II SA/Sz 80/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2021 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w S. sprawy ze skargi Zarządca na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę.

Postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. znak [...], na podstawie art. 122 § 1 w zw. z art. 119 oraz z art. 20 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 11314 z późn. zm.) oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 256) dalej K.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nałożył na M. L., dalej :"Skarżąca" lub "zobowiązana", grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł z powodu uchylania się przez zobowiązaną od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020r. oraz wezwał zobowiązaną do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 7 dni; ustalił opłatę za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych), oraz wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku określonego w ww. tytule wykonawczym w terminie do [...] grudnia 2020 roku. Jednocześnie organ wskazał, iż w razie niewykonania obowiązku w wyznaczonym terminie zostanie podjęty inny środek egzekucyjny. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż decyzją z dnia [...] maja 2016r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał M. L. rozbiórkę dystrybutora gazu ciekłego propan butan o nr [...] oraz dystrybutora oleju napędowego i benzyny bezołowiowej o nr [...] zainstalowanych na działce nr ewid. [...] oraz instalacji podziemnych zasilających powyższe dystrybutory, zainstalowanych na terenie działki nr [...] oraz [...] przy ul. [...] w P.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. rozpatrując powyższą decyzję w trybie odwoławczym utrzymał ją w mocy. Również w postępowaniach prowadzonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i Naczelny Sąd Administracyjny decyzja nakazująca rozbiórkę została utrzymana w mocy. Zobowiązana nie wywiązała się z nałożonego obowiązku. Nie podjęła również żadnych czynności pomimo upomnienia z dnia [...] stycznia 2020 r. wystosowanego na podstawie art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wzywającego zobowiązaną do wykonania w terminie do [...] lutego 2020r. obowiązku rozbiórki. Na powyższe postanowienie Skarżąca złożyła zażalenie, zarzucając mu naruszenie przepisów art. 7 § 2 u.p.e.a., poprzez jego błędne zastosowanie oraz naruszenie art. 7, 8 i 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez ich niezastosowanie. W zażaleniu Skarżąca podniosła, iż podjęła działania zmierzające do zalegalizowania samowoli budowlanej objętej nakazem rozbiórki. Zatem egzekwowanie przez PINB w P. nakazu jej rozbiórki, choć dokonana samowola nie zagraża bezpieczeństwu publicznemu, godzi w słuszny interes strony oraz może prowadzić do nieodwracalnych skutków prawnych, które w konsekwencji mogą prowadzić do zamknięcia działalności gospodarczej. Zdaniem skarżącej "istnieje możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej co do której zapadła prawomocna decyzja o nakazie rozbiórki, na którą to możliwość wskazują zarówno WINB, WSA oraz NSA, co w konsekwencji oznacza, iż samowola objęta nakazem rozbiórki, może zostać w drodze decyzji administracyjnej zalegalizowana, a jej stan prawny usankcjonowany". Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie skarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji, celem ponownego rozważenia wszelkich okoliczności sprawy, w tym możliwości wstrzymania nakazu rozbiórki celem umożliwienia zobowiązanej legalizacji samowoli objętej nakazem. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dalej : "ZWINB" postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. wydanym z powołaniem się na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 119 § 1 i art. 121 § 2 u.p.e.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 07-07-1994 r. - Prawo budowlane (jednolity tekst w Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie uznając, iż odpowiada ono prawu, a okoliczności podnoszone w zażaleniu nie mogą mieć wpływu na treść rozstzygnięcia. Zdaniem ZWINB, wymierzona grzywna mieści się w granicach określonych w art. 121 wyżej cytowanej ustawy i nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanej, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się /wykonania nakazu z ww. decyzji z dnia [...] maja 2016 r./. Organ II instancji wskazał też, iż zgodnie z art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w zażaleniu ZWINB wyjaśnił, iż nie ma podstaw prawnych do ponownej legalizacji samowoli budowlanej w sytuacji, gdy poprzednie postępowanie w tej sprawie zakończyło się prawomocnym orzeczeniem o nakazie rozbiórki. Powyższą decyzję pełnomocnik Zarządcy Masy Sanacyjnej M. L. adw. O. S. zaskarżyła w całości skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając skarżonemu orzeczeniu : - naruszenie art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez jego błędne zastosowanie, - naruszenie art. 48 ust. 2 prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie - naruszenie art. 7, art. 8 oraz art. 11 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie - naruszenie art. 144 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie Podnosząc powyższe zarzuty wniosła o uchylenie skarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I Instancji. Zdaniem skarżącej, ze skarżonym orzeczeniem nie sposób się zgodzić. W jej ocenie, ani Organ I ani też Organ II instancji nie pochyliły się nad możliwością wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie nakazu rozbiórki dystrybutora gazu ciekłego propan-butan oraz dystrybutora oleju napędowego i benzyny bezołowiowej zainstalowanych na działce nr ewid. [...] oraz instalacji podziemnych zasilających powyższe dystrybutory, w sytuacji, gdy zarówno pełnomocnik skarżącej jak i sama skarżąca wskazywała, iż złożyła dokumenty do Z. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej celem zmiany uprzedniej decyzji odnoszącej się do urządzeń będących przedmiotem samowoli budowalnej. Skarżąca podkreśliła, że poczyniła szereg kroków zmierzających do wydania przez Z. Komendanta Wojewódzkiego PSP decyzji pozytywnej w zakresie zastosowania i uzgodnienia rozwiązań zamiennych dla przebudowanej stacji paliw płynnych zlokalizowanej w P.. W konsekwencji tychże działań, postanowieniem z [...].10.2020 r. w sprawie [...] Z. Komendant Wojewódzki PSP wyraził zgodę na zastosowanie rozwiązań zamiennych, które zapewnią bezpieczeństwo eksploatacji dla urządzeń objętych decyzją o nakazie rozbiórki. Wskazała także, iż organ I Instancji na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie podjął działań zmierzających do ustalenia, czy istnieje następcza możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej poprzez przedłożenie niezbędnej dokumentacji w sprawie i zastosowanie rozwiązań zamiennych. Organ I instancji nie wykonał zatem ciążącego na nim obowiązku wynikającego z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, bowiem przystąpił bezpośrednio - bez zbadania okoliczności sprawy - do wydania nakazu rozbiórki. Podniosła też, iż działania organu I Instancji budzą poważne wątpliwości co do rzetelności prowadzonych postępowań, bezstronności oraz prawidłowości wydawanych decyzji. Organ nie wziął bowiem pod uwagę, iż decyzja o nakazie rozbiórki odnosi się do punktu usługowego mającego istotne znaczenie społeczne - stacja paliw, a zatem tym bardziej ciążył na organie administracyjnym obowiązek szacowania i doboru środków adekwatnych do sytuacji i okoliczności, tak aby nie ucierpiał prywatny interes Skarżącej, ale również interes publiczny rozumiany jako szeroko pojęte prawo dostępu do usług. Według Skarżącej brak jest podstaw do obciążania jej grzywną w nałożonej przez organy obu instancji wysokości. Wskazała, iż podejmuje działania zmierzające do wznowienia postępowania administracyjnego i będzie dążyła do zalegalizowania dokonanej samowoli budowlanej. Odpowiadając na skargę ZWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko organów egzekucyjnych I i II instancji. O oddalenie skargi wniosła również Prokurator Prokuratury Regionalnej w S., która pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. zgłosiła swój udział w postępowaniu sądowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy. Zakres tej kontroli wyznacza treść art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej : "P.p.s.a.", zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrywanie skargi w granicach sprawy oznacza, iż sąd nie może w danym postępowaniu, które w tym wypadku dotyczy postępowania administracyjnego oceniać prawidłowości postępowania merytorycznego, którego rozstrzygnięcie jest podstawą tytułu egzekucyjnego, jak i uwzględniać zarzutu, że rozstrzygnięcie to może ulec zmianie w wyniku przyszłego zainicjonowania przez stronę postępowania nadzwyczajnego w tym kierunku. Uwzględniając powyższe należało uznać, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze kompetencje sądu administracyjnego wynikające z art. 134 § 1 P.p.s.a., analizę trafności skargi rozpocząć należy od wyjaśnienia, że wszczęcie egzekucji następuje na podstawie tytułu wykonawczego na wniosek uprawnionego wierzyciela. Przepis art. 26 § 1 u.p.e.a. przewiduje zasadę wszczynania egzekucji na wniosek uprawnionego wierzyciela. W przypadku kiedy nastąpi połączenie wierzyciela i organu egzekucyjnego w jednym podmiocie, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, wszczęcie postępowania następuje z urzędu, na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez ten organ. Organem egzekucyjnym jest, stosownie do art. 1a pkt 7 u.p.e.a. organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jest organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydanych w imieniu własnym decyzji i postanowień. Zgodnie z treścią art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Stosownie do treści art. 122 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Należy również wskazać, że grzywna może być nałożona na osoby fizyczne i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 120 § 1 u.p.e.a.), oraz, że każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł (art. 121 § 2 u.p.e.a.), zaś jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (art. 121 § 4 u.p.e.a.). Grzywna w celu przymuszenia nie jest zatem karą, lecz formą nacisku, mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 813/11). W kontekście powyższych uregulowań stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie pozostaje w zgodzie z prawem. W sprawie tej organ prawidłowo wszczął postępowanie egzekucyjne. Wobec ustalenia, że obowiązek nie został wykonany, skierował do zobowiązanej upomnienie na podstawie art. 15 u.p.e.a., które jednak nie przyniosło skutku. Ostatecznie wydał prawidłowy tytuł wykonawczy i skierował go do zobowiązanej. Wobec konieczności spowodowania wykonania prawomocnej decyzji orzekającej niepieniężny obowiązek organ zastosował najłagodniejszy środek przymuszający - grzywnę w celu przymuszenia. Orzekł ją w kwocie mieszczącej się w granicach ustawowych, zaś w postanowieniu zawarł stosowne pouczenia o konsekwencjach niezastosowania się do orzeczenia, odpowiednio i zarazem wystarczająco argumentując postanowienie w uzasadnieniu. Zaskarżone postanowienie zatem odpowiada prawu, a z pewnością nie narusza wskazanych w skardze przepisów art. 7, 8, 11 k.p.a. Przepisy te, które stosownie do treści art. 18 u.p.e.a. znajdują odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji określają fundamentalne zasady postępowania, tj. zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasadę pogłębiania zaufania obywateli oraz zasadę przekonywania. Należy zauważyć, że zasada wyrażona w art. 7 k.p.a. ma w postępowaniu administracyjnym ograniczone zastosowanie, przy czym w postępowaniu egzekucyjnym należy uwzględnić zasadę proporcjonalności (adekwatności), która w pewnym stopniu wynika z tego przepisu, a dodatkowo w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji znajduje swój wyraz w art. 7 § 2 u.p.e.a. Zgodnie zaś z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Również naruszenie tego przepisu zarzucone zostało w skardze. Powyższe zarzuty okazały się niezasadne. Organ dokonał wyboru najłagodniejszego środka przymuszającego, a wobec zaniechania wykonania przez zobowiązaną obowiązku wynikającego z prawomocnej decyzji PINB przez tak długi czas, a w szczególności wobec braku realizacji obowiązku po skierowaniu do niej upomnienia, organ był zobowiązany podjąć kroki zmierzające do wykonania obowiązku. Zaskarżone postanowienie jest w wystarczający sposób uzasadnione, zaś samo postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte po skierowaniu do zobowiązanej upomnienia, w którym wskazano, że w przypadku niewykonania obowiązku zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne przewidziane dla egzekucji świadczeń o charakterze niepieniężnym. Brak jakichkolwiek okoliczności wskazujących na to, że organ działał bezprawnie. Fakt, że w postępowaniu wydano niekorzystne dla zobowiązanej postanowienie, z którym ta się nie zgadza, a nadto uznaje, że organ nie przekonał jej co do podstaw do zastosowania grzywny i jej wysokości, nie stanowi naruszenia powołanych w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia przepisów. Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Decyzja o nakazaniu rozbiórki została wydana w oparciu o przepisy dotyczące legalizacji samowoli budowlanej (art. 48 Prawa budowlanego), a jej treść warunkowana została faktem braku zrealizowania przez stronę niezbędnych do zalegalizowania samowoli budowlanej obowiązków. Podnoszenie w toku postępowania egzekucyjnego zarzutu naruszenia art. 48 Prawa budowlanego, skierowanego de facto wobec prawomocnej decyzji stanowiącej przedmiot tytułu wykonawczego, jest nieporozumieniem. Dopóki decyzja PINB pozostaje w obrocie prawnym podlega wykonaniu, Organ egzekucyjny nie stosuje art. 48 Prawa budowlanego i nie rozważa merytorycznych podstaw do rozbiórki obiektu, a jedynie stosuje przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji umożliwiające wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Również zarzut naruszenia art. 144 k.p.a., który nie został rozwinięty ani w petitum skargi, ani w uzasadnieniu nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.