II SA/Sz 680/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2025 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 lipca 2025 r. nr 0100070/680/9342724/2024 w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 18 kwietnia 2025 r. znak 010070/680/9342724/2024

Zakład Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z 18 kwietnia 2025 r. znak [...], odmówił A. L. przyznania na E. L. prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy od 1 czerwca 2024 r. do 31 maja 2025 r. Organ wyjaśnił, iż skarżąca nie przedłożyła ważnego dokumentu, który potwierdza jej legalny pobyt i dostęp do rynku pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawczyni wyjaśniła w szczególności, że podstawą jej legalnego pobytu w Polsce, zarówno na dzień składania wniosku jak i obecnie, jest posiadanie numeru PESEL ze statusem UKR, który potwierdza szczególne zasady legalizacji pobytu obywateli Ukrainy, przybyłych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Wskazała też, że zgodnie z art. 2 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy (Dz. U. z 2025 r. poz. 337), obywatel Ukrainy ze statusem UKR ma prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli zamieszkuje z dzieckiem w Polsce. Odwołująca spełnia zatem wszystkie przesłanki wymagane przez ustawę, podobnie jak i jej dziecko. Po rozpatrzeniu odwołania, Prezes ZUS, decyzją z 10 lipca 2025 r. nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że w okresie świadczeniowym odwołująca nie posiadała legalnego pobytu i dostępu do rynku pracy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej (RP), o którym mowa w art. 1 ust. 2-3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Organ wskazał, że wzywano odwołującą w dniach 4 grudnia 2024 r., 17 lutego 2025 r. i 17 marca 2025 r. do dostarczenia dokumentu potwierdzającego jej legalny pobyt w Polsce oraz dostęp do rynku pracy wskazując, iż takim dokumentem może być, m.in.: 1) karta stałego pobytu, 2) karta pobytu rezydenta długoterminowego Unii Europejskie, 3) karta pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" - dokument potwierdza, że cudzoziemiec przebywa w Polsce na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy oraz posiada zezwolenie na pracę w Polsce albo jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę; 4) karta pobytu z adnotacją "ICT" - dokument potwierdza, że cudzoziemiec przebywa w Polsce na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w ramach przeniesienia wewnątrz przedsiębiorstwa, 5) karta pobytu z adnotacją "MOBILE - ICT" - dokument potwierdza, że cudzoziemiec przebywa w Polsce na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy w celu mobilności długoterminowej, 6) dokument pobytowy z adnotacją "ICT" - dokument potwierdza, że cudzoziemiec przebywa w Polsce w związku z korzystaniem z mobilności krótkoterminowej, 7) karta pobytu z adnotacją "NAUKOWIEC" - dokument potwierdza, że cudzoziemiec przebywa w Polsce na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia badań naukowych, 8) karta pobytu z adnotacją "NAUKOWIEC - MOBILNOŚĆ" - dokument potwierdza, że cudzoziemiec przebywa w Polsce na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy w celu mobilności długoterminowej naukowca, 9) wiza krajowa z adnotacją "NAUKOWIEC" - dokument potwierdza, że cudzoziemiec przebywa w Polsce na podstawie wizy krajowej w celu prowadzenia badań naukowych lub prac rozwojowych, 10) dokument pobytowy z adnotacją "NAUKOWIEC" lub wiza długoterminowa z adnotacją "NAUKOWIEC" - dokument potwierdza, że cudzoziemiec przebywa w Polsce w związku z korzystaniem z mobilności krótkoterminowej naukowca, 11) karta pobytu z adnotacją "NIEBIESKA KARTA UE"- dokument potwierdza, że cudzoziemiec przebywa w Polsce na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z wykonywaniem pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 12) karta pobytu członka rodziny obywatela UE albo karta stałego pobytu członka rodziny obywatela UE - jeżeli przebywa on w Polsce jako członek rodziny obywatela UE/EFTA, 13) dokument potwierdzający objęcie obywatela Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej Umową o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z Unii Europejskiej, np. zaświadczenie o zarejestrowaniu pobytu z adnotacją; "Art. 50 TUE, Art. 18 ust. 4 Umowy Wystąpienia", "Art. 50 TUE - pracownik przygraniczny". W związku z niedostarczeniem dokumentów wymaganych w wezwaniach, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję odmowną. Organ wyjaśnił, iż w toku prowadzonego postępowania odwoławczego ustalono, iż w rejestrze Straży Granicznej znajduje się informacja o tym, iż wnioskodawczyni jest wykluczona ze statusu uchodźcy wojennego, ponieważ posiada zezwolenie na pobyt stały o numerze: [...] W związku z odmową dostarczenia objętych wezwaniem dokumentów należało uznać, iż wnioskodawczyni nie posiada legalnego pobytu i dostępu do rynku pracy w Polsce w okresie świadczeniowym 2024/2025 w oparciu o zapisy art. 1 ust. 2-3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a więc nie przysługuje jej świadczenie wychowawcze na okres świadczeniowy 2024/2025. Pismem z 5 sierpnia 2025 r. wnioskodawczyni wystąpiła ze skargą na powyższą decyzję domagając się jej uchylenia jako sprzecznej z przepisami prawa. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 2 oraz art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, poprzez niepełne ustalenie stanu faktycznego sprawy, 3) błędną ocenę przedstawionych dowodów oraz nieuwzględnienie szczególnych okoliczności sprawy. Skarżąca wskazała, iż wobec kierowanych do niej wezwań przedstawiała stosowne wyjaśnienia i dokumenty. Odnosząc się natomiast do ustaleń dotyczących wpisów w rejestrze Straży Granicznej, mających za przedmiot posiadanie zezwolenia na pobyt stały, skarżąca wyjaśniła, iż kopie wszystkich dokumentów - w tym karty pobytu czasowego – zostały dołączone do akt sprawy. W toku postępowania złożyła także wyjaśnienia, że karta pobytu czasowego utraciła ważność w dniu 21 lipca 2021 r., a cel pobytu ustał, ponieważ zezwolenie na pobyt czasowy zostało wydane w celu podjęcia nauki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, iż zgodnie z zapisami w rejestrze Straży Granicznej, skarżąca przebywała w Polsce jeszcze przed wybuchem wojny w Ukrainie i posiadała dokument potwierdzający jej legalny pobyt i dostęp do rynku pracy - w rejestrze widnieje adnotacja: zezwolenie na pobyt stały [...], ważność [...] lipca 2021 r. Z tego powodu, w rejestrze Straży klientka nie posiada informacji o legalności pobytu jako obywatel Ukrainy, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy o dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Ponadto wskazano, że w sytuacji, gdy jako obywatelka Ukrainy, która była legalnie w Polsce już przed wojną i posiada ważny dokument potwierdzający legalność pobytu, nie jest objęta przepisami tej ustawy i nie powinna mieć nadanego statusu UKR, który zgodnie z ww. ustawą przysługuje jedynie obywatelom Ukrainy, którzy przybyli do Polski po 23 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Nadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Istota sporu pomiędzy skarżącą a organem administracji sprowadza się do tego, czy w okresie, którego dotyczył wniosek - tj. od 1 czerwca 2024 r. do 31 maja 2025 r. - posiadała ona legalny pobyt i dostęp do rynku pracy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. W rozpatrywanej sprawie skarżąca występując do ZUS z wnioskiem o przyznanie świadczenia wychowawczego na dziecko, przedłożyła zaświadczenie z 18 czerwca 2024 r. z rejestru PESEL zawierające zapis dotyczący statusu cudzoziemca "UKR – Cudzoziemiec, któremu nadano numer PESEL w związek z konfliktem na terytorium Ukrainy" (k.33 aa). W toku postępowania organ pozyskał dane z rejestru PESEL potwierdzające u skarżącej status uchodźcy "UKR". Natomiast w rejestrze Straży Granicznej wśród wpisów dotyczących skarżącej wskazano na dokument wykluczający status uchodźcy wojennego powołując się na zezwolenie na pobyt stały nr [...] z datą ważności [...] lipca 2021 r. (k. 45-46 aa). W odpowiedzi na wezwania organu skarżąca przedłożyła między innymi kopię karty pobytu nr [...] z datą ważności [...] lipca 2021 r., z której wynika, iż posiadała ona zezwolenie na pobyt czasowy (k.123 aa). Przy czym skarżąca wyjaśniała w tym zakresie, iż karta pobytu czasowego utraciła ważność w dniu [...] lipca 2021 r., a cel pobytu ustał, ponieważ zezwolenie na pobyt czasowy zostało wydane w celu podjęcia nauki, a także, iż wyjechała ona z Polski. Organ, pomimo oczywistej rozbieżności danych uwidocznionych w rejestrze Straży Granicznej wskazujących, iż skarżąca posiada zezwolenie na pobyt stały oraz danych wynikających z fizycznego dokumentu karty pobytu przedstawionego przez skarżącą (o tym samym numerze i dacie ważności) uznał, iż obowiązkiem skarżącej było przedłożenie dalszych dowodów na potwierdzenie jej uprawnień, a brak ich przedłożenia, daje podstawy do wydania decyzji odmownej. Tymczasem, skoro skarżąca przedstawiała kopię dokumentu o całkowicie odmiennej treści niż jego treść odnotowana w rejestrze Straży Granicznej, to rolą organu prowadzącego postępowanie administracyjne (a nie obywatela) było należyte rozważenie przedmiotowych okoliczności sprawy. W szczególności rolą organu prowadzącego postępowanie administracyjne było najpierw poczynienie należycie wnikliwych ustaleń w tym zakresie, a następnie dokonanie kompleksowej oceny całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. I tak, jeśli organ powziął wątpliwości co do prawdziwości przedstawionego mu dokumentu (karty pobytu) - względnie co prawidłowości danych w nim zawartych - na podstawie art. 7b k.p.a. winien był skierować odpowiednie zapytanie do organu, który wydał skarżącej kartę pobytu celem wyjaśnienia, czy posiada lub posiadała ona zezwolenie na pobyt stały, czy też takiego zezwolenia nie posiada (nie posiadała). Organ mógł też wystąpić do Straży Granicznej o wyjaśnienie podstaw dokonanego wpisu do rejestru. Wreszcie, jeśli organ powziął wątpliwości co do danych z rejestru PESEL, mógł - a nawet powinien był - uzyskać stanowisko organu prowadzącego ten rejestr. W realiach badanej sprawy nie sposób uznać, aby działanie organu przejawiające się w kierowaniu do skarżącej kolejnych wezwań w zakresie dowodzenia jej statusu - i reakcje skarżącej na owe wezwania - dawały podstawy do wydania decyzji odmownej. Skarżąca nie pozostawała bowiem bierna i przedstawiała swoje racje oraz jej zdaniem istotne dowody. Podkreślić przy tym należy, że to nie skarżąca odpowiada za dane wpisywane do rejestrów prowadzonych przez organy administracji publicznej, w tym Straż Graniczną. Na marginesie warto dostrzec, iż organ formułując swoje wezwania do skarżącej wskazywał jedynie na przykładowe wyliczenie dokumentów mogących potwierdzić status skarżącej wskazując, że "takim dokumentem może być, m.in. ...". Z wezwań zatem wynikało, iż sam organ wskazywał, że również inne dowody (dokumenty) mogą potwierdzić uprawnienia skarżącej. Jako oczywiście wadliwe jawi się w powyższym zakresie działanie organu administracji, który najpierw wzywał skarżącą do przedłożenia dokumentów potwierdzających jej status a następnie - wydając decyzję - w najmniejszym stopniu nie odniósł się do przedstawionych mu dokumentów i wyjaśnień. W tym miejscu warto wskazać, iż stosownie do. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Jak zaś wynika z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z zasadą przekonywania uzasadnienie decyzji powinno stanowić uzewnętrznienie motywów kierujących organem przy podejmowaniu decyzji, powinno być pokazaniem rozumowania organu, a nie tylko wykazem zebranych faktów i norm. Uzasadnienie ma nie tylko przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia, ale umożliwić pogłębioną kontrolę i ocenę rozumowania organu (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II OSK 110/15). W sytuacji, w której organ w uzasadnieniu decyzji nie odnosi się do przedstawionej w przez stronę argumentacji oraz przedkładanych dowodów mających dowodzić posiadanie uprawnienia do uzyskiwania wnioskowanego świadczenia, poczynione w decyzji ustalenia w zakresie nieposiadania przez skarżącą legalnego pobytu i dostępu do rynku pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jawią się jako całkowicie arbitralne i nie oparte na rzetelnej ocenie zgromadzonych w sprawie dokumentów. W szczególności brak poddających się kontroli ustaleń dotyczących faktycznych uprawnień skarżącej wynikających z karty pobytu nr [...], czynił nieuprawnionym negowanie statusu skarżącej, potwierdzonego przecież stosownym zaświadczeniem z rejestru PESEL. W tym miejscu warto podkreślić, iż nadanie numeru PESEL ze statusem "UKR" stanowi urzędowe poświadczenie uprawnień cudzoziemca do legalnego pobytu i praw towarzyszących, w tym możliwości wykonywania pracy oraz dostępu do świadczeń zdrowotnych i socjalnych. Tego rodzaju zaświadczenie stanowi dokumentu urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Zgodnie z powyższym przepisem dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Takie dokumenty korzystają z domniemania autentyczności i domniemania prawdziwości. Oczywiście możliwe jest poważenie przedmiotowych domniemań, jednak nie sposób uznać, aby mogło ono następować w sposób automatyczny i całkowicie bezrefleksyjny, wyłącznie na podstawie danych z rejestru prowadzonego przez Straż Graniczną. Tym samym w sprawie doszło do naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. oraz ogólnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, tj. art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), art. 8 § 1 k.p.a. (zasada zaufania do władzy publicznej), art. 9 k.p.a. (zasada informowania stron) oraz art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania). Powyższe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu ZUS będzie zobowiązany do należytego rozpatrzenia sprawy przy uwzględnieniu powyższych wskazań co do niezbędnego zakresu postępowania dowodowego.