II SA/Sz 80/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczecinku na uchwałę Rady Miejskiej w Bornem Sulinowie z dnia 26 czerwca 2025 r. nr XIV/179/2025 w przedmiocie przyjęcia Regulaminu utrzymanie czystości i porządku na terenie Gminy Borne Sulinowo I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 11 i § 12 ust.1, II. oddala skargę w pozostałym zakresie.

W dniu 26 czerwca 2025 r. Rada Miejska w Bornem Sulinowie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz.1456 ze zm.; dalej "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2025 r. poz. 733; dalej "u.c.p.g.") podjęła uchwalę nr XIV/179/2025 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymaniu czystości i porządku na terenie Gminy Borne Sulinowo (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2025 r. poz. 3007; dalej "uchwała", "regulamin"). Prokurator Rejonowy w Szczecinku (dalej "Prokurator") złożył skargę na uchwałę i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w zakresie § 10 ust. 1 pkt 4, § 11, § 12 ust. 1 i § 12 ust. 3. Prokurator wskazał, że uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 7, art. 94 i Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483, dalej: Konstytucja RP) oraz art. 4 ust 2 pkt 6 i 7 u.c.p.g., poprzez: a) niezasadne ustanowienie w § 10 ust. 1 pkt 4 bezwzględnego obowiązku wyprowadzania psów na teren publiczny w obroży i na smyczy, a w przypadku psa razy uznawanej na podstawie odrębnych przepisów za agresywną lub w inny sposób zagrażającego otoczeniu również w kagańcu; b) niezasadne ustanowienie w § 11 bezwzględnego zakazu utrzymywania zawierzą gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej przeznaczonych pod funkcję mieszkaniową; c) niezasadnie ustanowienie w § 12 ust. 1 bezwzględnego zakazu hodowli zwierząt w nieruchomościach przeznczonych pod funkcje mieszkaniowe; d) niezasadnie ustanowienie w § 12 ust. 3 bezwzględnego nakazu, że ule pszczele powinny być stawiane w odległości nie mniejszej niż 30 m od zabudowań mieszkalnych i dróg publicznych i co najmniej 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przelatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Zarzuty zostały uszczegółowione w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Bornego Sulinowa, reprezentujący Gminę wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu, obowiązku wyprowadzania psów na teren publiczny w obroży i na smyczy, a w przypadku psa razy uznawanej na podstawie odrębnych przepisów za agresywną lub w inny sposób zagrażającego otoczeniu również w kagańcu nie można uznać za wkraczający w uprawienia właścicieli zwierząt w sposób nieproporcjonalny, gdyż powszechnie znane są przypadki pogryzienia ludzi przez psy. Obowiązek ten ma zapewnić bezpieczeństwo osób poruszających się w miejscach publicznych. Odnosząc się do zarzutów dotyczących § 11 i § 12 ust. 1 uchwały organ wyjaśnił, że tereny wyłączone z produkcji rolniczej to grunty, które przestają być użytkowane rolniczo i przeznacza się je na cele nierolnicze, np. pod zabudowę (budowlane, przemysłowe, letniskowe). Zasady przeznaczenia terenów na określone cele reguluje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a szczegółowo te zasady precyzują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, przeznaczonych pod funkcję mieszkaniową wiąże się z uciążliwościami jakie wywołują zwierzęta gospodarskie dla ludności w szczególności jest to odór, zanieczyszczenie wody i gleby, hałas. Z ww. zakazem łączy się zakaz możliwości budowy budynków dostosowanych do ich utrzymania. Utrzymywanie zwierząt gospodarskich wiąże się z koniecznością gromadzenia i usuwania powstających w związku z hodowlą odpadów oraz prowadzi do zanieczyszczenia terenu nieruchomości. Takie same uciążliwością łączą się z hodowlą zwierząt w nieruchomościach przeznaczonych pod funkcje mieszkaniowe. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 12 ust. 3 uchwały organ wskazał, że ule pszczele powinny być stawiane w odległości nie mniejszej niż 30 m od zabudowań mieszkalnych i dróg publicznych i co najmniej 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przelatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich: stosunki sąsiedzki związane ze wspólną przestrzenią i odległościami hodowli pszczół od posesji nie reguluje szczegółowo powszechnie obowiązujące prawo. Próbą rozwiązania tego problemu jest ustanowienie odpowiedniego zapisu w regulaminie utrzymania czystości i porządku. Spory międzysąsiedzkie, wynikające z nieuregulowanej i nieodpowiedniej lokalizacji pasiek usytuowanych w zbyt bliskiej odległości od granic budynków mieszkalnych oraz miejsc użyteczności publicznej dotyczą najczęściej użądlenia ludzi przez pszczoły, czy przemieszczania się roju przez drogę a wynikają z nie określenia w przepisach rangi ustawowej żadnej odległości pasiek od budynków mieszkalnych czy sąsiednich działek. W zależności od okoliczności faktycznych konkretnego przypadku precyzyjne wskazanie prawidłowego usytuowania uli może skutkować skuteczniejszym pociągnięciem właściciela pasieki do odpowiedzialności odszkodowawczej, a nawet odpowiedzialności z tytułu naruszenia dóbr osobistych wynikającej z kodeksu cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje: Wyjaśnić należy, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej podjęcia, przy czym naruszenie prawa musi mieć charakter istotny, przez co należy rozumieć wadę kwalifikowaną, która jest czymś więcej niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Podnieść należy, że podstawową regułą działania administracji w demokratycznym państwie prawa jest zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności - czyli zasada działania organów administracji w granicach i na podstawie prawa. Zasada ta obejmuje również działanie organów uchwałodawczych gmin w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. W tym względzie organy te związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Również akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych (art. 94 Konstytucji RP). Nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe ani czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przedmiotowa uchwała została wydana na podstawie art. 40 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Na podstawie art. 3 ust. 1 u.c.p.g., utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g., Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do art. 4 ust. 2 u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. w pkt 6 - obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku oraz w pkt 7 - wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. W § 10 ust. 1 regulaminu, osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązane są m.in. w pkt 4 do wyprowadzania psów na teren publiczny w obroży i na smyczy, a w przypadku psa rasy uznawanej na podstawie odrębnych przepisów za agresywną lub w inny sposób zagrażającego otoczeniu, również w kagańcu. Prokurator uznał, że w § 10 ust. 1 pkt 4 regulaminu, organ w sposób nieproporcjonalny wkroczył w uprawnienia właścicieli psów oraz przekroczył kompetencje, wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Prokurator wskazał, że ustanawiając ww. obowiązek organ naruszył art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. W ocenie Sądu, zarzut Prokuratora jest niezasadny. Jak wyżej wskazano, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Rada gminy uprawniona jest do zawarcia w regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Obowiązki nałożone na osoby utrzymujące zwierzęta domowe na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. obowiązują jedynie na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku w przeciwieństwie do przepisów art. 77 k.w. i art. 431 k.c., które stosuje się na terenie całego kraju. Stosownie do art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2023 r. poz. 1580; dalej "u.o.z."), zabrania się: 1) wprowadzania do obrotu zwierząt domowych na targowiskach, targach i giełdach; 2) prowadzenia targowisk, targów i giełd ze sprzedażą zwierząt domowych; 3) wprowadzania do obrotu psów i kotów poza miejscami ich chowu lub hodowli. Zabrania się rozmnażania psów i kotów w celach handlowych (art. 10a ust. 2). Zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna (art. 10a ust. 3). Zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście (art. 10a ust. 4). Zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, nie dotyczy podmiotów prowadzących schroniska dla zwierząt oraz organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt (art. 10a ust. 5) Zakaz, o którym mowa w ust. 2, nie dotyczy hodowli zwierząt zarejestrowanych w ogólnokrajowych organizacjach społecznych, których statutowym celem jest działalność związana z hodowlą rasowych psów i kotów (art. 10a ust. 6). Zdaniem Sądu, zapis § 10 ust. 1 pkt 4 regulaminu nie narusza art.10a ust. 3 u.o.z. Jak wyżej wskazano, obowiązki nałożone na osoby utrzymujące zwierzęta domowe na podstawie 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. obowiązują jedynie na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku w przeciwieństwie do przepisów art. 10a ust. 3 u.o.z., który jest zakazem skierowanym do osoby trzymającej psa i który stosuje się na terenie całego kraju z wyjątkiem prywatnych terenów ogrodzonych. Zakaz ten dotyczy tylko tych osób, które nie są w stanie kontrolować psa. W ocenie Sądu, nawet gdyby uznać § 10 ust. 1 pkt 4 regulaminu za powtórzenie normy z art. 10a ust. 3 u.o.z., to uchybienie to nie byłoby istotne i nie skutkowałoby stwierdzeniem nieważności. Z § 10 ust. 1 pkt 4 regulaminu wynika, że do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe należy wyprowadzanie psów na terenie publicznym w obroży i na smyczy, a psów rasy uznanej za agresywną na podstawie odrębnych przepisów lub w inny sposób zagrażających otoczeniu również w kagańcu. Jak wyżej podano, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Rada gminy uprawniona jest do zawarcia w regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Organ nakazał wyprowadzanie psów na smyczy i kagańcu nie tylko ras uznanych za agresywne, lecz także psów zachowujących się agresywnie. Nie doszło zatem do naruszenia zasady proporcjonalności, gdyż wszystkie zabezpieczenia w postaci kagańca odnoszą się do psów o określonych cechach. Oznacza to, że uwzględniono okoliczność, iż nie każdy pies wymaga zakładania kagańca w miejscach publicznych, jak i to, że nie tylko psy ras uznanych za agresywne, powinny taki kaganiec posiadać. Nie chodzi tu zatem o psy, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Skoro sam prawodawca ustalił mocą przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. z 2003 r. nr 77 poz. 687), które rasy stanowią zagrożenie dla ludzi lub zwierząt (art. 10 u.o.z.), to nie sposób za nieuzasadnione uznać prawo ustalenia przez organ nakazu trzymania takich psów w miejscach publicznych na smyczy i w kagańcu. To rolą właściciela, który decyduje się na posiadanie psa mogącego stanowić zagrożenie dla ludzi lub zwierząt, jest zapewnienie mu takich warunków, aby mógł on przemieszczać się w pełni swobodnie (bez smyczy lub kagańca), ale na obszarach nie stanowiących miejsc publicznych. To natomiast, czy inny niż z wymienionych w ww. rozporządzeniu pies stanowi zagrożenie dla otoczenia i również wymaga posiadania kagańca jest okolicznością ocenną, lecz weryfikowalną zarówno przez właściciela znającego zachowanie psa, jak i poprzez obserwację zachowania się danego psa przez inne osoby. Skład orzekający Sądu w pełni podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA w Szczecinie z dnia 8 października 2020 r. o sygn. akt II SA/Sz 285/20 oraz wyroku WSA w Szczecinie z dnia 24 lutego 2021 r. o sygn. akt II SA/Sz 910/20, wedle których, przy ocenie zgodności z prawem powyższych obowiązków należy brać pod uwagę okoliczność, iż z ogólnodostępnej przestrzeni publicznej korzystają zarówno właściciele psów i ich podopieczni, jak i inne osoby, w tym małe dzieci, dla których kontakt z jakimkolwiek obcym psem może stanowić źródło lęku, czy stresu. Stąd też konieczność korzystania w takich miejscach ze smyczy, a w określonych przypadkach również z kagańca, należy traktować jako element poszanowania praw wszystkich użytkowników, także tych, którzy nie życzą sobie kontaktu z obcym zwierzęciem, bądź się go obawiają. Specyficzne uwarunkowania danej rasy lub konkretnego psa, stan jego zdrowia lub wiek, nie powinny stanowić determinantów ograniczających w jakikolwiek sposób prawa do swobodnego, niezakłóconego lękiem przebywania osób w miejscach publicznych. Niewątpliwie natomiast nakładają na właścicieli psów obowiązki, na których ciąży powinność ich właściwego traktowania, w tym pielęgnacji, zapewnienia im odpowiednich warunków bytowania a także nieskrępowanego smyczą oraz kagańcem poruszania się, niekoniecznie jednak w miejscach publicznych. W ocenie Sądu, nie można mówić, że prowadzenie psa na smyczy lub na smyczy i w kagańcu jest zachowaniem niehumanitarnym. Gdyby tak było niewątpliwie ustawodawca wprowadziłby zakazałby używania smyczy i kagańców. Ponadto zgodnie z art. 4 pkt 2 u.o.z., przez humanitarne traktowanie zwierząt rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę, przez co używanie smyczy oraz w pewnych wypadkach kagańca służy ww. celowi ustawowemu. Wspomnieć należy o wyszkolonych psach, pracujących w służbach np. w Policji, co do których nikt nie kwestionuje prowadzenia ich na smyczy i w kagańcu przez funkcjonariuszy (§ 38 ust. 1 zarządzenie nr 91 Komendanta Głównego Policji z dnia 4 października 2022 r. w sprawie metod i form wykonywania zadań z użyciem psów służbowych w Policji wydanego na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r. poz. 1882). Prowadzenie psów na smyczy na terenie publicznym, przez który należy rozumieć miejsca ogólnie dostępne, jest istotne nie tylko dla zapewnienia ochrony ludziom, lecz również chroni zwierzęta. Smycz zapobiega oddaleniu się psa i pozwala kontrolować jego zachowanie. Z doświadczenia życiowego wiadomo, że gdy pod koniec roku używane są zwyczajowo petardy dochodzi do ucieczek psów, które wystraszone są hukiem. Należy pamiętać, że istnieje w nich realne ryzyko, iż pies poruszający się swobodnie na chodniku w mieście mógłby sobie zrobić krzywdę np. gdy goniąc za kotem, czy ptakiem wpadnie pod samochód, co również może doprowadzić do wypadku samochodowego. Pies, który wyłamie się spod kontroli właściciela będzie zagrażać lub przeszkadzać innym użytkownikom przestrzeni. Zapotrzebowanie na swobodny ruch psa należy realizować na prywatnym terenie, bądź przystosowanych do tego wybiegach, czy w miejscach poza terenem użytku wspólnego. Na terenach wspólnych należy dać pierwszeństwo bezpieczeństwu ludzi, a nie swobodnemu, niekontrolowanemu przemieszczaniu się zwierząt. W związku z powyższym zdaniem Sądu, również nakaz wyprowadzania psów w obroży i na smyczy nie narusza zasady proporcjonalności. Według Prokuratora, w § 11 oraz § 12 ust. 1 regulaminu ustanowiono niezgodny z prawem bezwzględny zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich na trenach wyłączonych z produkcji rolniczej przeznaczonych pod funkcję mieszkaniową oraz bezwzględny zakaz hodowli zwierząt gospodarskich w nieruchomościach przeznaczonych pod funkcję mieszkaniową. Ograniczenia te zostały ustanowione w sposób nieuprawniony z naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Prokurator wskazał, że zakaz utrzymania zwierząt gospodarskich nie może dotyczyć całego terenu wyłączonego z produkcji rolniczej, a jedynie określonego obszaru lub poszczególnych nieruchomości. Ponadto zdaniem Prokuratora, organ użył nieprecyzyjnego wyrażenia "w nieruchomościach", gdyż nie wiadomo czy chodzi o nieruchomości gruntowe czy też o nieruchomości lokalowe. O ile zrozumiałe byłoby ustanowienie ww. zakazu hodowli zwierząt gospodarskich w nieruchomościach stanowiących samoistne lokale o tyle ustanowienie takiego zakazu w odniesieniu do nieruchomości gruntowych, bez wzięcia pod uwagę takich okoliczności jak choćby powierzchnia nieruchomości, ukształtowanie terenu na której jest położona, czy też ilość i gatunek zwierząt, które mają zostać objęte hodowlą, jest nieuzasadnione. Wskazać należy, że regulamin, ani przepisy u.c.p.g. nie zawierają definicji "terenu wyłączonego z produkcji rolniczej przeznaczonych pod funkcję mieszkaniową", ani "nieruchomości przeznaczonych pod funkcję mieszkaniową". Pojęcie "terenu wyłączonego z produkcji rolnej", jak i pojęcie "terenu przeznaczonego pod funkcję mieszkaniową", co do zasady występuje w zapisach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Definicji tych pojęć nie zawiera ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2026 r. poz. 538; dalej "u.p.z.p."). Co do zasady przyjmuje się, że tereny przeznaczone pod funkcję mieszkaniową to obszary gruntu, które zgodnie z przepisami mogą być wykorzystywane pod zabudowę mieszkaniową. Jak wynika ze strony internetowej Gminy Borne Sulinowo, w Gminie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który obejmowałby teren całej Gminy, a jedynie istnieją plany zagospodarowania przestrzennego odnoszące się poszczególnych obszarów Gminy. Wskazać należy, że celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustalenie przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy (art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.). Legalna definicja wyłączenia gruntów z produkcji (rolnej) została zamieszczona w art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 82). Zgodnie z tą definicją przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Definicja ta nie utożsamia wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej z ich przeznaczeniem w planie miejscowym, lecz z faktycznym wykorzystywaniem gruntów. Nawet więc przeznaczenie gruntów rolnych w planie miejscowym na inne cele niż rolnicze nie oznacza jeszcze, że nastąpiło wyłączenie gruntów rolnych z produkcji. Następuje to dopiero z chwilą rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowania tych gruntów. Ustawodawca w u.c.p.g. nie posługuje się pojęciem gruntów przeznaczonych w planie miejscowym na inne cele niż rolnicze (produkcji rolnej), lecz nawiązuje w treści u.c.p.g. do pojęcia, którym posługuje się ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wskazać należy, że wyłączenie gruntów rolnych z produkcji nie wymaga zawsze wydania decyzji, gdyż zależne jest to m.in. od bonifikacji i pochodzenia gleby. Podnieść należy również, że regulamin, jak i przepisy u.c.p.g. nie zawierają również definicji zwierząt gospodarskich. Definicję zwierząt gospodarskich odnajdujemy w art. 2 pkt 1 – 4 ustawy z dnia 10 grudnia 2020 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2021 r. poz. 36). Do zwierząt gospodarskich w rozumieniu ww. ustawy zalicza się również pszczołę miodną. Pojęcie "nieruchomości" ujęte jest szeroko w polskim prawie. Zgodnie z art. 46 § 1 kc nieruchomości to część powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej (art. 461 kc). Nieruchomościami są również budynki lub lokale, które na mocy odrębnych przepisów stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. W polskim systemie prawnym nieruchomości dzieli się na trzy główne kategorie: 1. gruntowe: wyodrębnione działki lub obszary ziemi (np. grunty rolne, leśne, budowlane); 2. budynkowe: domy lub inne obiekty trwale połączone z gruntem, które stanowią własność inną niż sam grunt, na którym stoją; 3. lokalowe: samodzielne lokale mieszkalne (np. mieszkania w blokach) lub użytkowe (np. biura), które mają własną księgę wieczystą. Podkreślić należy także, że nieruchomość może być położona zarówno na terenie wiejskim, jak i miejskim. Zgodzić należy się zatem z Prokuratorem, że zapisy § 11 oraz § 12 ust. 1 regulaminu są nieprecyzyjne i przy ich interpretacji może dojść do nieprawidłowości. Ustanowienie nakazów winno być przemyślane, jasno i dokładnie określone. Nie powinno nastręczać problemów ustalenie, czy dana osoba naruszyła ustalone zakazy. W ocenie Sądu, zapisy ww. przepisów regulaminu są zbyt ogólnikowe, zaś ich interpretacja jest w istocie dowolna, co przy uchwaleniu zakazu określonego zachowania nie może mieć miejsca. Powyższe skłoniło Sąd do stwierdzenia nieważności § 11 oraz § 12 ust. 1 regulaminu. Prokurator uznał, że organ dopuścił się przekroczenia uprawnień uchwałodawczych wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., przez ustanowienie w § 12 ust. 3 regulaminu nakazu, że ule pszczele powinny być stawiane w odległości nie mniejszej niż 30 m od zabudowań mieszkalnych i dróg publicznych i co najmniej 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przelatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Wskazać należy, że polskie, jak i unijne przepisy nie regulują wprost lokalizacji pasieki. Istnieje Kodeks Dobrej Praktyki Produkcyjnej, przyjęty uchwałą nr XVII Walnego Zjazdu Delegatów Polskiego Związku Pszczelarskiego w dniu 29 lutego 2004 r. w Pszczelej Woli, lecz jego zapisy to wyłącznie wytyczne, nie mające znaczenia norm prawnych ogólnie obowiązujących. Według ww. Kodeksu, ule z pszczołami winny być ustawione w odległości 3 - 10 m od otoczenia (nie dotyczy autostrad i dróg szybkiego ruchu) oraz oddzielone stałą przeszkodą (parkan, mur, krzewy) o wysokości co najmniej 3 m, która spowoduje wznoszenie się wylatujących i powracających do ula pszczół nad pobliskim terenem. Odległości pasieki od poszczególnych miejsc powinny wynosić: - 10 m od działki, budynku mieszkalnego, gospodarczego, inwentarskiego, dróg publicznych, - 50 m od dróg ekspresowych, szybkiego ruchu, autostrad, -150 m od miejsc publicznych – szkół, szpitali, przychodni, placów zabaw, przedszkoli, domów opieki itp. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; Zdaniem Sądu, co do zasady ustawienie uli należy w istocie do pszczelarza, lecz 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. zezwala w tym zakresie Gminie wkroczenie w uprawienia właścicielskie pszczelarza, w tym nawet ustanowienia zakazu umieszczenia uli w konkretnym obszarze (por. Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Daria Danecka, Wojciech Radecki, WKP 2023, do art. 4). Pszczoła miodna należy do zwierząt gospodarskich w rozumieniu ustawy o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich. Pszczoły można hodować zarówno na terenach wiejskich, jak i miejskich. Co do zasady do hodowli pszczół, według regulaminu mają zastosowanie § 11 oraz § 12 ust. 1, ustalające bezwzględny zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich na trenach wyłączonych z produkcji rolniczej przeznaczonych pod funkcję mieszkaniową oraz bezwzględny zakaz hodowli zwierząt gospodarskich w nieruchomościach przeznaczonych pod funkcję mieszkaniową. Należy zatem przyjąć, że zapis § 12 ust. 3 regulaminu dotyczyć miał usytuowania uli na terenach innych niż wymienione w § 11 oraz § 12 ust. 1 regulaminu. Są nimi przede wszystkim tereny rolne, które nie są zabudowane, a na takich terenach nie ma potrzeby regulacji dotyczących posadowienia uli. Sąd ma uzasadnione wątpliwości czy w istocie taka intencja przyświecała organowi, zwłaszcza że w treści § 12 ust. 3 regulaminu organ odwołuje się do zabudowań mieszkalnych, co sugeruje możliwość ustawienia uli na terenach mieszkalnych, lecz w odpowiedniej odległości, tj. terenach wyłączonych z produkcji rolnej. Zapisy § 11 oraz § 12 ust. 1 oraz § 12 ust. 3 regulaminu nie były zatem kompatybilne względem siebie. Jednakże wobec stwierdzenia przez Sąd nieważności § 11 i § 12 ust. 1 regulaminu, zapis § 12 ust. 3 regulaminu obecnie nie narusza prawa, gdyż mieści się w zakresie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Odległości związane z ustawieniem uli, wynikające z regulaminu są w istocie zbieżne z wytycznymi Kodeksu Dobrej Praktyki Produkcyjnej, nie można zatem uznać ich za nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności. Sąd uznał zatem zarzut Prokuratora za niezasadny. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej "p.p.s.a.") stwierdził nieważność § 11 i § 12 ust. 1 zaskarżonej uchwały, zaś na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie.