410.2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od F. sp. z o.o. z siedzibą w Z. na rzecz M. D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wyrokiem z 20 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Po 837/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA w Poznaniu") po rozpoznaniu skargi M. D. (dalej: "skarżący") uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej: "Kolegium") z 30 września 2024 r. nr SKO.GP.4000.410.2024 oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Duszniki (dalej: "Wójt") z 19 kwietnia 2024 r. nr RGP.6730.31.2024.ŁR, którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego (budynek nr 9) wraz z infrastrukturą techniczną oraz budowy 2 silosów paszowych na terenie działek nr [...] i [...], obręb D., gmina D. oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła F. sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej: "inwestor", "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości, zarzucając: - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, polegające na: 1) naruszeniu art. 67 § 5 w związku z art. 39 p.p.s.a. poprzez brak zapewnienia stronie możliwości obrony jej praw w postępowaniu przed sądem I instancji polegający na całkowitym pominięciu należycie umocowanego pełnomocnika inwestora przy czynnościach procesowych dotyczących postępowania przed sądem I instancji w sytuacji, gdy pełnomocnik taki został zgłoszony w postępowaniu przed organami administracji publicznej i uzyskał w imieniu uczestnika pozytywne rozstrzygnięcie tego organu, zaś zakres pełnomocnictwa obejmuje reprezentowanie tego podmiotu przed sądami administracyjnymi, przy czym powyższe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem, pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje te same skutki prawne, co uniemożliwiło skarżącemu kasacyjnie obronę swoich praw; - nadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania polegające na: 2) naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. polegające na wadliwym uznaniu, iż organy orzekające w niniejszej sprawie nie dokonały prawidłowej oceny oraz nie wykazały, że zachodzą wszystkie przesłanki określone w przepisie art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130; dalej: "u.p.z.p.") pozwalające na skorzystanie z możliwości odstąpienia od zasady dobrego sąsiedztwa, dokonując naruszenia przepisów art. 61 ust. 4 u.p.z.p., jak również przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., skutkujące nieprawidłowym uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta z 19 kwietnia 2024 r., podczas gdy z treści materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy przez organy I oraz II instancji, w szczególności wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji Wójta Gminy Duszniki o środowiskowych uwarunkowaniach z 9 stycznia 2024 r. znak ROS.6220.1.2023.DG wynikało, iż organy administracji publicznej wykazały, że w okolicznościach niniejszej sprawy zostały spełnione przesłanki określone w przepisie art. 61 ust. 4 u.p.z.p.; 3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na przekroczeniu granicy kognicji sądu administracyjnego, poprzez ingerencję w uprawnienie organu do swobodnej oceny dowodów, w zakresie w jakim sąd I instancji ustalił, iż organy orzekające w niniejszej sprawie nieprawidłowo uznały, iż inwestor spełnia przesłanki określone w przepisie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., pozwalające na odstąpienie od zasady dobrego sąsiedztwa, skutkujące nieprawidłowym uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta z 19 kwietnia 2024 r., podczas gdy spełnienie ww. przesłanek wynikało z treści znajdujących się w aktach sprawy wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji Wójta Gminy Duszniki o środowiskowych uwarunkowaniach z 9 stycznia 2024 r. znak ROS.6220.1.2023.DG; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. polegające na uchyleniu decyzji organu I oraz organu II instancji, w wyniku stwierdzenia, iż naruszona została norma prawa materialnego, mająca wpływ na wynik sprawy, uznając, że organ niedostatecznie wskazał podstawy zastosowania normy szczególnej z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., podczas gdy w wyniku poczynienia dodatkowych wyjaśnień mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. - nadto, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego: 5) art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zastosowanie wskazanego przepisu wymaga od organów administracji publicznej orzekających w sprawie wskazania przyjętej koncepcji zabudowy zagrodowej, podczas gdy z treści wskazanego przepisu nie wynika, w jaki sposób organy administracji publicznej obowiązane są do wykazania, iż planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w przepisie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., pozwalające na odstąpienie od zasady dobrego sąsiedztwa. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata, według norm przepisanych, powiększonych o kwotę 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. 3. Pismem z 29 kwietnia 2025 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, obejmujących także opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. 4. Pismem z 29 maja 2025 r. skarżący kasacyjnie podtrzymał żądania, zarzuty, wnioski i argumenty powołane w skardze kasacyjnej. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 5.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 5.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 5.4. Bezzasadny okazał się najdalej idący zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut nieważności postępowania sądowoadministracyjnego odnoszący się pozbawienia skarżącej kasacyjnie możności obrony swych praw przez pominięcie pełnomocnika jej w postępowaniu przed WSA w Poznaniu. Należy przypomnieć, że jednym z koniecznych, wstępnych warunków uznania, że strona została pozbawiona możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), jest ustalenie, że zostały naruszone przepisy postępowania sądowoadministracyjnego regulujące udział strony w tym postępowaniu (por. np. wyrok NSA z 28 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2581/13, CBOSA). W tym kontekście należy zauważyć, że wynikający z art. 67 § 5 p.p.s.a., obowiązek dokonywania doręczeń w postępowaniu sądowoadministracyjnym pełnomocnikowi, aktualizuje się dopiero od momentu dołączenia do akt sprawy, w postępowaniu sądowym, pełnomocnictwa z podpisem mocodawcy lub wierzytelnego odpisu pełnomocnictwa przy pierwszej czynności procesowej dokonanej przez pełnomocnika przed sądem, stosownie do wymogu przewidzianego w art. 37 § 1 p.p.s.a. Tym samym, złożenie pełnomocnictwa do akt administracyjnych, nawet gdy obejmuje ono umocowanie do działania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie zwalnia pełnomocnika z obowiązku określonego w ostatnim z przywołanych przepisów. Dopiero od momentu złożenia pełnomocnictwa do akt konkretnej sprawy sądowej aktualizują się procesowe obowiązki i uprawnienia pełnomocnika w postępowaniu (por. np. wyrok NSA z: 19 lipca 2022 r., sygn. akt II FSK 471/22; wyrok NSA z 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1879/21; wyrok NSA z 15 maja 2018 r., sygn. akt I FSK 1379/16; wyrok NSA z 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3627/14; wyrok NSA z 17 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2587/17, CBOSA). Obowiązujące przepisy nie nakładają na sąd obowiązku badania, czy dokument pełnomocnictwa został złożony do akt administracyjnych, ani weryfikowania skuteczności pełnomocnictwa złożonego do tych akt (por. wyrok NSA z 16 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2080/22, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że dokument pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącej kasacyjnie został złożony dopiero na etapie skargi kasacyjnej. Wcześniejsze kierowanie korespondencji bezpośrednio do skarżącej kasacyjnie nie naruszało przepisów prawa, a tym samym nie mogło pozbawić jej możliwości obrony swych praw. 5.5. Bezzasadny okazał się również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Zarzut ten koncentruje się wokół sporu co do wykładni pojęcia "zabudowy zagrodowej" oraz zasad ustalania warunków zabudowy dla tego rodzaju inwestycji. Odnosząc się do tego zagadnienia należy przede wszystkim wskazać, że w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadzono definicji legalnej pojęcia "zabudowa zagrodowa". Podkreślić należy, że współczesny charakter gospodarki rolnej powoduje utratę aktualności tradycyjnego pojmowania "zagrody", rozumianej jako zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie "działki siedliskowej", tworzących zagrodę, a więc budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia. Produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego wymusza, aby niektóre budowle, zwłaszcza te uciążliwe dla otoczenia, pozostawały we właściwej odległości od zabudowań domowych i przydomowych. Aktualnie nie istnieją powody, aby pojęcie "zagrody", rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego, ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko). Należy w szczególności mieć na uwadze, że celem art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest umożliwienie rolnikom posiadającym duże gospodarstwa rolne, w przypadku nieobowiązywania na danym terenie planu miejscowego, wydzielenia obszaru przeznaczonego pod budownictwo zagrodowe, czyli wchodzące w skład gospodarstwa, które może mieć charakter rozproszony. Reasumując ten fragment uzasadnienia, pojęcie "zabudowy zagrodowej" użyte w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. musi być rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym, tj. może obejmować swym zakresem inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, nawet jeżeli są rozproszone przestrzennie (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19 oraz wyrok NSA z 27 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2413/19, CBOSA). Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy, wskazać trzeba, że organy nie wyjaśniły, czy planowane zamierzenie spełnia definicję zabudowy zagrodowej. W szczególności, organy nie ustaliły, czy planowane zamierzenie jest związane z prowadzonym gospodarstwem rolnym (zagrodą), jak również czy powierzchnia gospodarstwa rolnego przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Ta okoliczność również stanowi przesłankę, umożliwiającą odstępstwo od wymogu spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa na podstawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Skorzystać z niej może więc inwestor będący rolnikiem, który wykaże, że planowana zabudowa służyć ma obsłudze prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego - stanowić faktyczną bazę i zaplecze tego gospodarstwa. Takich okoliczności natomiast we wniosku nie przedstawiono. Wskazanie w zaskarżonej decyzji, że "zamierzenie dotyczy terenu, na którym inwestor posiada już zrealizowany i czynny zespół kurników" samo przez się nie przesądza o spełnieniu przesłanki "zabudowy zagrodowej", a co najwyżej może świadczyć, o charakterze prowadzonej tam dotychczas działalności (tj. produkcji rolniczej o skali przemysłowej) , co jednak nie stanowi podstawy do zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Również ze zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z 9 stycznia 2024 r., nie wynika, dlaczego przyjęto, że planowana inwestycja odnosi się do zabudowy zagrodowej. 5.6. Organy winny też ustosunkować się do okoliczności, że inwestorem nie jest rolnik indywidualny, ale spółka handlowa (spółka z o.o.), prowadząca produkcję przemysłową w zakresie chowu i hodowli zwierząt gospodarskich. Art. 61 ust. 4 u.p.z.p. skierowany jest zaś do rolników, a jego celem jest umożliwienie rolnikom zorganizowanie swojego miejsca pracy (por. wyrok NSA z 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2951/19; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2674/17; wyrok NSA z 21 kwietnia 2026 r., sygn. akt II OSK 1383/25 - CBOSA). 5.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji. 5.8. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.