II SA/Ke 953/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 27 czerwca 2019 r. nr XV/204/2019 w przedmiocie nieudzielenia prezydentowi miasta wotum zaufania p o s t a n a w i a : I. odrzucić skargę; II. zwrócić z urzędu A. B. kwotę 300 (trzysta) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.

W dniu 27 czerwca 2019 r. Rada Miasta [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4a oraz art. 28aa ust. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506), dalej jako "u.s.g.", podjęła uchwałę, w której, po rozpatrzeniu Raportu o stanie Gminy [...] za rok 2018 oraz przeprowadzeniu nad nim debaty, nie udzieliła Prezydentowi Miasta [...] wotum zaufania (§ 1 uchwały). Skargę na powyższą uchwałę w piśmie z dnia 21 września 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. B. (zawarta w tym samym piśmie skarga E. F. została odrzucona prawomocnym postanowieniem tut. Sądu z dnia 11 grudnia 2020 r. z uwagi na nieuzupełnienie jej braków). Wnosząc skargę A. B. powołał się na swój status mieszkańca [...] oraz konieczność ochrony uzasadnionego interesu społecznego zarówno swojego, jak i mieszkańców Gminy [...], a jako podstawę prawną wskazał art. 101 ust. 1 i 2a u.s.g. oraz art. 50, art. 52, art. 53 § 2a i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; obecny Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a"). Zaskarżonej uchwale zarzucił wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, czego wyrazem jest brak sporządzenia uzasadnienia do tej uchwały, czym naruszono art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP. W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Ponadto wniósł – na podstawie art. 61 § 2 pkt 3 i § 3 p.p.s.a. – o wstrzymanie wykonania uchwały, a także o zażądanie i dopuszczenie dowodu z akt postępowania Prokuratury Rejonowej [...] - Wschód pod sygn. akt PR Pa 266.2020. W uzasadnieniu skargi A. B. wskazał na argumenty mające przemawiać za tym, że zaskarżona uchwała winna zawierać uzasadnienie. Brak tegoż uzasadnienia w jego ocenie nie pozwala ustalić, czy podstawą negatywnej oceny działalności organu wykonawczego jest działalność osoby piastującej funkcję w okresie od dnia 22 listopada 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r., czy też działalność jego poprzednika. Tymczasem konstytucyjne zasady praworządności, sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa stoją w sprzeczności z możliwością przypisania odpowiedzialności danej osobie za cudze działania lub zaniechania, co miałoby miejsce w sytuacji, gdy podstawą nieudzielenia wotum zaufania byłyby okoliczności wpływające na stan gminy, które wydarzyły się przed dniem 22 listopada 2018 r. Skarżący podkreślił, że konsekwencje nieudzielenia wotum zaufania, z uwagi na treść art. 28aa ust. 10 u.s.g., dotykają indywidualnie obecnego Prezydenta [...], gdyż to jego będzie dotyczyło ewentualne referendum w sprawie odwołania, przeprowadzane w efekcie zastosowania procedury przewidzianej tym przepisem. Nadto konsekwencje ewentualnej procedury referendalnej dotyczyć będą również wszystkich mieszkańców [...], bowiem finalnie to oni poniosą finansowe koszty nieudolności prawnej części radnych Rady Miasta [...]. Poza tym skarżący wskazał, że od daty wydania przedmiotowej uchwały Rady Miasta upłynął już okres ponad roku, w związku z czym wraz z G. Ś. podjął starania o to, aby skargę złożył podmiot kwalifikowany określony w art. 53 § 3 p.p.s.a., tj. Prokurator, jednakże mimo podzielenia przez Urząd Prokuratorski w całości argumentacji przemawiającej za uznaniem uchwały za nieważną - stwierdził on brak podstaw do podjęcia działań pozakarnych w tej sprawie. Wobec powyższych okoliczności złożenie skargi zdaniem skarżącego stało się konieczne, albowiem doszło do ewidentnego naruszenia interesu prawnego - jego jako skarżącego oraz mieszkańców [...] bowiem skarżona uchwała wydana została z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, "godzi ona w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego lub zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący". W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., ewentualnie z ostrożności procesowej o jej oddalenie jako nieuzasadnionej na podstawie art. 151 p.p.s.a. Uzasadniając pierwszy z tych wniosków organ podniósł, że stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis (skargi powszechnej), a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego. Skoro zatem konieczną przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, więc a contrario przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia, spoczywa na skarżącym. Musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków. Zdaniem organu kwestionowana w tym przypadku uchwała nie wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki skarżącego. Nie wskazał on na żaden przepis prawa powszechnie obwiązującego, z którego można by wywieść, że kwestionowana uchwała dotyczy jego uprawnień i obowiązków. Sam fakt, że jest mieszkańcem [...] nie powoduje, że skarżona uchwała dotyczy bezpośrednio jego sytuacji prawnej. Naruszenie zaś interesu faktycznego nie stanowi podstawy do zaskarżenia aktu, bowiem określony podmiot jest w takim wypadku bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy formalnego dotyczącego jego sytuacji prawnej. Również fakt, że skarżący piastuje funkcję radnego Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego nie powoduje, że posiada on interes prawny do kwestionowania zaskarżonej uchwały. Sejmik, jak również jego radni, nie posiadają żadnych uprawnień kontrolnych czy nadzorczych wobec Rady Miasta [...]. Z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia przez Sąd wniosku o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., organ wniósł o jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako nieuzasadnionej. Podniósł przy tym, że przepisy u.s.g. normujące zagadnienia związane z podejmowaniem uchwał w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, nie formułują obowiązku uzasadniania przez radę gminy tego rodzaju uchwał. Analiza przebiegu debaty nad raportem o stanie gminy, który został utrwalony za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk, a także udokumentowany w protokole z sesji Rady Miasta [...], jednoznacznie potwierdza, że zostały spełnione wszystkie wymogi jakie ustawodawca przewidział w art. 28aa u.s.g. W szczególności nad raportem przeprowadzono debatę, w której uczestniczyli zarówno radni jak i mieszkańcy miasta [...]. Z treści protokołu z sesji jednoznacznie wynika, co było przedmiotem dyskusji jak również jakie zarzuty były kierowane wobec Prezydenta Miasta [...]. Przepisy prawa nie określają zaś zasad dokonywania oceny prawidłowości działalności wójta. Jednocześnie zauważono, że ustawodawca przewidział fikcję prawną w przypadku gdy liczba głosów radnych oddana za udzieleniem wotum zaufania nie była wystarczająca do podjęcia uchwały, postanawiając że niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Taka konstrukcja przepisów powoduje, że nie sposób przygotować uzasadnienia dla uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania w sytuacji gdy przedmiotem głosowania jest uchwała o udzieleniu wójtowi wotum zaufania - to jest uchwała pozytywna. Nie sposób także formułować merytorycznego uzasadnienia do uchwały po jej podjęciu. Ponadto brak jest kryteriów, w oparciu o które przewodniczący mógłby takie merytoryczne uzasadnienie sporządzić, aby nie narazić się na stronniczość w formułowanych wypowiedziach. Dlatego też najpełniejsze poznanie motywów, z powodu których nie udzielono wójtowi, a w tym przypadku Prezydentowi Miasta [...], wotum zaufania, wynika z przebiegu debaty utrwalonej za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk, a także udokumentowanej w protokole z sesji Rady Miasta [...]. Organ wskazał wreszcie, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, a mając na uwadze okoliczność, że od daty podjęcia tej uchwały upłynął termin 1 roku (art. 94 ust. 2 u.s.g.) brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Możliwe jest jedynie stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Treść tego przepisu wskazuje, że skuteczne złożenie skargi w tym trybie uzależnione zostało od tego, czy skarżący wykaże naruszenie - poprzez unormowania kwestionowanej uchwały lub zarządzenia - przysługującego mu interesu prawnego lub uprawnienia. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest właśnie art. 101 ust. 1 u.s.g. Brak zatem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia składającego skargę obliguje sąd w takim przypadku do odrzucenia skargi. Skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma przy tym charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet wywodzona przez skarżącego sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi nie tylko wskazać na normę prawa materialnego, z której wywodzi swój interes prawny, ale również wykazać, że zaskarżony akt organu gminy wpłynął ujemnie na jego prawa chronione normami materialnymi lub uprawnienia z tych norm wynikające. Dopiero ustalenie, że skarżący podmiot posiada w tym względzie legitymację do wniesienia skargi, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 457/16). W niniejszym przypadku zaskarżona została uchwała Rady Miasta [...], podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4a oraz art. 28aa ust. 9 u.s.g., o nieudzieleniu wotum zaufania Prezydentowi Miasta [...]. Uchwała taka stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., inny niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. W świetle regulacji art. 28aa głosowanie nad udzieleniem wotum zaufania przeprowadza się po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy, przedstawianym przez wójta (w tym przypadku prezydenta miasta). Raport ten obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. W przypadku nieudzielenia wójtowi (prezydentowi miasta) wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (prezydenta miasta; ust. 10 art. 28aa u.s.g.). Niewątpliwie uchwała w przedmiocie wotum zaufania dotyczy interesu prawnego osoby pełniącej funkcję wójta (prezydenta miasta). Skarżący natomiast w skardze powołał się na fakt, że jest mieszkańcem [...], oraz na konieczność ochrony uzasadnionego interesu społecznego zarówno jego, jak i innych mieszkańców Gminy [...]. W uzasadnieniu skargi wskazał dodatkowo, że doszło do ewidentnego naruszenia interesu prawnego - jego jako skarżącego oraz mieszkańców [...], bowiem skarżona uchwała wydana została z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, "godzi ona w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego lub zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący". Tak zaprezentowane stanowisko skarżącego wskazuje, że utożsamia on naruszenie obiektywnego porządku prawnego z naruszeniem jego indywidualnego interesu. Tymczasem, jak już wyżej wspomniano, istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Gd 536/15). Skarżący nie wskazał na żadną normę prawa materialnego, z której wywodzi swój interes prawny, jak też nie wykazał, że zaskarżony akt organu gminy wpłynął ujemnie na jego prawa chronione normami materialnymi lub uprawnienia z tych norm wynikające. Jego zdaniem uchwała ma naruszać jego prawa jako mieszkańca miasta [...] (podobnie jak innych mieszkańców). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstaw do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu gminy naruszające ewentualnie interesy wszystkich mieszkańców gminy (mieszkańców rozumianych jako społeczność gminna). Skarga przewidziana tym przepisem nie ma bowiem, jak już wspomniano na wstępie rozważań, charakteru skargi powszechnej (actio popularis). Ponadto z samej przynależności do wspólnoty samorządowej (np.gminy) nie wynikają bezpośrednio żadne jego indywidualne prawa lub obowiązki i w związku z tym sama ta przynależność(członkostwo we wspólnocie) nie jest źródłem interesu prawnego, legitymującego do wniesienia skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 października 2017 r., sygn. II GSK 577/17). Również Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach podnosił, że legitymacja skargowa do zaskarżania uchwał i zarządzeń organów gminy, która byłaby wywodzona z samej przynależności do wspólnoty samorządowej i polegałaby na inicjowaniu kontroli legalności powyższych aktów gminy przez sądy - stanowiłaby w gruncie rzeczy instytucję actio popularis, która byłaby nie do pogodzenia z regulacją prawną zawartą w art. 101 ust. 1 u.s.g. Zdaniem Trybunału tego rodzaju legitymacja skargowa, polegająca na inicjowaniu przez członków wspólnoty samorządowej gminy kontroli legalności uchwał i zarządzeń organów gminy bez względu na ochronę prawnie uzasadnionego, na gruncie prawa materialnego, indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, naruszałaby art. 45 ust. 1 Konstytucji, gdyż nie spełniałaby wymogów treści normatywnej pojęcia "sprawy", o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, z dnia 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06). Podmiot wnoszący skargę do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi zatem dowieść, iż zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie narusza jego interes prawny lub uprawnienie wynikające z prawa materialnego, tj. jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Interes prawny lub uprawnienia muszą być naruszone tą uchwałą, a skarżący musi wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną prawnie gwarantowaną sytuacją. Interes ten musi być osobisty, własny, konkretny i indywidualny, musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Interes prawny osoby wnoszącej skargę (w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.) nie istnieje więc, jeżeli nie da się ustalić bezpośredniego wpływu uchwały na jej prawa i obowiązki oparte na konkretnej normie prawnej. W niniejszym przypadku taki wpływ w ocenie Sądu nie został wykazany. Jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę, z pewnością sam fakt, iż skarżący piastuje funkcję radnego Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego nie powoduje, że posiada on interes prawny do kwestionowania zaskarżonej uchwały. Powyższej oceny nie zmienia powołanie w skardze – poza ust. 1 art. 101 u.s.g. – także ust.2a tego artykułu. Zgodnie z tym przepisem skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Po pierwsze skarżący takiej pisemnej zgody nie przedstawił, a po drugie w przypadku wniesienia skargi przez "grupę mieszkańców" interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., dający legitymację do zaskarżenia uchwały, przysługiwać powinien indywidualnie zarówno skarżącemu, jak i każdemu z imiennie oznaczonych członków "grupy mieszkańców". Przepis art. 101 ust. 2a u.s.g. określa szczególny sposób współuczestnictwa procesowego oraz reprezentacji skarżących w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a nie legitymację do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 8 listopada 2011 r., sygn. II OSK 1940/11). W tej sytuacji, wobec niewykazania przez skarżącego,że kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny stosownie do wymagań art. 101 ust. 1 u.s.g., skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Odnosząc się do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały trzeba wyjaśnić,że wniosek o wstrzymanie wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, kierowany do sądu na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., wywołuje skutek i podlega rozpatrzeniu dopiero wtedy, gdy skarga jest skutecznie wniesiona,tj. nie podlega odrzuceniu z przyczyn podanych w art. 58 § 1 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie, wobec odrzucenia skargi, wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie mógł zatem zostać rozpoznany (por. też m.in. postanowienie NSA z dnia 28 października 2020 r., sygn. II OSK 2533/20). O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.