II SA/Sz 626/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę.

Decyzją z 17 grudnia 2019 r., nr GN.6831.2 2019, po rozpatrzeniu wniosku J. W. z 5 grudnia 2019 r., Burmistrz M. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej, w obrębie K., działek : nr [...] na działki nr: [...] i [...], działki nr [...] na działki [...] i [...], działki nr [...] na działki nr [...] i [...], działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...], działki nr [...] na działki nr [...], nr [...],nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] zgodnie z załączonym projektem oraz wykazem zmian danych ewidencyjnych, pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału, ustanowiona zostanie służebność przechodu i przejazdu na działce nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną. W dniu 21 kwietnia 2023 r. J. W. (zwany dalej: "wnioskodawcą" lub "skarżącym") wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji podziałowej z 17 grudnia 2019 r. nr GN 6831.2.2019., wskazując, że została wydana niezgodnie z przepisami, tj. planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr [...] z 26 kwietnia 2012 r. Decyzja zawiera bowiem zapis zatwierdzający podział pod warunkiem, że przy zbywaniu działek zostanie ustanowiona służebność przechodu i przejazdu przez działkę nr [...], stanowiącą drogę wewnętrzną, a zgodnie z zapisami planu drodze tej nadano status drogi publicznej. Decyzją z 5 czerwca 2023 r., nr SKO/KU/440/2175/2023, wydaną na podstawie art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), w związku z art. 99 ust. 1, art. 99 i art. 93 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., zwanej dalej: "u.g.n."), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie (zwane dalej: "Kolegium") odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza M. z 17 grudnia 2019r. W uzasadnieniu wydanej decyzji Kolegium wskazało, że kwestionowana wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja, stała się decyzją ostateczną 18 grudnia 2019 r. Kolegium zaznaczyło, że istotą postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. W odniesieniu do przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wady rażącego naruszenia prawa (zarówno procesowego, jak i materialnego), Kolegium podkreśliło, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Kolegium wskazało, że wnioskodawca wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza M. z 17 grudnia 2019 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości działek nr [...],nr [...],nr [...],nr [...] położonej w obr. K.. W decyzji zawarty jest warunek, że przy zbywaniu działek wydzielonych, w wyniku podziału, ustanowiona zostanie służebność przechodu i przejazdu na działce nr [...], stanowiącej drogę wewnętrzną. W rozstrzygnięciu decyzji podziałowej wskazano, że za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki nr [...]. Według wnioskodawcy, zachodzi niezgodność rozstrzygnięcia w kwestionowanej decyzji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który działkę nr [...] kwalifikuje jako drogę publiczną. Następnie Kolegium wskazało brzmienie przepisów mających zastosowanie w dacie wydania decyzji podziałowej, w tym art. 93 ust. 3 tej ustawy, zgodnie z którym podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6. Jak zauważyło Kolegium, w dacie wydawania ww. decyzji podziałowej obowiązywały postanowienia planu miejscowego, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w M. nr [...] z 26 kwietnia 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów położonych w obrębie K. Gmina M.. Obszar objęty zakresem planu, wskazany został w załączniku nr 1 do uchwały. W § 5 ust. 1 uchwały ustalono przeznaczenie terenów, oznaczonych następującymi symbolami, zgodnie z rysunkiem planu: 1) MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; 2) P - zabudowa techniczno-produkcyjna; 3) Z - zieleń urządzona; 4) WS - tereny wód powierzchniowych; 5) KDL - tereny komunikacji drogowej - dróg lokalnych; 6) KDD - tereny komunikacji drogowej - dróg dojazdowych; 7) KK - tereny komunikacji kolejowej. Stanowiące przedmiot postępowania podziałowego działki gruntu stanowią zgodnie z postanowieniami planu - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wskazane w § 10 uchwały, w którym jako podstawowe przeznaczenie terenu wskazano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zaś przeznaczenie uzupełniające - komunikacja samochodowa w zakresie niezbędnym do zapewnienia dojazdów oraz miejsc parkingowych. Wskazano też, że obsługa komunikacyjna odbywać się ma z przyległych dróg publicznych. Kolegium przedstawiło także brzmienie § 17 ww. uchwały, uszczegóławiającego postanowienia dla terenów komunikacji drogowej, oznaczonych na rysunku planu symbolami 2KDD, 5KDD, 13KDD, 18 KDD, 24KDD, 33KDD, 35KDD. Z postanowień planu wynika, iż rozróżniono w nim tereny komunikacji drogowej na tereny komunikacji drogowej dróg lokalnych oraz tereny komunikacji drogowej - dróg dojazdowych, oznaczając je różnymi symbolami, tj. KDD oraz KDL. Dla terenów komunikacji drogowej KDD wymienionych w § 17 uchwały, ustalono przeznaczenie: komunikacja drogowa - drogi publiczne, dojazdowe. Posłużenie się zwrotem "komunikacja drogowa - drogi publiczne, dojazdowe", oznacza, że dla danych terenów przewidziano w planie przeznaczenie o charakterze komunikacji drogowej przewidując możliwość lokalizacji dróg publicznych oraz komunikację drogową przez lokalizacje dróg dojazdowych niebędących drogami publicznymi. Kolegium uznało, że posłużenie się wskazanym zwrotem, wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, nie oznacza, że wszystkie tereny wskazane w § 17 uchwały stały się drogami publicznymi. W uchwale nie przewidziano również wydzielenia w planie terenów pod drogi publiczne. Jak stwierdziło Kolegium, nie znalazło potwierdzenia żądnie nieważności decyzji objętej wnioskiem w oparciu o niezgodności decyzji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla terenów oznaczonych symbolem MN przewidziano zapewnienie komunikacji z przyległych dróg publicznych, zaś dla terenów oznaczonych symbolem KDD, wymienionych w § 17 uchwały, ustalono również przeznaczenie dojazdowe. Organ wydając kwestionowaną decyzję podziałową, uwzględniając, że powstające w wyniku projektowanego podziału działki, nie będą miały zapewnionego dostępu do drogi publicznej - taka bowiem nie przebiegała na gruntach stanowiących własność wnioskodawcy, uwzględniając regulacje zawarte w art. 93 ust. 3 u.g.n., zobowiązany był zapewnić projektowanym do wydzielenia działkom dostęp do drogi publicznej przez wskazaną przez samego wnioskodawcę drogę wewnętrzną, działkę nr [...]. Zdaniem Kolegium, rozstrzygnięcie organu nie stoi w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie narusza również postanowień ustawy u.g.n., w tym wskazanych w rozstrzygnięciu organu zatwierdzającego podział art. 96 ust. 1 i 4 w zw. z art. 99 i art. 93 ust. 3 u.g.n., zatem brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej objętej wnioskiem. J. W. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na decyzję Kolegium z 5 czerwca 2023 r. Wnoszący skargę w jej uzasadnieniu wskazał, że wystąpił o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji, tj. z 17 grudnia 2019 r. oraz decyzji z 06 maja 2014 r. Skarżący wskazywał na naruszenie art. 93 ust. 3 u.g.n., poprzez "zmianę zapisu" w decyzji podziałowej w stosunku do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl tego planu, droga - działka nr [...] została określona jako droga publiczna (§ 17 uchwały). Żaden organ nie może samoistnie interpretować pojęcia drogi publicznej. W wyniku braku definicji drogi publicznej, pojęcie to skonstruowano w wyroku WSA w Białymstoku z 14 lutego 2008 r., zgodnie z którym "drogi połączone z siecią dróg publicznych, a przede nieprzeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, ogólnodostępne o graniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać na podobnych zasadach, jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorządy lub inny przedmiot publiczny, należy zaliczyć do dróg publicznych. Wynika stąd wniosek, że zasada użytkowania drogi i jej dostępność przesądzają o jej charakterze, a nie kwalifikacje administracyjne". Potwierdzają tę zasadę wyroki WSA w Olsztynie z 15 stycznia 2013 r., WSA w Poznaniu z 22 marca 2012 r. oraz wyrok ETPCz z 6 listopada 2007 r. Kierując się powyższym skarżący uważa, że zapis zawarty w decyzji podziałowej - "drogi wewnętrzne", na którym opiera się administracja samorządowa, odmawiająca przejęcia tych dróg, wynika z postanowienia niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a tym samym z postanowieniami ustawy u.g.n. (art. 93 tej ustawy), przez co skarga wypełnia przesłanki zawarte w art.156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., treść decyzji podziałowej (droga wewnętrzna) pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa uchwalonymi przez Radę Miejską. Ponadto, według skarżącego, kwestionowana decyzja została wydana po terminie, czym narusza art. 35 § 2,3,3a i art. 36 § 1 i 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 21 września 2023 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał wnioski i twierdzenia zawarte w skardze. Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej z 17 grudnia 2019 r., w wyniku której została wydzielona działka pod drogę dojazdową o nr [...]. Zależy skarżącemu na tym, aby gmina przejęła tę działkę drogową jako drogę publiczną, dlatego wnosi o stwierdzenie nieważności tej decyzji podziałowej, bo w planie zagospodarowania przestrzennego z 2012 r. na terenie objętym podziałem były drogi publiczne i dojazdowe. Działki, które zostały podzielone zostały już sprzedane, syn jest właścicielem tylko działki drogowej nr [...]. Na pytanie Sądu, pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, iż składając wniosek o podział nieruchomości działek nr : [...] wskazywał, że dojazd do nowo wydzielonych działek będzie przebiegać przez drogę dojazdową wewnętrzną, poprzez ustanowienie służebności drogowej na działce nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2023 r., poz. 1634). Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji sprawowana w przedstawionych granicach rozstrzygania sądu administracyjnego wykazała, że akt ten jest zgodny z prawem, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza M. z 17 grudnia 2019 r. orzekającej o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w obr. K., działek : nr [...]. Zgodnie z art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (ust. 2). W judykaturze wskazuje się, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych. W szczególności dotyczy to osądu, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2023 r., sygn. I OSK 2023/19). Oceny legalności decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu nieważnościowym dokonuje się z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w badanej sprawie była nią przesłanka rażącego naruszenia prawa zawarta w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia, zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów materialnoprawnych. Wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to zasadniczo wady dotyczące naruszenia prawa materialnego, zaś uchybienia przepisom postępowania mogą uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji jedynie wyjątkowo, gdy w sposób bezsporny rzutowały na treść weryfikowanej decyzji. Ponadto w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2073/11). Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma zatem wyjątkowy charakter. Wyjątek ten nie powinien podlegać wykładni rozszerzającej. Przy tym działanie w trybie nadzoru wymaga od organu administracji innego podejścia do sprawy niż w zwykłym postępowaniu administracyjnym, gdyż organ ten orzeka w I instancji lub jako organ odwoławczy. Przedmiotem tego postępowania jest jedynie wyjaśnienie czy wystąpiły w sprawie przesłanki nieważności. Nieważność decyzji należy wykazać w sposób bezsporny i niewątpliwy. Istota sporu w sprawie sprowadza się do tego czy objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja o podziale nieruchomości działek skarżącego nr [...] i [...] w wyniku której wydzielono działkę nr [...] będącą drogą wewnętrzną, dotknięta jest wadą kwalifikowaną, tj. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji objętej wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności stanowiły przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., zwanej dalej: "u.g.n."). Zgodnie z art. 93 ust. 1 ww. ustawy, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Jak wynika z brzmienia art. 93 ust. 3 u.g.n., podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6. Podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział (art. 96 ust. 1 u.g.n.). Jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną (art. 99 u.g.n.). Skarżący kwestionuje legalność decyzji podziałowej z uwagi na jej niezgodność z postanowieniami planu miejscowego, tj. uchwały Rady Miejskiej w M. nr [...] z 26 kwietnia 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów położonych w obrębie K. Gmina M.. Jak wskazywał skarżący, w decyzji z 17 grudnia 2019 r. organ zatwierdził podział działki nr [...] pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału, ustanowiona zostanie służebność przechodu i przejazdu na działce nr [...], stanowiącej drogę wewnętrzną. Za spełnienie ww. warunku organ uznał także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu nr [...]. Tymczasem, jak argumentował skarżący, działka stanowiąca drogę wewnętrzną, w myśl postanowień ww. planu zagospodarowania przestrzennego, ma status drogi publicznej, dojazdowej i oznaczona jest symbolem 33KDD. W ocenie Sądu, prawidłowe jest rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji, gdyż w świetle przedstawionych przez organ ustaleń nie znajduje poparcia twierdzenie skarżącego o wydaniu decyzji podziałowej z 17 grudnia 2019 r. z rażącym naruszeniem prawa. Należy bowiem uwzględnić przyjęte w ww. planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenów, w obszarze K. Gmina M., w którym znajdowała się działka skarżącego nr [...]. Zgodnie z rysunkiem planu przyjęto przeznaczenie terenów m.in. pod tereny komunikacji dróg lokalnych (symbol KDL, § 5 ust. 1 pkt 5 uchwały) oraz pod tereny komunikacji drogowej – dróg dojazdowych (symbol KDD, § 5 ust. 1 pkt 6 uchwały). Istotne znaczenie w badanej sprawie ma brzmienie § 17 ww. uchwały, zgodnie z którym dla terenów komunikacji drogowej, oznaczonych na rysunku planu symbolami 2KDD (pow. 0,43 ha), 5KDD (pow. 0,05 ha), 13KDD (pow. 0,17 ha), 18KDD (pow. 1,01 ha), 24KDD (pow. 0,31 ha), 33KDD (pow. 0,53 ha), 35KDD (pow. 0,25 ha), plan ustala: 1) przeznaczenie terenu: komunikacja drogowa - drogi publiczne, dojazdowe: 2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i parametry techniczne: szerokość w liniach rozgraniczających zgodnie z rysunkiem planu: a) teren 24KDD: 6 m w obszarze istniejącego zainwestowania, 10 m w pozostałej części przebiegu, b) pozostałe tereny: 10 m; 3) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej: nakaz ochrony konserwatorskiej stanowisk archeologicznych oznaczonych na rysunku planu, zgodnie ustaleniami zawartymi w par. 7 ust. 2 niniejszej uchwały; 4) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem: dopuszczenie wprowadzania podziałów i scaleń nieruchomości dla poszerzenia pasa drogowego w zakresie wyznaczonym przebiegiem linii rozgraniczających; 5) zasady modernizacji i rozbudowy sieci i urządzeń infrastruktury technicznej: a) dopuszczenie umieszczania w liniach rozgraniczających drogi obiektów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, b) dopuszczenie: budowy w obrębie pasa drogowego chodników, budowy dróg jako ciągów pieszo- jezdnych. W ocenie Sądu, trafne jest stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w przedmiotowym planie rozróżniono tereny komunikacji drogowej na tereny komunikacji drogowej dróg lokalnych oraz tereny komunikacji drogowej - dróg dojazdowych oznaczając je różnymi symbolami, tj. KDD oraz KDL. Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że dla terenów komunikacji drogowej KDD wymienionych w § 17 uchwały, ustalono przeznaczenie: komunikacja drogowa - drogi publiczne, dojazdowe. Nie można uznać za wadliwego stanowiska organu, że posłużenie się w postanowieniach ww. uchwały, zwrotem "komunikacja drogowa- drogi publiczne, dojazdowe", oznacza, że dla danych terenów przewidziano w planie przeznaczenie o charakterze komunikacji drogowej przewidując możliwość lokalizacji dróg publicznych oraz komunikację drogową przez lokalizacje dróg dojazdowych niebędących drogami publicznymi. Sąd zauważa, że kwestionowana wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzją z 17 grudnia 2019 r. organ dokonał podziału działki nr [...], w obr. K. , zgodnie z wnioskiem skarżącego z 5 grudnia 2019 r., zgodnie z załączonym projektem podziału opracowanym na mapie w skali 1:1000 oraz wykazem zmian ewidencyjnych. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego za niesporną uznać należy wolę wnioskodawcy, aby w ramach podziału nieruchomości wydzielić działkę nr [...] z przeznaczeniem pod drogę wewnętrzną jako drogę dojazdową dla nowo utworzonych działek. Taki zamiar podziału nieruchomości potwierdził pełnomocnik skarżącego w oświadczeniu złożonym do protokołu rozprawy sądowej w dniu 21 września 2023 r. Pełnomocnik skarżącego wskazywał, że składając wniosek o podział nieruchomości zarówno działki nr [...], jak i pozostałych działek przez niego wymienionych, dojazd do nowo wydzielonych działek będzie przebiegać przez drogę dojazdową wewnętrzną, poprzez ustanowienie służebności drogowej. Należy też uwzględnić na gruncie sprawy przepis art. 8 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., zwanej dalej: "u.d.p."), w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia spornej decyzji podziałowej, który stanowił, że drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Do wskazanego zakresu pojęciowego "drogi wewnętrznej" należy zaliczyć tereny komunikacji drogowej, określone w § 5 ust. 6 ww. uchwały, a więc drogi dojazdowe. Jak podnosił skarżący, zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka gruntu nr [...] została przeznaczona do terenów komunikacji drogowej – drogi dojazdowe, oznaczone symbolem 33KDD (drogi wewnętrzne). Zdaniem Sądu, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie miały dostępu do drogi publicznej, to możliwość wydzielenia drogi wewnętrznej na działce nr [...], wynikała wprost z art. 93 ust. 3 u.g.n. W świetle postanowień planu miejscowego, droga dojazdowa nie musiała mieć charakteru drogi publicznej. Sąd zwraca uwagę na stanowisko judykatury, które w pełni podziela, a zgodnie z którym drogi wewnętrzne różni od dróg publicznych ich status własnościowy. Z art. 2a oraz art. 8 ust. 2 i 3 u.d.p. wynika, że w odróżnieniu od dróg publicznych, właścicielem drogi wewnętrznej oprócz podmiotu publicznoprawnego - Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, może być również osoba fizyczna lub prawna. Drogi wewnętrzne mogą mieć różny charakter i w związku z tym mogą się też znacznie różnić w zakresie dostępności. Mogą być drogi wewnętrzne, należące do osób fizycznych lub niepublicznych osób prawnych, które są dostępne tylko dla podmiotów wybranych przez zarządcę lub właściciela drogi wewnętrznej. Jednakże może być też tak, że drogi należące do takich podmiotów będą dostępne tak jak drogi publiczne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 756/17). Sąd nie podziela tym samym prezentowanej w skardze argumentacji, wspartej stanowiskiem orzecznictwa, o charakterze drogi wewnętrznej skarżącego, jako drogi publicznej. Zgodnie z przedstawionymi na wstępie przesłankami kwalifikowania rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), wada tego rodzaju musi polegać na wydaniu rozstrzygnięcia w oczywistej sprzeczności do jednoznacznej treści przepisu prawnego i charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W ocenie Sądu, w świetle przepisów art. 93 ust. 1 i 3, art. 96 ust. 1, art. 99 u.g.n., przy uwzględnieniu § 5 ust. 1 pkt 5 i 6 oraz § 17 ww. uchwały nr [...] oraz art. 8 ust. 1 u.d.p., nie stanowi rażącego naruszenia prawa przeznaczenie działki skarżącego nr [...] pod drogę wewnętrzną, dojazdową, jako drogi niepublicznej. Droga wewnętrzna może stanowić zarówno własność osób fizycznych, osób prawnych, Skarbu Państwa jak i jednostki samorządu terytorialnego, a dla możliwości wydzielenia takiej drogi, nie ma istotnego znaczenia faktyczna dostępność tej drogi dla społeczności lokalnej. Podziału działek nr [...] organ dokonał zgodnie z oczekiwaniem skarżącego, co wiązało się z wydzieleniem działki nr [...], jako drogi wewnętrznej zgodnie z art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n. Wyłaniający się na tle sprawy spór dotyczy wykładni przepisów prawa mających zastosowanie przy wydaniu decyzji podziałowej. Tymczasem, w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (por. wyrok NSA z 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 2352/19). Różnica poglądów w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego, czy też wątpliwości interpretacyjne norm prawnych, nie uzasadniają stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (wyrok NSA z 29 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 2151/22). Skoro rażące naruszenie prawa powinno przybrać postać ustalenia dyrektywy postępowania w sposób ewidentnie i jaskrawo sprzeczny z jednoznaczną i niepodlegającą wariantowej interpretacji treścią przepisu prawa, to w ocenie Sądu prawidłowe jest rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji, gdyż ww. rodzaju oczywistość naruszenia prawa nie miała miejsca w przypadku decyzji z 17 grudnia 2019 r. Wobec podnoszonego skargą naruszenia art. 35 § 2,3,3a i art. 36 § 1 i 2 k.p.a., Sąd wyjaśnia, że przewidziane w k.p.a. terminy załatwienia sprawy mają charakter jedynie instrukcyjny, a zatem ich przekroczenie nie ma wypływu na legalność wydania decyzji administracyjnej. Podsumowując zarzuty skargi okazały się niezasadne. Sąd działając z urzędu także nie dostrzegł wad, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.