II SA/Sz 685/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach wieloletniego programu "Posiłek w szkole i w domu" oddala skargę.

P. N. (dalej: skarżący, strona skarżąca) w dniu [...] maja 2020 r. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z wnioskiem o przyznanie mu pomocy finansowej na żywność, wykup leków oraz dofinansowanie do czynszu najmu pokoju. Działający z upoważnienia Burmistrza P. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w P. decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] przyznał skarżącemu świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy), w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019 – 2023, w kwocie [...] złotych. Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] organ I instancji, w odrębnym postępowaniu, przyznał skarżącemu zasiłek celowy w kwocie [...] zł z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków. W uzasadnieniu decyzji przyznającej świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności organ I instancji wskazał, że uchwałą nr 140 z dnia 15 października 2018 r. Rada Ministrów wprowadziła do realizacji przez gminy wieloletni rządowy program "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023. Warunkiem otrzymania pomocy w ramach Programu jest spełnianie kryterium dochodowego w wysokości 150% kryterium określonego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Z ustaleń organu wynika, że dochód skarżącego wynosi [...] zł i spełnia on kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynoszące 701 zł. Organ wskazał nadto, że budżet Ośrodka na udzielenie wsparcia w postaci świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności jest ograniczony. Tylko w kwietniu 2020 r. wpłynęły 94 podania o pomoc, natomiast Ośrodek w 2020 r. na realizację tego zadania dysponuje kwotą 450 000 zł (miesięczna dotacja 37 500 zł). Z kwoty tej miesięcznie 15 000 zł przeznaczane jest na pokrycie kosztów wyżywienia dzieci, uczniów i osób dorosłych. W roku 2019 przeciętna wysokość zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności wynosiła 153,95 zł. Kwota zasiłków na inne cele wynosiła od 50 do 250 zł, z tym że kwoty od 50 do 120 zł były przyznawane osobom prowadzącym jednoosobowe gospodarstwo domowe, natomiast od 150 do 250 zł przyznano rodzinom wieloosobowym. Organ zwrócił uwagę, że wysokość świadczenia związana jest z ograniczonymi środkami finansowymi oraz ilością osób, którym udzielana jest pomoc. Skarżący odwołał się od decyzji organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego podkreślając swój zły stan zdrowia i potrzeby z tym związane oraz niepełnosprawność i brak możliwości podjęcia pracy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło cele i zasady, którymi kieruje się pomoc społeczna podkreślając jej subsydiarny charakter. Organ odwoławczy przywołał również przepis art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej dotyczący zasad i trybu przyznawania zasiłku celowego wskazując na uznaniowy charakter decyzji w tych sprawach. Kolegium stwierdziło, że wysokość kwoty [...] zł, którą przyznał skarżącemu organ I instancji uzasadniają ograniczone środki finansowe, którymi dysponuje Ośrodek. Organ II instancji wskazał również, że z akt sprawy nie wynika, że skarżący jest osobą niezdolną do pracy. Posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym z dnia [...] sierpnia 2018 r. i może podjąć pracę na przystosowanym stanowisku pracy. Skarżący utrzymuje się z zasiłku stałego i nie chce skorzystać z pomocy w formie pobytu w schronisku dla bezdomnych do czasu poprawy własnej sytuacji finansowej. P. N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie przyznania skarżącemu świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu" domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi podał, że zasiłek celowy jest systematycznie obniżany i nie ma za co kupić jedzenia. Podkreślał, że stan zdrowia nie pozwala mu zarówno na podjęcie pracy jak i pobyt w schronisku. Ustanowiony w ramach prawa pomocy profesjonalny pełnomocnik uzupełniając w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. stanowisko skarżącego zaprezentowane w skardze zarzucał zaskarżonej decyzji Kolegium naruszenie (nieistniejącego) art. 139 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 4 oraz art. 39 ust. 1, 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza P. mimo, że została wydana z naruszeniem art. 39 ust. 1, 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, gdyż przyznała zasiłek celowy w zaniżonej kwocie, nieadekwatnej do uzasadnionych potrzeb skarżącego oraz możliwości finansowych organu pomocy społecznej, co miało wpływ na wynik postępowania i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji. Zarzuty dotyczyły również naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 4 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, niepodjęcie z urzędu czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zaniechanie zobowiązania skarżącego do przedstawienia dokumentacji medycznej, co doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwej decyzji. Pełnomocnik skarżącego wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z konsultacji neurologicznej w dniu [...] sierpnia 2020 r., skierowania do poradni diabetologicznej z dnia [...] września 2020 r., skierowań do poradni gastroenterologicznej, kardiologicznej i neurologicznej z dnia [...] września 2020 r., karty informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia [...] września 2020 r., wyniku badania nr [...] z [...] września 2020 r., zaświadczeń lekarskich z [...] i [...] listopada 2020 r., orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z [...] października 2020 r. oraz odwołania od orzeczenia z dnia [...] listopada 2020 r. W piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. pełnomocnik wniosła dodatkowo o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów na okoliczność stanu zdrowia skarżącego: informacji dla lekarza kierującego POZ z [...] grudnia 2020 r., zaświadczenia od Rehabilitacja [...] z [...] listopada 2020 r., kosztorysu rehabilitacji za okres [...].10.2020 r., skierowań z dnia [...] grudnia 2020 r. oraz [...] grudnia 2020 r., wyniku badania neurograficznego z [...] grudnia 2020 r. oraz zaświadczenia z Poradni Ortopedycznej z dnia [...] listopada 2028 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021r. poz. 137) stanowi, że kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a -c p.p.s.a.). Wskazać również należy, że sprawę niniejszą Sąd rozpoznał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 2 ust.1, art. 3, art. 7, art. 8, art. 39 oraz art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm.), która określa zasady przyznawania pomocy społecznej. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, służy ona wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Celem pomocy społecznej jest udzielenie jedynie wsparcia, a nie zastąpienie indywidualnych wysiłków w dążeniu do poprawy swej sytuacji bytowej. Przepis art. 3 ustawy nie dopuszcza możliwości uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów, ani nie pozwala na udzielenie tej pomocy osobom, które dysponują możliwościami samodzielnego przezwyciężenia trudności na jakie napotkały. Nie budzi wątpliwości, że skarżący jest co do zasady osobą uprawnioną do przyznania wsparcia i spełnia tzw. kryterium dochodowe. Jak wynika ze skargi i jej uzupełnienia przedmiotem zaskarżenia jest zakres przyznanej pomocy oraz jej wysokość. Skarżący kwestionuje bowiem nieprzyznanie mu środków na leczenie, leki oraz dofinansowanie do czynszu wynajmowanego pokoju. W pismach uzupełniających skargę pełnomocnik skarżącego rozwinął te zarzuty wskazując przede wszystkim na nieadekwatność udzielonej pomocy do sytuacji zdrowotnej strony. Swoje twierdzenia poparł zaświadczeniami lekarskimi, wynikami badań, kartą informacyjną ze szpitala oraz zestawieniem kosztów rehabilitacji. Wszystkie te dokumenty zostały wystawione w sierpniu, wrześniu październiku i grudniu 2020 r. Sąd nie kwestionuje, że sytuacja zdrowotna P. N. jest skomplikowana i niewątpliwie nie służą jej trudne warunki ekonomiczne skarżącego. Należy jednak podkreślić, że dokumenty, które przedłożyła pełnomocnik skarżącego zostały wystawione po wydaniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i stąd też organy nie mogły się do nich odnieść. Nie mogły mieć zatem m.in. wpływu na wysokość świadczenia. Z akt administracyjnych sprawy dotyczących tego postępowania wynika, że organ w dacie wydania decyzji miał wiedzę zarówno co do sytuacji zdrowotnej jak i finansowej skarżącego w dacie złożenia wniosku oraz, że w ramach posiadanych w budżecie środków przyznał wynikającą z decyzji pomoc z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika, organy nie musiały egzekwować od skarżącego dokumentacji dotyczącej jego stanu zdrowia, albowiem dysponowały aktualnym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym wraz ze wskazaniami co do wsparcia osoby niepełnosprawnej oraz możliwości wykonywania pracy. Orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...] października 2020 r., które przedłożone zostało wraz z pismem z dnia [...] listopada 2020 r. również określa stopień niepełnosprawności jako umiarkowany, jednakże zawiera w zakresie zatrudnienia wskazanie, że skarżący jest niezdolny do pracy. Takie wskazanie w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie funkcjonowało, tym bardziej, że w ostatnim orzeczeniu jako data ustalonego stopnia niepełnosprawności (dotyczy również wskazań) podany jest dzień [...] października 2020 r. Podkreślić w tym miejscu ponownie należy, że przedmiotem rozpoznania jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu". Objęta programem rządowym pomoc przewidziana w uchwale Rady Ministrów nr 140 z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019 -2023 (M.P. z 2018 r. poz. 1007), realizowana jest trybie przewidzianym w przepisach ustawy o pomocy społecznej i należy ją utożsamiać z zasiłkiem celowym wskazanym w przepisie art. 39 tej ustawy (por. m in. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 czerwca 2020 r., II SA/Rz 101/20 (dostępny, podobnie jak pozostałe przywołane orzeczenia w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności. Pozostaje to w spójności z treścią przepisów powołanej uchwały Rady Ministrów, z której wynika m.in., że program na szczeblu gminy realizują samorządowe jednostki organizacyjne pomocy społecznej przy udziale właściwych jednostek organizacyjnych gminy, zaś do zadań gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) należy przyznawanie pomocy za pośrednictwem kierowników ośrodków pomocy społecznej wynikającej z Programu. Obowiązek dostosowywania pomocy do konkretnej sytuacji i indywidualnego beneficjenta łączy się z zasadami indywidualizacji i typizacji świadczeń. Jak podkreśla się w doktrynie wyrażona w tym przepisie zasada indywidualizacji odróżnia pomoc społeczną od ubezpieczeń społecznych, w których rodzaje świadczeń są ściśle określone przepisami prawa i są zależne od zdarzenia losowego, bez możliwości "dopasowania" wsparcia do jednostkowych przypadków i umożliwia wypełnienie celów pomocy społecznej, zwłaszcza poprzez aktywizowanie jej beneficjentów zapewniając elastyczność w dostosowaniu form pomocy do konkretnych sytuacji i indywidualnych potrzeb (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 lutego 2019 r. III SA/Gd 750/18). Nadto rozpoznanie wniosku o przyznanie zasiłku celowego opiera się na zasadzie uznania administracyjnego, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej określenie "może być przyznany", zamiast "przyznaje się", co należy odnosić również do formy. Dokonywana przez Sąd kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz, czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów. Skład orzekający przeprowadził kontrolę legalności podjętych w sprawie decyzji administracyjnych w tak określonych granicach i uznał, że rozstrzygając o przyznaniu skarżącemu świadczenia pieniężnego w kwocie po [...] zł organy obu instancji dokonały wystarczających ustaleń, co do stanu faktycznego oraz trafnie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie administracyjne, a więc zgodnie z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Na tej podstawie słusznie uznały, że ustalone i uwzględnione okoliczności, mające wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, uzasadniały przyznanie skarżącemu tego świadczenia w kwocie po [...] zł. Zaskarżone decyzje, wydane w ramach uznania administracyjnego, znalazły oparcie w materiale dowodowym sprawy, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Nie stanowi przy tym przedmiotu sporu, na co już wyżej Sąd zwrócił uwagę, czy skarżący spełnia kryteria do przyznania pieniężnego na zakup posiłku w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i domu" na lata 2019-2023, gdyż wniosek o przyznanie takiego świadczenia został przez organ uwzględniony. Sporna jest jedynie wysokość tego świadczenia. Jak już uprzednio Sąd wskazał, nie jest również kwestionowana trudna sytuacja zdrowotna i materialna skarżącego. Podkreślić jednak należy, że Sąd, w ramach swych kompetencji może jedynie badać legalność decyzji administracyjnej, a więc jej prawidłowość w kontekście przepisów prawa. Te z kolei nakazują organom pomocy społecznej wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Niewątpliwie żywność do nich należy. Obowiązek pomocy społecznej "wspierania" osób potrzebujących nie oznacza jednak, że organy są obowiązane utrzymywać osoby potrzebujące w pełnym zakresie i finansować wszelkie ich potrzeby. W tym miejscu należy zaakcentować, że z programu rządowego "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019 - 2023 finansowane są również posiłki dla innych osób, co podkreślał w swojej decyzji organ I instancji opisując równocześnie stan budżetu Ośrodka z przeznaczeniem na finansowanie Programu, ilość beneficjentów oraz średnią wysokość zasiłku na gospodarstwo jednoosobowe i wieloosobowe. Biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, iż organy pomocy społecznej udzielają systematycznie wsparcia skarżącemu, w miarę posiadanych środków, w tym w m.in. formie zasiłków celowych, przyznanie pomocy społecznej w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku w kwocie po [...] zł nie posiada cech dowolności, a organy obu instancji, rozpatrując wniosek skarżącego nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Ponadto, zaskarżona decyzja została oparta na prawidłowo i wszechstronnie ustalonych okolicznościach sprawy, niezasadny pozostaje zatem zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Sąd nie odniósł się w tej sprawie do kwestii dofinansowania zakupu leków i leczenia , albowiem nie była ona przedmiotem decyzji a nadto program rządowy "Posiłek w szkole i w domu" takiego rodzaju pomocy nie przewiduje. Organ wniosek strony skarżącej w tym zakresie rozstrzygnął w odrębnym postępowaniu, zaś decyzja Kolegium w tej materii została zaskarżona do tut. Sądu – sygn. akt II SA/Sz 183/21. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.