II SA/Sz 76/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.

Decyzją z dnia 16 listopada 2022 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a."), art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899, dalej: "u.g.n.") oraz uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia 30 grudnia 2004 roku w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dziennik Urzędowy Województwa Z. z 2005 r., Nr 12, poz. [...]) oraz uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia 7 grudnia 2007 roku w sprawie zmiany ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dziennik Urzędowy Województwa Z. z 2008 r., Nr 6, [...]), w wyniku rozpoznania odwołania A. L. (dalej: "skarżący", "strona") od decyzji Burmistrza W. nr 1/2022 z dnia 27 czerwca 2022 roku, w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium podało, że organ I instancji decyzją z dnia 27 czerwca 2022 r. ustalił A. L. opłatę adiacencką w kwocie 2.247 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położonej w obrębie [...] miasta W. o łącznej powierzchni 0,5984 ha, dla której Sąd Rejonowy IV Wydział Ksiąg Wieczystych w Ł. prowadził księgę wieczystą nr [...], spowodowanego jej podziałem. Podział nieruchomości nr [...] na działki o numerach [...] o powierzchni 0,2400 ha oraz [...] o powierzchni 0,3584 ha zatwierdzony został decyzją Burmistrza W. z dnia 26 marca 2019 r., na wniosek właściciela działki – A. L.. Odwołując się do treści operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 15 kwietnia 2022 r. przez biegłego A. G. organ ustalił, że wartość nieruchomości według stanu sprzed podziału wyraża się w kwocie 598.998 zł, zaś według stanu po jej podziale w kwocie 606.488 zł. Opłata adiacencka została naliczona przez organ przy zastosowaniu 30% stawki wynikającej z uchwały Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia 30 grudnia 2004 roku w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej oraz uchwały nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia 7 grudnia 2007 roku w sprawie zmiany ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Różnica wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przed i po podziale wyniosła 7.490 zł, a w rezultacie opłata adiacencka została wyliczona na kwotę 2 247 zł. W odwołaniu strona podniosła, że działka nr [...] była dzielona kilkukrotnie, decyzje podziałowe były wydawane na wniosek państwa i ich koszt, zatem naliczenie opłaty jest spóźnione o 8 lat. Zdaniem odwołującego, działka nr [...] oraz kolejne działki, które powstały w wyniku jej podziału są działkami rolnymi, gdyż tak zostały zarejestrowane w urzędzie geodezji. Niezrozumiałe dla niego są różne wartości dotyczące działki nr [...] przyjęte w wycenach sporządzanych na koszt Skarbu Państwa gdzie w 2001 roku przyjęto 10 zł za m2 , w 2011 roku 25 zł za m2 , zaś w 2019 roku i w 2022 roku 100 zł za m2. Rozpoznając złożone odwołanie powołaną na wstępie decyzją z dnia 16 listopada 2022 roku, Kolegium podało, że decyzja podziałowa stała się ostateczna w dniu 27 marca 2019 r., zaś organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w dniu 15 marca 2022 r. (doręczenie postanowienia stronie w dniu 17 marca 2022 r.), czyli nie przekroczył 3 letniego terminu, wynikającego z art. 98a ust. 1 u.g.n. Z kolei wartość nieruchomości przed i po podziale dla potrzeb opłaty adiacenckiej ustala się w oparciu o wartości oszacowane w wycenie. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, który jego zdaniem prawidłowo ocenił wartość dowodową sporządzonego przez biegłego A. G. operatu szacunkowego oraz uznał, że stanowi on wiarygodny dowód potwierdzający wzrost wartości nieruchomości po dokonaniu podziału. Operat szacunkowy sporządzony w przedmiotowej sprawie pod względem formalnym jest poprawny i zgodny z obowiązującymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, posiada tym samym wartość dowodową. Wnioski wynikające ze sporządzonego operatu są logiczne i jednoznaczne. Organ odwoławczy podniósł, że skarżący mógł skorzystać z możliwości przedłożenia organowi przeciwdowodu w postaci operatu sporządzonego na własne zlecenie lub zlecić ocenę kwestionowanego operatu organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Ewentualna rozbieżność operatów szacunkowych sporządzonych przez różnych rzeczoznawców, dotyczących wartości tej samej nieruchomości, mogłaby stanowić przesłankę do wystąpienia do organizacji rzeczoznawców majątkowych celem oceny ich prawidłowości. Odnosząc się do stanowiska podniesionego w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że działka nr [...], będąca przedmiotem niniejszego postępowania, położona jest na terenie nie objętym żadnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jednakże jej przeznaczenie nie jest rolne, jak uważa odwołujący, gdyż w dniu 5 lutego 2019 r. została dla tej działki wydana decyzja nr [...] o warunkach zabudowy. Przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została pod inwestycję polegającą na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą, wewnętrznymi drogami dojazdowymi, parkingiem, lokalizacją i budową zjazdu publicznego. Mając powyższe na względzie organ stwierdził, iż biegły w operacie szacunkowym właściwie uznał działkę nr [...] za grunt niezabudowany przeznaczony na cele zabudowy handlowo-usługowej. Ponadto operaty szacunkowe sporządzane na przełomie wielu lat począwszy od 2000r., a skończywszy na 2022 r. nie dotyczyły jednej i tej samej działki, jak wskazano w odwołaniu. W rozpoznawanym przypadku różnica w cenie 1 m2 gruntu wynikała przede wszystkim z różnicy wielkości wycenianych działek oraz ich przeznaczenia. Pierwotna działka o nr [...] była gruntem rolnym, natomiast w operacie szacunkowym z 2022 r. biegły przy wycenie działki nr [...] uwzględnił jej przeznaczenie na cele zabudowy handlowo-usługowej, stosownie do zapisów decyzji nr [...] ustalającej warunki zabudowy. Jak powszechnie wiadomo inna jest cena 1 m2 działki rolnej, a inna 1 m2 działki, mającej przeznaczenie na cele zabudowy handlowo-usługowej. Podsumowując Kolegium za prawidłową uznało decyzję organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie A. L. kwestionując decyzję z dnia 16 listopada 2022 r. nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium w sprawie klasyfikacji gruntu przedmiotowej działki, która w dalszym ciągu stanowi grunt rolny, bowiem nie doszło do jej odrolnienia. Skarżący zwrócił uwagę, że powołany przez Gminę biegły ustalił klasę bonitacyjną działki na 4a, zaś poprzednio była ustalona na 3b. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022, poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W myśl art. 120 tej ustawy sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o wskazane wyżej kryteria Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem zaś zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Przedmiot rozpoznania stanowi skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza W. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] spowodowanej jej podziałem na działki nr [...] i [...]. Podstawę materialnoprawną rozpoznawanej sprawy stanowi przepis art. 98a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., zwanej dalej "u.g.n."). Powołany wyżej przepis stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne i obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a). Opłata adiacencka zgodnie z treścią art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n., ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Jest to jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia takiej opłaty. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół wzrostu wartości nieruchomości wywołany podziałem nieruchomości skarżącego. Przy czym skarżący podaje, że działka nr [...] podlegała podziałowi wielokrotnie. W 2000 r. została podzielona na działki nr [...], [...] i [...], z czego działka nr [...] została przeznaczona na cel publiczny. Działka nr [...] w 2005 r. została podzielona na działki nr [...] i [...]. W związku z podziałem od 2001 r. do 2022 r. zostały sporządzane różne wyceny i m2 działki oszacowano na kwoty od 10zł/m2 w roku 2001, 25 zł/m2 w roku 2011 i 100zł/m2 w roku 2022. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 98a ust. 1 opłatę adiacencką organ ustala od każdego podziału nieruchomości, o ile w wyniku podziału wzrasta jej wartość. Nie ma zatem znaczenia, że w odniesieniu do tego samego terenu stanowiącego początkowo jedną działkę dokonany został podział wtórny na skutek kolejnych decyzji podziałowych. Kolejne decyzje podziałowe zawsze skutkują ustaleniem opłaty adiacenckiej, o ile podział spowodował wzrost wartości nieruchomości na skutek tego podziału. Zatem po wydaniu każdej kolejnej decyzji podziałowej organ ma prawo wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, o ile są spełnione przesłanki określone w art. 98a u.g.n. W tej sprawie organ dokonał podziału działki nr [...] na dwie mniejsze o nr [...] i [...] na podstawie decyzji z dnia 26 marca 2019 r. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 27 marca 2019 r. Postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej zostało wszczęte w dniu 15 marca 2022 r. zgodnie z art. 98a ust. 1 zd. drugie (Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne). Dodać przy tym należy, że zgodnie z § 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia 30 grudnia 2004 r. w sprawie ustalenia stawki opłaty adiacenckiej, zmienionej uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia 7 grudnia 2007 r. stawka opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału dokonanego przez właściciela lub użytkownika wieczystego została ustalona w wysokości 30% różnicy wartości. Operat szacunkowy w celu określenia wartości nieruchomości przed jej podziałem i po podziale sporządził rzeczoznawca majątkowy A. G. i zdaniem Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że operat z dnia 15 kwietnia 2022 r. ma wartość dowodową, natomiast zastrzeżenia złożone przez skarżącego w dniu 6 maja 2022 r. nie podważają wiarygodności oceny dokonanej przez rzeczoznawcę. Ocena przedmiotowego operatu została przeprowadzona w zgodzie z regułą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) oraz z poszanowaniem przepisów art. 149-159 u.g.n., regulujących zasady określania wartości nieruchomości, a także przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555, dalej: "rozporządzenie"). Stosownie do art. 152 ust. 2 u.g.n., wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Dla potrzeb ustalenia wartości nieruchomości gruntowej zastosowano w operacie podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej. W operacie, na stronie 12 rzeczoznawca wyjaśnił, na czym polega metoda korygowania ceny średniej. Wartość nieruchomości przed podziałem rzeczoznawca ustalił na kwotę 598 998 złotych, natomiast wartość rynkową działek po podziale na kwotę 606 488 złotych. Co oznacza, że wzrost wartości wyniósł 7490 złotych. W rezultacie prawidłowo została wyliczona kwota opłaty adiacenckiej wynosząca 2247zł, co stanowi 30 % wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonanego podziału. W ocenie Sądu, rzeczoznawca dokonał oszacowania wzrostu wartości nieruchomości w sposób przekonujący, rzetelny i zgodny z przepisami prawa. Przyjęta metoda i technika szacowania czyni wyliczenie wartości nieruchomości przed i po podziale czytelnym i przejrzystym. Zgromadzony zbiór transakcji nieruchomościami podobnymi pozwalał rzeczoznawcy na zastosowanie powyższej metody wyceny. Nie nasuwa zastrzeżeń dokonana przez organy obu instancji ocena tego operatu oraz wyjaśnień rzeczoznawcy z dnia 17 czerwca 2022 r. stanowiących odpowiedź na zastrzeżenia sformułowane przez stronę skarżącą, dotyczące przyjęcia transakcji poza obszarem miasta W. oraz wydania decyzji o warunkach zabudowy dla całej działki nr [...] co skutkowało przyjęciem wykorzystania działki na cele inwestycyjne dla całej nieruchomości. Z mapy załączonej do decyzji o warunkach zabudowy nie wynika sposób korzystania z działki w części na cele rolne a w części na cele posadowienia budynku handlowo-usługowego. Kwestia wyłączenia gruntu z produkcji rolnej czy klasyfikacji gruntów oraz wysokości podatku rolnego, na którą zwraca uwagę skarżący w uzasadnieniu skargi, wykracza poza granice rozpoznania w tej sprawie. W kwestii pozostałych zarzutów stwierdzić trzeba, że jak już wyżej Sąd wskazał, podział nieruchomości dokonywany jest na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego i opłata adiacencka związana jest z takim właśnie podziałem oraz związanym z tym wzrostem wartości nieruchomości. Sądowi nie są znane przesłanki przeprowadzenia podziału działek skarżącego w celu wydzielenia działek na cele publiczne ( prawdopodobnie wywłaszczenie pod budowę drogi), co miało miejsce – jak twierdzi skarżący w 2011 r. Kwestia tego podziału również wykracza poza granice rozpoznania w sprawie dotyczącej skutków fiskalnych podziału działki nr [...]. Jeżeli skarżący miał wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatu mógł skorzystać z procedury wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny jego prawidłowości (art. 157 ust. 1 u.g.n.), bądź przedłożyć inny operat w przedmiocie określenia, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek jej podziału, który uzasadniałby zlecenie przez organ takiej oceny sporządzonego już operatu, w oparciu o przepis art. 157 ust. 4 u.g.n. Przy czym nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych, skoro w ich ocenie operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości, organy nie są również zobligowane do uwzględnienia stanowiska strony skarżącej o weryfikację operatu szacunkowego. Skoro skarżący tego nie uczynił, brak było dostatecznego uzasadnienia do podważenia prawidłowości operatu stanowiącego podstawę ustalenia w tej sprawie opłaty adiacenckiej. Podsumowując, zdaniem Sądu zebrany materiał dowodowy nie dawał żadnych podstaw do stwierdzenia, że organy uchybiły swym powinnościom w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, wynikającym z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również wynikającym z art. 7a k.p.a. nakazującego rozstrzyganie wątpliwości na korzyść strony, w sytuacji gdy jak to zostało wyjaśnione wyżej organ takich wątpliwości nie miał, a także z art. 8 k.p.a. zobowiązującego organ do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Wobec powyższego Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują usprawiedliwionych podstaw, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.