II SA/Sz 878/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 18 września 2025 r. nr SKO/WJ/420/2438/2025 w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz skarżącego M. W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 3 stycznia 2025 r. M. W. (dalej "skarżący") złożył do Wójta Gminy D. (dalej: "organ I instancji") wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej wraz z niezbędną infrastrukturą, na terenie części działki nr [...] obr. W. , gmina D.. Postanowieniem z 16 lipca 2025 r., nr [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130; dalej: "u.p.z.p."), art. 101 § 1 i 3, art. 123-126 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej "k.p.a."), zwiesił postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Organ I instancji wskazał, że w dniu 19 grudnia 2024 r. Rada Gminy D. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w obrębach: B., B., D., D., G., K. Ł., M. 1, M. 2, M. 3, R., R., S., S., S., W., W.. Organ I instancji podał, że obecnie trwa procedura przetargowa mająca na celu wyłonienie urbanisty w celu opracowania miejscowego planu. Termin realizacji planu to 30 kwietnia 2026 r. Przedmiotem sporządzenia planu jest ustalenie przeznaczenia terenów z wyłączeniem obszarów na których obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego w zgodności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D., przyjętego uchwalą nr [...] Rady Gminy D. z [...] września 2022 r. albo ogólnego planu Gminy. Działka inwestycyjna posiada oznaczenie w rejestrze gruntów RIIIb, RIVb, PsIV i znajduje się w strefie planowanego przebiegu drogi krajowej nr [...] od węzła w D. do granicy państwa w L. . W Studium przeznaczono ww. teren na drogi i grunty orne. W projekcie planu ogólnego Gminy D. ww. działka znajduje się w strefie komunikacyjnej oznaczonej symbolem SK. Zdaniem organu I instancji, zawieszenie postępowania było konieczne w celu zapobieżenia wydania decyzji o warunkach zabudowy niezgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący złożył zażalenie na ww. postanowienie i wskazał, że organ odwoławczy w podobnych sprawach dotyczących sąsiednich działek uchylał postanowienia organu I instancji o zawieszeniu postępowania z uwagi na brak konkretnych działań organu I instancji przy opracowaniu planu. Treść zaskarżonego postanowienia jest ogólnikowa. Skarżący podał, że z informacji uzyskanych od zarządcy drogi krajowej nr [...] wynika, że nie jest planowana inwestycja w zakresie opisanym w postanowieniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie (dalej: "organ odwoławczy") wydało w dniu 18 września 2025 r. postanowienie nr SKO/WJ/420/2438/2025, w którym utrzymało w mocy ww. postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny w sprawie i przytoczył treść art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Wskazał, że konstrukcja prawna zawieszenia daje organowi prowadzącemu sprawę podstawę do fakultatywnego jego zawieszenia, nie ustanawiając żadnych dodatkowych wymagań, co do przesłanek zawieszenia. Kwestia zaawansowania prac planistycznych, czy przewidywalny termin uchwalenia planu nie mają wpływu na prawidłowość zawieszenia postępowania. Zawieszenie postępowania mieści się we władztwie planistycznym gminy, gdyż plan jest podstawowym instrumentem kształtowania przestrzeni. Organ odwoławczy podał, że maksymalny okres zawieszenia kończy się z dniem 3 lipca 2026 r. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, kwestie innych postępowań nie mają wpływu na rozpoznanie niniejszej sprawy. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że planowana zabudowa leży w granicach przewidywanej inwestycji drogowej o znaczeniu ponadlokalnym, co wpływa na przyznanie prymatu pracom zmierzającym do uchwalenia planu. Skarżący złożył skargę na ww. postanowienie i wniósł o uchylenie postanowień wydanych przez organy administracyjne obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. w związku z art. 62 ust. 1 w związku z art. 59 ust. 1 oraz art. 61 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie wadliwego rozstrzygnięcia organu I instancji w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie postanowienia wydanego w I instancji, które w sposób rażący naruszało przepisy prawa, co polegało: a) na zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w sytuacji gdy wszelkie warunki do wydania decyzji w tej kwestii zostały spełnione a podstawa zawieszenia odwołująca się do rozpoczęcia sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przedmiotowej sprawie nie ma bezpośredniego i konkretnego zastosowania jako przesłanka odstąpienia od wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, co stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego nakładających obowiązek działania organów na podstawie prawa, jak również załatwiania sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony, w sprzeczności z którymi stoi wydanie przez organ I instancji zaskarżonego postanowienia o zawieszeniu postępowania; b) błędnej wykładni art. 62 ust. 1 u.p.z.p., wyrażonej w tym, że w ocenie organu odwoławczego norma ta dopuszcza możliwość zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy bez wykazania konkretnych okoliczności istniejących w ramach procedury ustalania planu zagospodarowania przestrzennego, wskazujących na sprzeczność wnioskowanych warunków zabudowy z tym planem, co jest istotą i wymaganym warunkiem zawieszenia postępowania, a która w przedmiotowej sprawie nie zachodzi; 2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 12 k.p.a. w związku z art. 62 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie wadliwego rozstrzygnięcia organu I instancji w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie postanowienia wydanego w I instancji, które dotknięte było rażącym naruszeniem zasady szybkości postępowania administracyjnego, poprzez zawieszenie postępowania na końcowym jego etapie, bowiem nic nie stoi na przeszkodzie aby wydać pozytywną decyzję o warunkach zabudowy tym bardziej, że wszelkie kwestie objęte wnioskiem i przyszłą decyzją zostały uwzględnione w toku prowadzonego postępowania, zaś z drugiej strony wskazywana jako rzekoma podstawa zawieszenia - procedura sporządzania planu zagospodarowania jest na etapie całkowicie początkowym i nie ma podstaw do prognozowania jej zakończenia. Powyższe narusza prawa wnioskodawcy do rozpoznania jego sprawy w odpowiednim krótkim terminie i stanowi rażące naruszenie podstawowej, gwarancyjnej zasady postępowania administracyjnego, co organ odwoławczy pominął przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia. Zarzuty zostały uszczegółowione w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej "p.p.s.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, co następuje: Spór dotyczy prawidłowości zawieszenia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej wraz z niezbędną infrastrukturą, na terenie części działki nr [...] obr. W. , gmina D.. Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowi art. 62 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130, dalej: "u.p.z.p."), zgodnie z którym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Bez wątpienia w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, okoliczność zainicjowania procedury planistycznej dla terenu objętego planowaną inwestycją, będzie miała istotne znaczenie (uzasadniające zawieszenie postępowania) tylko w razie stwierdzenia potencjalnej sprzeczności sposobu zagospodarowania terenu określonego we wniosku o warunki zabudowy z jego przeznaczeniem projektowanym w ramach procedury planistycznej (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 940/18). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela przy tym, poglądy orzecznictwa wskazujące, że ocena zasadności zawieszenia postępowania winna opierać się na rozważeniu aktualnego etapu prac planistycznych, możliwość zakończenia tych prac w terminie wynikającym z art. 62 ust. 1 u.p.z.p., jak również na zbadaniu, czy w sprawie zachodzi potencjalna sprzeczność przeznaczenia terenu objętego planowaną inwestycją z postanowieniami projektowanego planu miejscowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2685/15; z 22 października 2025 r., sygn. akt II OSK 2705/24; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 22 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Po 19/25; z 20 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Po 810/24; z 20 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Po 811/24; z 26 czerwca 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 415/25; z 3 kwietnia 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 975/24). Jak wynika z akt, powodem zawieszenia postępowania w badanej sprawie było przystąpienie przez Radę Gminy D. do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. dla terenu, na którym znajduje się działka inwestycyjna skarżącego. Organ I instancji podał, że obecnie trwa procedura przetargowa mająca na celu wyłonienie urbanisty w celu opracowania miejscowego planu. Ponadto organ ten argumentował, że działka skarżącego znajduje się w strefie planowanego przebiegu drogi krajowej nr [...] od węzła w D. do granicy państwa w L. . W Studium przeznaczono ww. teren na drogi i grunty orne. W projekcie planu ogólnego Gminy D. ww. działka znajduje się w strefie komunikacyjnej oznaczonej symbolem SK. Skarżący podniósł zarówno w zażaleniu na postanowienie z 16 lipca 2025 r., jak i powtórzył w skardze, okoliczności podważające trafność ww. argumentacji organu I instancji, tj. wskazywał na początkową fazę procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz że nie jest planowana inwestycja drogowa w zakresie opisanym w postanowieniu organu I instancji. W ocenie Sądu, wskazane okoliczności nie zostały należycie zbadane i ocenione przez organ II instancji. Należy zaznaczyć, że postępowanie administracyjne jest zorganizowanym procesem stosowania prawa (art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: "k.pa."), w ramach którego jednym z podstawowych obowiązków organu jest ustalenie stanu faktycznego sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) Zgodnie natomiast z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.pa. Organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu aktu stosowania prawa (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2025 r., sygn. akt II III OSK 1145/22). W ocenie Sądu, ww. wymogom dwukrotnego zbadania i rozpatrzenia sprawy nie sprostał organ odwoławczy w kontrolowanej sprawie. Bez wątpienia okoliczności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz inwestycje celu publicznego, jak drogi, które będą realizowane według m.in. postanowień nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mogą być przesłanką do zawieszenia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Jednakże zależy to od etapu prac planistycznych oraz aktualności określonych przeszkód, które według organu pozostają w kolizji z pozytywnym rozpoznaniem wniosku inwestora. Okoliczności tych organ II instancji w istocie nie zbadał, na co wskazuje analiza lektury zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy poprzestał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na powołaniu ustaleń dokonanych przez organ I instancji. Tymczasem skarżący trafnie podnosił w postępowaniu administracyjnym na potrzebę uwzględnienia przy rozpoznaniu sprawy stopnia zaawansowania prac uchwałodawczych nad planem miejscowym i rozpatrzenia tej kwestii w połączeniu z informacjami uzyskanymi przez skarżącego od zarządcy na temat przebiegu planowanej drogi krajowej, na odcinku mającym być w kolizji z planowanym przez skarżącego zamierzeniem na działce nr [...] obr. ew. W. . Sąd zauważa, że postanowienie, które ma być wydane na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ma charakter fakultatywny. Wskazuje na to użycie w przepisie zwrotu, iż postępowanie "można zawiesić". Zawieszenie postępowania jest zatem uzależnione od uznania administracyjnego organu, nie może ono mieć jednak charakteru dowolnego. W konsekwencji, ocena zasadności zawieszenia postępowania winna opierać się na rozważeniu aktualnego etapu prac planistycznych, możliwości zakończenia tych prac w terminie wynikającym z art. 62 ust. 1 u.p.z.p., jak również na zbadaniu, czy w sprawie zachodzi potencjalna sprzeczność przeznaczenia terenu objętego planowaną inwestycją z postanowieniami projektowanego planu miejscowego (por; wyrok WSA w Poznaniu z 6 marca 2026 r., sygn. akt III SA/Po 270/26). Obowiązkiem organu II instancji winno być w realiach kontrolowanej sprawy ustalenie, czy została podjęta uchwała określająca miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego oraz sprawdzenie etapu prac nad sporządzeniem planu zagospodarowania dla terenu w obrębie, którego znajduje się działka skarżącego oraz zebranie informacji od zarządcy dotyczących inwestycji drogi krajowej i jej faktycznego przebiegu w obszarze odnoszącym się do działki skarżącego. Zawieszenie postępowania nie powinno mieć miejsca w sytuacji, zarówno gdy prace nad planem miejscowym znajdują się dopiero w początkowym stadium, jak i wtedy gdy stracił aktualność przebieg inwestycji o charakterze publicznym (np. budowa drogi, linii energetycznej), mogącej pozostawać w kolizji z planami inwestycyjnymi podmiotu ubiegającego się o ustalenie warunków zabudowy. Wydanie zaskarżonego postanowienia z pominięciem wyjaśnienia ww. kwestii, godzi w gwarancje i prawa procesowe skarżącego wynikające z art. 6, art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co czyni niniejszą skargę zasadną. Sąd wskazuje, że w art. 136 § 1-3 k.p.a., przewidziany jest wyjątek dopuszczający możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy. Będzie to miało miejsce w sytuacji potrzeby uaktualnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. W związku z tym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 § 1 k.p.a.). Sąd zauważa, że organ II instancji powołał fakty, które legły u podstaw wydanego postanowienia przez organ I instancji, jednakże nie zweryfikował aktualności i ewentualności konfliktu między wizją planistyczną a sposobem zagospodarowania terenu, co stawia w wątpliwość wykazanie przez organ II instancji omawianej w kwestionowanym postanowieniu sprzeczności. Sąd uznał, że dla osiągnięcia celów postępowania na obecnym jej etapie, konieczne okazało się uchylenie jedynie postanowienia organu II instancji. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić wskazania Sądu wynikające wprost z uzasadnienia niniejszego orzeczenia, analizując raz jeszcze wniosek skarżącego oraz prowadzić postępowanie zgodnie z przepisami k.p.a. i u.p.z.p. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r., poz. 215). Na rzecz skarżącego zasądzono od organu odwoławczego 597 zł tytułem kosztów postępowania, w tym 100 zł – wpisu sądowego, 480 zł - wynagrodzenia pełnomocnika i 17 zł - opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.