II SA/Kr 73/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi E. C. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2020 f. znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji.

Uzasadnienie: Postanowieniem z dnia 23 września 2019 r. ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki nałożył na E. C.: I. grzywnę w wysokości 13 452,00 zł w celu w celu przymuszenia zobowiązanej do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 11 lipca 2019 r., II. obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości 68,00 zł (słownie: sześćdziesiąt osiem złotych). Równocześnie wezwał zobowiązaną do: I. uiszczenia nałożonej grzywny wraz z opłatą za wydanie niniejszego postanowienia, tj. łącznej kwoty 13 520,00 zł (słownie: trzynaście tysięcy pięćset dwadzieścia złotych) w terminie do 31 grudnia 2019 r. na rachunek Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K.. W przypadku nieuiszczenia w terminie, kwota ta zostanie ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. II. wykonania obowiązku określonego w doręczonym tytule wykonawczym w terminie do 31 grudnia 2019 r. (w przypadku jego niewykonania, orzeczone zostanie wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego). Postanowieniem z dnia 17 lutego 2020 r. ([...]) Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy wytknął, że nie zostało wyjaśnione należycie, czy obiekt objęty nakazem rozbiórki jest budynkiem. Postanowieniem z dnia 2 czerwca 2020 r. ([...]) nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki, na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.) w związku z art. 20 § 1 pkt 4, art. 119, art. 120, art. 121 § 5, art. 122, art. 64a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2019, poz. 1438 z późn. zm.) nałożył na zobowiązaną E. C.: I. grzywnę w wysokości 13 701,00 zł (słownie: trzynaście tysięcy siedemset jeden złotych i [...]) w celu przymuszenia zobowiązanej do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 11 lipca 2019 r.; II. obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości 68,00 zł (słownie: sześćdziesiąt osiem złotych). Równocześnie wezwał zobowiązaną do: I. uiszczenia nałożonej grzywny wraz z opłatą za wydanie niniejszego postanowienia, tj. łącznej kwoty 13 769,00 zł (słownie: trzynaście tysięcy siedemset sześćdziesiąt dziewięć złotych i 00/100) w terminie do 31 sierpnia 2020 r. na rachunek Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K.. W przypadku nieuiszczenia w terminie, kwota ta zostanie ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. II. wykonania obowiązku określonego w doręczonym tytule wykonawczym w terminie do 31 sierpnia 2020 r. (w przypadku jego niewykonania, orzeczone zostanie wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego). W uzasadnieniu postanowienia organ podał: Egzekwowany obowiązek wynika z decyzji PINB w K. – Powiat Grodzki nr [...] z dnia 1 grudnia 2017 r., znak: ROIK [...], w której nakazano E. C. rozbiórkę "obiektu budowlanego tj. garażu, oznaczonego w załączniku do niniejszej decyzji numerem 4 (obecnie trzeciego od strony budynku nr [...]), o powierzchni zabudowy 15 m2, zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K.". Przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego upomnieniem z dnia 21 marca 2019 r., znak: ROIK [...], wezwano E. C. do wykonania obowiązku rozbiórki z pouczeniem, że niewykonanie obowiązku w zakreślonym w upomnieniu terminie spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W dniu 7 maja 2019 r. przeprowadzono czynności kontrolne na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. i stwierdzono, że obowiązek nałożony decyzją dnia 1 grudnia 2017 r. nadal nie został wykonany. W dniu 11 lipca 2019 r. wystawiono tytuł wykonawczy nr [...]. Przedmiotowy garaż stanowi budynek w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane: jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, przekryty dachem. Dlatego wysokość grzywny ustalono w trybie art. 121 § 5 upea przyjmując cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku (ogłoszoną przez GUS) za I kwartał 2020 r. Postanowieniem z dnia 26 listopada 2020 r. (([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa w związku z art. 18 oraz art. 23 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1427) Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał, co następuje: W decyzji PINB w K. - Powiat Grodzki nr [...] z dnia 1 grudnia 2017 r., znak: ROIK [...] nakazano rozbiórkę "obiektu budowlanego", który opisano jako "obiekt o konstrukcji stalowej przekryty dachem jednospadowym. Zarówno ściany, jak i pokrycie dachu wykonane z blachy. Posadowiony na podbudowach betonowych zalegających na istniejącej betonowej płycie. Wody opadowe odprowadzane są na działkę sąsiednią nr [...] obr. [...]." W decyzji tej nie wskazano wprost, jaki charakter ma podlegający rozbiórce obiekt budowlany, w szczególności w decyzji tej nie stwierdzono, że jest to budynek. W postanowieniu nr [...] z dnia 2 czerwca 2020 r., powołując się na treść protokołu z dnia 29 maja 2020 r. stwierdzono, że przedmiotowy garaż posiada fundamenty, które przesądzają o związaniu przedmiotowego budynku z gruntem i pozostają spełnione "wszelkie przesłanki pozwalające uznać przedmiotowy garaż o konstrukcji stalowej za budynek w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane". Przeprowadzone postępowanie dowodowe potwierdziło, że podlegający rozbiórce na mocy decyzji z dnia 1 grudnia 2017 r obiekt jest budynkiem. W takim przypadku do określenia wysokości grzywny w celu przymuszenia zastosowanie ma art. 121 § 5 upea. Słusznie więc organ I instancji wyliczył wysokość grzywny nałożonej na E. C. w oparciu o w/w przepis. Powierzchnia zabudowy budynku - garażu wskazana została wprost w treści decyzji i wynosi 15 m2. Taką też powierzchnię zabudowy przyjął organ wyliczając grzywnę. Organ egzekucyjny posłużył się też prawidłowo określoną ceną 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, którą przyjął z obowiązującego w dniu orzekania przez ten organ Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 21 maja 2020 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za 1 kwartał 2020 r. (Dz. U. GUS z 2020 r., póz. 23). Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu organ wskazał, że decyzja PINB w K. - Powiat Grodzki nr [...] z dnia 1 grudnia 2017 r., znak: [...] jest ostateczna i podlega zatem wykonaniu. Także w dniu 1 grudnia 2017 r. wydana była przez PINB w K. – Powiat Grodzki odrębna decyzja nr [...] (ROIK [...]) z nakazem rozbiórki w stosunku do garażu zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K., ale innego niż ten oznaczony nr 4 w załączniku do decyzji nr [...]. Tak więc sprawa prowadzona pod znakiem [...] nie ma wpływu na tok postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec E. C. w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 11 lipca 2019 r. Organy działające na etapie postępowania egzekucyjnego, w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie są uprawnione do ponownego rozpatrywania sprawy zakończonej decyzją, z której egzekwowany obowiązek wynika. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola nie stanowi oględzin w rozumieniu art. 85 kpa, wobec tego nie ma zastosowania art. 79 §1 kpa, zgodnie z którym strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin przynajmniej siedem dni przed terminem. Zatem czynności kontrolne w trybie art. 81 ust. 4 w zw. z art. 81a ustawy - Prawo budowlane mogą być przeprowadzone bez uprzedniego zawiadomienia stron postępowania. Na powyższe postanowienie E. C. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu brak merytorycznego rozpatrzenia sprawy nałożenia grzywny i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W wyniku przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził konieczność jego uchylenia, ale nie z przyczyn wskazanych w skardze. W pierwszej kolejności wskazać należy, że polemika z merytoryczną zasadnością ostatecznej decyzji administracyjnej na etapie postępowania egzekucyjnego nie może odnieść skutku. Zgodnie bowiem z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2020.1427 t.j. ) organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Skoro więc decyzja nakazująca wykonanie rozbiórki jest ostateczna, a jej wykonanie nie zostało wstrzymane, to organ egzekucyjny miał obowiązek wszcząć i prowadzić postępowanie egzekucyjne. Istotą postępowania egzekucyjnego jest wymuszenie wykonania obowiązku, a nie prowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie. Organ egzekucyjny ustala tylko te fakty, które dla egzekucji mają istotne znaczenie. Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Stosownie do przepisu art. 121 § 1 i 2 upea w przypadku egzekucji dotyczącej obowiązku wynikającego z prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, a jej wysokość – co do zasady – nie może przekraczać kwoty 10000 zł. w stosunku do osób fizycznych. W rozpoznawanej sprawie zastosowano jednak przepis § 5 art. 121 ustawy, regulujący odmiennie wysokość grzywny w przypadku egzekwowania obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części. Zgodnie z tym przepisem, grzywna - to iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Organy przyjęły, że objęty nakazem garaż jest budynkiem. Założenie to jest błędne. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane budynek to obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z powierzchni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach. Wszystkie cztery elementy charakteryzujące budynek (trwałe związanie z gruntem, wydzielenie przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, fundamenty i dach) muszą zaistnieć w ocenianym obiekcie budowlanym razem, by można go było uznać za budynek. Brak któregokolwiek z elementów nie pozwala zaliczyć danego obiektu budowlanego do budynku. Organy stwierdziły, że obiekt objęty nakazem ma fundament. Uznały bowiem, że betonowa podstawa, na której posadowiono garaż, jest w istocie fundamentem. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie taka ocena nie jest trafna. Nie można wykluczyć, że w niektórych przypadkach podobny sposób połączenia obiektu z gruntem może przesądzać o charakterze tego obiektu jako budynku. Tak też uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2019 r. II OSK 1499/17. Prawdopodobnie ten właśnie wyrok (bez podania sygnatury) przywołał organ I instancji na poparcie prezentowanej tezy co do rodzaju przedmiotowego obiektu. Rzecz w tym, że wyrok ów dotyczył budynku gospodarczego, a nie garażu – blaszaka. Dla określenia obiektu jako budynku nie jest obojętne jaka substancji budowalna została w opisany wyżej sposób z gruntem połączona. Na przedmiotowy obiekt składają się tylko elementy blaszane, połączone z gruntem betonową "podstawą". Taka konstrukcja nie czyni obiektu budynkiem. Przepis art. 4 pkt 5 ustawy Prawo budowlane definiuje tymczasowy obiekt budowlany jako obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Cytowana definicja ma zasadniczo charakter opisowy: nie zawiera pełnego katalogu cech znamiennych dla tymczasowego obiektu budowlanego, a podaje przykłady takich obiektów. Z całą pewnością jednak garaż- blaszak, nawet posadowiony na betonowej płycie, w grupie definiowanych w ten sposób obiektów się mieści. Generalnie zresztą obiekty budowlane takie jak garaż blaszany w świetle poglądów orzecznictwa są kwalifikowane do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, a które należy zaliczyć do obiektów w rozumieniu art. 3 pkt 1 b Prawa budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1443/06; z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1001/09; z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 576/10, z dnia 30 czerwca 2017 r. II OSK 2717/15 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zaś przedmiotem egzekwowanego nakazu nie jest budynek, a tymczasowy obiekt budowlany, to podstawą wymierzenia grzywny winien być przepis art. 121 § 1 i 2 upea. W przepisie tym określono górny limity grzywny, nie uregulowano jednak żadnych przesłanek, które miałyby kształtować, czy choćby wpływać na jej wysokość. Oznacza to, że wyznaczenie wysokości grzywny powierzono organom egzekucyjnym. Działając w ramach takiego uznania, limitowanego jedynie kwotą maksymalną, organy mogą uwzględniać wszelkie okoliczności ze sprawą związane, byleby ich dobór nie miał charakteru dowolnego. Wymierzana na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym grzywna nie jest karą, lecz środkiem mającym na celu przymuszenie do wykonania ostatecznie orzeczonego obowiązku. Dlatego ustawa zawiera regulacje umożliwiające umorzenie nieuiszczonej grzywny, a nawet dopuszczające możliwość zwrotu już uiszczonej grzywny w wypadku wykonania obowiązku przez adresata nakazu. W dalszym toku egzekucji organ zatem może wymierzyć grzywnę kierując się powyższymi wskazaniami. Mając powyższe na względzie, na podstawie art.145 § 1 pkt 1a w zw. z art. 135 ppsa orzeczono jak w wyroku.