II SA/Sz 863/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi P. Spółki z o.o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. z o.o. w B. kwotę [...](p. ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z [...] lipca 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium lub organ odwoławczy), po rozpoznaniu odwołania P. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: Spółka lub Skarżąca), orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] kwietnia 2022 r. znak: [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farm elektrowni fotowoltaicznych o mocy do 21 MW (z możliwością realizacji w etapach o łącznej mocy nieprzekraczającej 21 MW) wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowanych na działce nr [...], obr. [...] miasto S.. Uzasadniając powyższe rozstrzygniecie organ odwoławczy wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2022 r. organ I instancji odmówił Spółce ustalenia warunków zabudowy wskazując, że przedmiotowa inwestycja powinna być zaliczona do przedsięwzięć o funkcji przemysłowej, nie mieszczącej się w zakresie obowiązywania art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: ustawa o planowaniu). Od ww. decyzji Spółka wniosła odwołanie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy, poprzez ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, ewentualnie o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium rozpatrując powyższe odwołanie wyjaśniło, iż ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.), została zmieniona na mocy art. 2 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986). Na podstawie art. 4 ww. ustawy do spraw dotyczących wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Wobec tego, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, a decyzja ostateczna jeszcze w niniejszej sprawie nie została wydana do załatwienia niniejszej sprawy stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym. Na podstawie art. 59 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca m.in. na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie takiej decyzji możliwe jest tylko w przypadku spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu. Organ wyjaśnił także, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.). Powołane rozporządzenie, co wynika z przepisu § 1 określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Decyzja o warunkach zabudowy powinna więc odpowiadać na pytanie, czy zamierzona inwestycja na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu jest dopuszczalna, jak również, czy inwestycja spełniać będzie warunki wynikające z ww. rozporządzenia. Ustawodawca wprowadził jednak wyjątki od spełnienia ww. przesłanek z art. 61 ust. 1. Na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1378 z późn. zm., dalej: ustawa o OZE). W przepisie tym wskazano, że instalacja odnawialnego źródła energii to instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół: 1) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub. 2) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego. W art. 2 pkt 22 ustawy o OZE wskazano, że odnawialne źródło energii stanowią odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię acrotermalną. energię geotermalną, energię hydrotermalną. hydroenergię. energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów. Jak wyjaśnił organ odwoławczy art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie może być jednak interpretowany wyłącznie literalnie. Nie istnieje on bowiem w ustawie samoistnie, tzn. tylko w odniesieniu do art. 61 ust. 1 i 2. W konkluzji obszernych rozważań, organ odwoławczy doszedł do wniosku, że skoro Spółka wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farm elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 21 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, a więc o mocy przekraczającej 500 kW, przedmiotowej inwestycji nie można zaliczyć do urządzeń i instalacji wymienionych w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu (tj. do urządzeń infrastruktury technicznej lub instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o OZE). Nie było więc podstaw do stosowania przepisu art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu. Ustalono, iż w analizowanym obszarze nie znajduje się zabudowa o funkcji produkcyjnej, a charakter obszaru cechuje się otwartą przestrzenią, bez nasadzeń. Zamierzenie inwestycyjne nie spełnia więc przesłanki wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Pismem z [...] sierpnia 2022 r. Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie: a. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo, iż narusza ona przepisy prawa materialnego oraz procesowego; b. art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ zasady praworządności, w szczególności przez wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 3 u.p.z.p, przy całkowitym zignorowaniu jednoznacznego brzmienia tego przepisu i odwoływaniu się do przepisów nieznajdujących zastosowania w tego rodzaju postępowaniu; c. art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na całkowitym pominięciu literalnego brzmienia tego przepisu i w konsekwencji uznaniu, że dla instalacji odnawialnych źródeł energii przekraczających 500 kW wymagane jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., podczas gdy przedmiotowa inwestycja stanowi instalację odnawialnych źródeł energii i zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do tego typu urządzeń nie jest wymagane spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p.; d. art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 3 u.d.z.d. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że stanowią one podstawę do zawężającej interpretacji przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., tj. wykluczającej z katalogu instalacji odnawialnych źródeł energii farm elektrowni fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 500 kW, pomimo, że przepisy te odnoszą się do obligatoryjnych t fakultatywnych elementów studium oraz miejscowego planu i stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy; e. art. 61 ust 3 u.p.z.p w zw. z art. 2 punkt 13 ustawy o OZE poprzez błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym uznaniu, że farma fotowoltaiczna o mocy powyżej 500 kW stanowi obiekt produkcyjny, który nie jest instalacją odnawialnego źródła energii w rozumieniu ustawy o OZE, a w konsekwencji, że planowana inwestycja nie jest instalacją odnawialnego źródła energii, korzystającą z wyłączenia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.; Wskazując na powyższe pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie decyzji obu instancji. W uzasadnieniu skargi Spółka oświadczyła, iż wykładnia przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art, 61 ust. 3 u.p.z.p., stanowiących podstawę ustalania warunków zabudowy, dokonana przez organ II instancji w oparciu o przepisy dotyczące fakultatywnych i obligatoryjnych elementów studium czy planu miejscowego, nie znajduje żadnego uzasadnienia. Jednocześnie z treści art. 10 ust. 2a u.p.z.p, wynika, że organ uchwałodawczy gminy przy ustalaniu studium może przewidzieć wyznaczenie na terenie gminy obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Jeżeli takie obszary zostaną w studium wyznaczone to wówczas w treści uchwalonego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania powinny być określone, zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy, granice terenów pod budowę tego typu urządzeń i ewentualnie ich stref ochronnych. Brak jest jednak podstaw prawnych do przyjęcia, że z treści art. 10 ust. 2a u.p.z.p. wynika zakaz lokowania na podstawie decyzji o warunkach zabudowy inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej, jeżeli obszar przedsięwzięcia obejmuje tereny, dla których obowiązuje studium, w którym nie przewidziano terenów pod budowę tego typu urządzeń. Ponadto aktualnie judykatura stoi na stanowisku, że przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii, a tego typu uznanie rodzi dalsze konsekwencje w postaci braku konieczności weryfikacji, czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 61 u.p.z.p., przy czym kluczowa dla treści decyzji organów obu instancji okazał się interpretacja ust. 3 powyższego przepisu, zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o OZE. Nie jest bowiem sporne, iż planowana inwestycja, nie będzie stanowić kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy w analizowanym obszarze bowiem obszar, na którym została zaplanowana leży w sąsiedztwie pól uprawnych i działek drogowych. W badanej sprawie organy administracji uznały, iż objęta wnioskiem farma fotowoltaiczna o mocy do 21 MW nie może być zakwalifikowana jako instalacja odnawialnego źródła energii. Natomiast Spółka wskazuje, iż przedstawiona w skarżonej decyzji interpretacja art. 61 ust. 3 u.p.z.p., stoi nie tylko w sprzeczności z literalnym brzmieniem tego przepisu, ale również z jego wykładnią celowościową. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest bowiem zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenów. Oznacza to, że powstająca nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Natomiast obiekty wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii, takie jak farmy fotowoltaiczne z reguły wprowadzają nowy sposób zagospodarowania terenu i niezasadne jest żądanie, aby te przedsięwzięcia były zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu. Przy uwzględnieniu specyficznych cech tej formy zabudowy, jej charakterystyki urbanistycznej i architektonicznej, stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa oznaczałoby, że instalacje odnawialnych źródeł energii mogą powstawać wyłącznie w sąsiedztwie innych lego typu obiektów Takie uznanie znacznie ograniczyłoby możliwość realizacji procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii. W ocenie Skarżącej nie taki był cel ustawodawcy, który rozszerzył krąg inwestycji zwolnionych z konieczności spełnienia dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej o instalacje odnawialnego źródła energii. Rozstrzygając powyższy spór Sąd stwierdził, iż aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych w zasadzie nie budzi już wątpliwości, że z mocy art. 61 ust. 3 u.p.z.p. inwestycja w postaci budowy farmy fotowoltaicznej, zwolniona jest od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Z art. 2 pkt 13 ustawy o OZE wynika, że instalacja odnawialnego źródła energii oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego. Z powyższego należy wyprowadzić wniosek, że elektrownia fotowoltaiczna nie stanowi infrastruktury przemysłowej (zabudowy przemysłowej), lecz jest instalacją odnawialnego źródła energii oraz że każda elektrownia fotowoltaiczna - stanowiąc urządzenie służące do wytwarzania energii, w którym energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii - spełnia warunek określony w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. To zaś oznacza, że na gruncie przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego (w szczególności art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p) realizacja (budowa) takiej inwestycji wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jednak nie ma potrzeby spełnienia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa (warunku kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Warunki zabudowy dla inwestycji skarżącej Spółki powinny być zatem ustalone na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (podobnie wyrok WSA w Szczecinie z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 74/22 oraz z 15 grudnia 2022 r., sygn. akt. II SA/Sz 702/22). Tym samym Sąd stwierdził, iż przedmiotowa farma fotowoltaiczna, stanowiąca system fotowoltaiczny o mocy do 21 MW, winna być na gruncie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaliczona nie do kategorii zabudowy przemysłowej, lecz do kategorii instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2021 r. poz. 610, ze zm.). Przeszkody w uzyskaniu warunków zabudowy nie może stanowić także wskazywany przez Kolegium art. 10 ust. 2a u.p.z.p. zgodnie z którym, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne; 2) urządzeń innych niż wolnostojące. Przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p. normuje wyłącznie problematykę umieszczenia w studium zapisów o wyznaczeniu obszarów, na których rozmieszczane będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii i nie znajduje zastosowania do instytucji warunków zabudowy. Studium jest bowiem jedynie aktem polityki przestrzennej o charakterze wewnętrznym, wiążącym wyłącznie organy gminy przy opracowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie wiąże przy wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, gdyż ustalenia studium nie mogą stanowić jej podstawy. W zakresie znaczenia okoliczności przewidzenia w studium terenów objętych wnioskiem skład orzekający w pełni podziela stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 września 2022 r., sygn. akt II OSK 1276/21, w którym wskazano, że dokonywanie rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p., nie można utożsamiać z zastosowaniem systemowej wykładni prawa. Co prawda oba wymienione przepisy są zawarte w tej samej ustawie, jednakże z uwagi na prawny charakter decyzji o warunkach zabudowy, jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, błędne byłoby uznanie ich systemowego powiązania. Studium jest bowiem aktem planowania przestrzennego, stanowiącym jedną z podstaw kształtowania lokalnego porządku planistycznego znajdującego wyraz w ustaleniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich treść jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej i w tym kontekście są postrzegane jako decyzje związane o charakterze deklaratoryjnym. Poza tym ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (określanym mianem aktu polityki planowania przestrzennego oraz aktem kierownictwa wewnętrznego i niebędącym, w myśl art. 9 ust. 5 u.p.z.p., aktem prawa miejscowego, wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (zob. art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), nie mogą z uwagi na ich wewnętrzy charakter wiązać organu wydającego decyzję administracyjną. Ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zasadne okazały się zarzuty skargi naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, które polegały na błędnej ich wykładni i zastosowaniu, co miało wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W toku dalszego postepowania organy winny rozpatrzyć wniosek o ustalenie warunków zabudowy przy uwzględnieniu przedstawionej powyżej wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Przywołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl.