II SA/Sz 909/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 25 sierpnia 2023 r. nr SKO/WJ/420/5540/2022 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.

Wójt Gminy K. wydał w dniu 24 października 2022 r. decyzję nr [...] na podstawie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.; dalej "u.p.z.p."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej "K.p.a"), w której odmówił A. K. i P. N. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku jednorodzinnego i wolnostojącego garażu z urządzeniami budowlanymi i niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] z obrębu geodezyjnego K. , gmina K. Organ I instancji wskazał, że 3 sierpnia 2022 r. wpłynął do niego wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji, uzupełniony w dniu 5 września 2022 r. Organ I instancji podał, że na ww. terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.). Teren ten ma dostęp do drogi publicznej drogi - powiatowej nr [...] (działki drogowej nr [...]), przez nieurządzony przejazd na działce rolnej nr [...] i dalej przez drogę wewnętrzną, działkę drogową nr [...]. W sąsiedztwie działki nr [...] nie występują sieci infrastruktury technicznej. Wnioskodawcy przedstawili warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej, dołączyli dokumenty potwierdzające występowanie na działce nr [...] studni do poboru wody oraz zdeklarowali, że ścieki sanitarne będą odprowadzane do bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe. Organ I instancji podał, że działka nr [...] ma powierzchnię [...] ha i występują na niej użytki rolne klasy IVa. Nie jest zatem wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych tej działki na cele nierolnicze, ani decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Planowana inwestycja nie znajduje się w obszarze: - w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, - strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, - strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Organ I instancji przytoczył treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wskazał, że nie został spełniony pkt 1 tego przepisu, tj. ze względu na brak istniejącej zabudowy w wyznaczonym obszarze analizowanym nie jest możliwe ustalenie dla planowanej inwestycji wnioskowanej funkcji, linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu na zasadzie kontynuacji odpowiednich cech, wskaźników i parametrów w obszarze analizowanym. Organ I instancji podał, że linie rozgraniczające teren inwestycji określa załącznik graficzny, stanowiący integralną część decyzji. Inwestorzy złożyli odwołanie od ww. decyzji, w którym podnieśli, że obszar analizowany został błędnie wyznaczony, gdyż winien on obejmować całą wieś K., a nie tylko jej fragment. Ponadto w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowani gminy K. , obszar na którym planowana jest inwestycja został przewidziany pod zabudowę. Inwestorzy podali, że w szeroko rozumianym sąsiedztwie ich działki znajdują się inne nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu 25 sierpnia 2023 r. decyzję nr SKO/WJ/420/5540/2022, w której utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny w sprawie i wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Organ odwoławczy przywołał treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wskazał, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). Dopełnieniem tej regulacji są przepisy rozporządzenia (dopisek Sądu- Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), które szczegółowo określają wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Organ odwoławczy podał, że ww. przepisy ustalają zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. Instrumentem, który ma pozwolić ten cel osiągnąć jest analiza architektoniczno-urbanistyczna, której prawidłowe przeprowadzenie ma fundamentalne znaczenie dla określenia jakiego rodzaju, o jakich cechach i funkcjach zabudowa może powstać na terenie, określonym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji sporządził analizę urbanistyczną na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 zakreślił obszar analizowany, w odległości 135 m wokół granic działki nr [...], przyjmując za front terenu granicę z drogą wewnętrzną na działce nr [...], o szerokości 44,9 m. W tak zakreślonym obszarze nie występuje jakakolwiek zabudowa, do której można by było nawiązać. Organ I instancji wskazał, że najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajduje się na działkach nr [...] i [...], a odległość tych działek od granicy terenu inwestycji to odpowiednio 203 m i 200 m. Organ odwoławczy podał, że organ I instancji rozważył możliwość poszerzenia obszaru analizowanego, w tym zwrócił uwagę, że obszar analizy powinien tworzyć pewną urbanistyczną całość oraz iż wyznaczając granice tego obszaru organ powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, która powinna być interpretowana urbanistycznie - na zasadzie spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Realizując ten kierunek oceny możliwości poszerzenia obszaru analizowanego, organ I instancji przeanalizował zagospodarowanie terenu poza wyznaczonym w odległości 135 m obszarem. Organ odwoławczy podał, że zgodnie ze wskazaniem opisowej części analizy urbanistycznej, teren nią objęty stanowi grunty rolne o powierzchni około 1,6 km2, stanowiących obszar zwarty i niezabudowany. Obszar ten stanowi obecnie urbanistyczną całość i jest zamknięty drogą powiatową (zachód i północny zachód) oraz linią kolejową (wschód). Najbliższa istniejąca zabudowa jest częścią zabudowy wsi K. i stanowi odrębną całość urbanistyczną. Dokonując w taki sposób analizy zakreślonego obszaru oraz terenu poza tym obszarem organ I instancji nie znalazł urbanistycznego usprawiedliwienia do znacznego rozszerzenia obszaru analizy w taki sposób, aby granice objęły zabudowę na najbliższej działce nr [...]. Organ odwoławczy, dokonując ponownej oceny możliwości powiększenia obszaru analizowanego, doszedł również do wniosku, że brak jest możliwości powiększenia ww. obszaru. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Poszerzenie musi być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, natomiast umożliwienie realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora nie może być celem samym w sobie takiego powiększenia. W realiach niniejszej sprawy brak było, zdaniem organu odwoławczego, takich szczególnych okoliczności, związanych z potrzebą zachowania ładu przestrzennego, które uzasadniałaby rozszerzenie granic obszaru analizowanego. Jak wynikało z akt, w tym z mapy zasadniczej, jak też mapy - załącznika do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. teren inwestycji znajduje się w znacznym obszarze zwartych i niezabudowanych obecnie gruntów rolnych, w oddaleniu od istniejącej zabudowy wsi K.. Podział geodezyjny gruntów w sąsiedztwie działki nr [...] pokazuje wydzielenie sieci działek jako dróg dojazdowych między innymi do terenu inwestycji, jednakże obecnie brak jest fizycznego wydzielenia i urządzenia tych dróg. W związku z powyższym, organ odwoławczy nie podzielił stanowiska inwestorów, że uzasadnieniem dla rozszerzenia obszaru analizowanego jest cała wieś K.. P. N. złożył skargę na ww. decyzję i wniósł o uchylenie decyzji wydanych przez organy administracji obu instancji. Zarzucił organowi odwoławczemu błędne oznaczenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W uzasadnieniu skargi zarzut został uszczegółowiony. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje: Spór dotyczy odmowy udzielenia skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Bezspornie na terenie planowanej inwestycji brak jest m.p.z.p. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu do dnia 23 września 2023 r. - art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2023 r. poz. 1677), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6. zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Co do zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania trenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, o czym mówi art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który wyraża zasadę dobre sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ogólnie pojętego ładu przestrzennego. Pod pojęciem "działka sąsiednia" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć nie tylko działkę graniczącą z działką, na której planowana jest inwestycja. Za takim rozumieniem tego pojęcia przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też zasada wolności zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2011 r. o sygn. II OSK 62/10). Pojęcie działki sąsiedniej należy odnieść do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Jednakże należy pamiętać, że szerokości obszaru analizowanego nie można uzasadniać wyłącznie zarówno wolnością zabudowy, jak i ochroną prawa własności. Przeprowadzona przez organ analiza terenu musi mieć charakter obiektywny i powinna obejmować urbanistyczną całość, w jakiej lokalizowana jest inwestycja, przy czym incydentalnie występujące w niej cechy, funkcje, wskaźniki nie mogą być wyłączną podstawą określenia warunków zabudowy, ocena oparta musi być bowiem na wymogach przepisów, w tym art. 1 ust. 1, 2 i 4 u.p.z.p., jak i odrębnych ustaw, a także przy uwzględnieniu polityki gminy w stosunku do analizowanego terenu. Wskazać należy, że choć organ wyznaczając granice obszaru analizowanego może ustalić jego granice w rozmiarach większych, niż minimalne to odbywa się to pod warunkiem, iż służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze, w ten sposób, iż zwiększony obszar analizy wyznaczony wokół inwestycji będzie tworzył całość urbanistyczną. Jak wynikało z akt, na kopii mapy zasadniczej zakreślono obszar analizowany, w odległości 135 m wokół granic działki nr [...], przyjmując za front terenu granicę z drogą wewnętrzną na działce nr [...], o szerokości 44,9 m. W analizowanym obszarze nie występuje jakakolwiek zabudowa, do której można by było nawiązać. Najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajduje się na działkach nr [...] i [...], a odległość tych działek od granicy terenu inwestycji to odpowiednio 203 m i 200 m. W sprawie organy rozważyły możliwość poszerzenia obszaru analizowanego, lecz nie znalazły powodów do jego powiększenia. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że obszar analizy powinien tworzyć pewną urbanistyczną całość oraz iż wyznaczając granice tego obszaru organ powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, która powinna być interpretowana urbanistycznie - na zasadzie spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Obszar analizowany jest zwarty i stanowią go niezabudowane grunty rolne. Obszar ten stanowi urbanistyczną całość i jest zamknięty drogą powiatową (zachód i północny zachód) oraz linią kolejową (wschód). Najbliższa istniejąca zabudowa jest częścią zabudowy wsi K. i stanowi odrębną całość urbanistyczną. Podkreślić należy, że zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Poszerzenie musi być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, natomiast umożliwienie realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora nie może być celem samym w sobie takiego powiększenia. W ocenie Sądu, organy obu instancji działały prawidłowo, nie naruszyły przepisów prawa materialnego, ani procesowego w stopniu uzasadniający uchylenie wydanych decyzji. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał zarzut skargi za niezasadny i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) skargę oddalił.