I OSK 185/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 20 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 825/21 w sprawie ze skargi A.F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 22 lipca 2021 r., nr SKO.721.28.2021 w przedmiocie wstępnego projektu podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, II. zasądza od A.F. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 18 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 825/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 22 lipca 2021r., nr SKO.721.28.2021 w przedmiocie wstępnego projektu podziału nieruchomości, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z 14 stycznia 2021 r., kierowanym do Urzędu Gminy [...], A.F. (skarżący, strona) wniósł o wydanie opinii, co do możliwości podziału nieruchomości oznaczonej numerem A, położonej w obrębie [...] na 17 działek o kolejnych numerach od A1 do A17. Teren działki objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.) wsi [...], [...], [...], zatwierdzonego uchwałą nr V/45/2003 Rady Gminy w [...] z dnia 28 kwietnia 2003 r. i znajduje się w konturze oznaczonym symbolem B2 MN i KUD 10. Wójt Gminy [...] postanowieniem z 11 lutego 2021 r. negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału w/w części nieruchomości. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zaprojektowana ulica dojazdowa KUD 10, oznaczona w projekcie numerem A4 nie ma wymaganej szerokości 10,0 m od strony działek oznaczonych numerami: B8, B10-B15. Postanowieniem z 22 lipca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), po rozpatrzeniu zażalenia A.F., utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, powołując się na art. 93 ust 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, dalej: u.g.n.), że przy zatwierdzeniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym (decyzji o warunkach zabudowy) i z tego punktu widzenia określić, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także czy służy temu przeznaczeniu. Dodatkowym kryterium dopuszczalności zatwierdzenia podziału z punktu widzenia jego zgodności z planem/decyzją jest konieczność badania możliwości przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek, właśnie zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości wynikających z tych aktów. Istotne znaczenie ma przy tym okoliczność, że dzielona działka A znajduje się m. in. w konturze oznaczonym symbolem KUD 10. Zgodnie z § 3 ust. 5 pkt 5.2. tiret 1 planu miejscowego bezpośrednią obsługę komunikacyjną zabudowy pełnić będą ulice dojazdowe KD o szerokości 8 - 15 m w liniach rozgraniczających. Z części graficznej wynika, iż ulice dojazdowe są oznaczone symbolem KUD, zaś drogi dojazdowe KD. Szerokość ulicy dojazdowej KUD 10 - jak wynika z części graficznej planu - została określona na 10 m (na mapie stanowi to bowiem 2 mm przy skali 1 do 5000). W konsekwencji organ II instancji uznał, że skoro projektowana działka drogowa A4 nie posiada na całej swojej długości szerokości 10 m, to brak jest możliwości pozytywnego zaopiniowania podziału. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił skargę A.F. złożoną na powyższe postanowienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 u.g.n.). Stosownie do ust. 2 art. 93 u.g.n. zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Z art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Z powyższych przepisów wynika, że opiniując projekt podziału nieruchomości organ bierze pod uwagę wyłącznie przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenia, czy projekt realizuje to przeznaczenie i czy służy temu przeznaczeniu. Opiniując zatem zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie, uprawniony organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym. Ocena ta dotyczy całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału. Działka o numerze A - będąca przedmiotem wniosku o podział - położona w obrębie [...], stanowiąca własność skarżącego, objęta jest postanowieniami m.p.z.p. wsi [...], [...], [...], zatwierdzonego uchwałą nr V/45/2003 Rady Gminy w [...] z dnia 28 kwietnia 2003 r. znajduje się w konturze oznaczonym symbolem MN i KUD. Z załącznika graficznego planu wynika, że działka nr A w planie przeznaczona jest pod następujące jednostki planistyczne i funkcje: B2 MN – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i KUD 10 – ulice dojazdowe. Projektowany podział nieruchomości jest zgodny z częścią graficzną ww. planu. Jest również, wbrew twierdzeniom organów, zgodny z częścią tekstową tego planu w zakresie nowo projektowanych działek wydzielonych z działki nr A. Odnosząc się zatem do części tekstowej planu Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z § 1 ust. 3 lit. c m.p.z.p. linie przerywane oznaczają podział orientacyjny do uściślenia na etapie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu lub w szczegółowej koncepcji podziału terenu na działki budowlane. Natomiast § 3 ust. 5 pkt 2 planu stanowi, że bezpośrednią obsługę komunikacyjną zabudowy pełnić będą ulice dojazdowe KD o szerokości 8 – 15 m w liniach rozgraniczających. W ocenie Sądu I instancji organy obu instancji nie wzięły pod uwagę, że z rysunku planu jednoznacznie wynika, że teren oznaczony jako KUD nie leży wyłącznie w granicach działki nr A. Teren ten obejmuje swym zasięgiem zarówno przedmiotową działkę, jak również w części umiejscowiony jest w granicach sąsiadujących działek (przez które przebiegają linie rozgraniczające), które nie należą do skarżącego i nie są przedmiotem opinii organów w rozpatrywanej sprawie. Tym samym zasadny jest argument skargi, że aby projekt podziału działki nr A mógł być uznany za zgodny z postanowieniami miejscowego planu przestrzennego, nie musi posiadać na całej swojej długości działki drogowej o szerokości 10 metrów. W świetle powyższego Sąd I instancji uznał, że organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na ocenę zgodności projektu podziału działki nr A, dlatego też negatywną opinię projektu podziału należało uznać za co najmniej przedwczesną, a właściwie niezasadną, a w konsekwencji dokonaną z naruszeniem art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie. Strona przeciwna, zaskarżając wymieniony wyrok w całości, zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.; dalej u.g.n.) w zw. z § 1 ust. 3 lit. c) i § 3 ust. 5 pkt 5.2 tiret 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], [...], [...], zatwierdzonego uchwałą nr V/45/2003 Rady Gminy w [...] z dnia 28 kwietnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego pod nr. 83, poz. 1205, zwanego dalej: planem) polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, skutkujące niezasadnym uchyleniem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, a także poprzedzającego go postanowienia organu I instancji a polegające na przyjęciu, iż aby projekt podziału działki nr A mógł być uznany za zgodny z postanowieniami miejscowego planu przestrzennego, nie musi posiadać na całej swojej długości działki drogowej szerokości 10 metrów, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, iż jakkolwiek linie przerywane oznaczają podział orientacyjny do uściślenia na etapie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu lub w szczegółowej koncepcji podziału terenu na działki budowlane, to jednak nie oznacza to możliwości zmiany szerokości ulicy dojazdowej poniżej 10 m, a jedynie możliwość przesunięcia usytuowania linii; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z postanowieniami załącznika graficznego planu, z którego m. in. wynika, że działka nr A przeznaczona jest pod następujące jednostki planistyczne i funkcje: B2 MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i KUD 10 - ulice dojazdowe, a także, że przez obszar działki przebiegają linie przerywane wyznaczające orientacyjny przebieg ulicy dojazdowej KUD 10, której szerokość w planie wynosi 10 m; polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, skutkujące niezasadnym uchyleniem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, a także poprzedzającego go postanowienia organu I instancji a polegające na przyjęciu, iż aby projekt podziału działki nr A mógł być uznany za zgodny z postanowieniami miejscowego planu przestrzennego, działka drogowa nie musi posiadać na całej swojej długości szerokości 10 metrów; podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, iż jakkolwiek linie przerywane oznaczają podział orientacyjny do uściślenia na etapie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu lub w szczegółowej koncepcji podziału terenu na działki budowlane, to jednak nie oznacza to możliwości zmiany szerokości ulicy dojazdowej poniżej 10 m, a jedynie możliwość przesunięcia usytuowania linii; II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: K.p.a.) polegające na niezasadnym przyjęciu, że organy I i II instancji nie wyjaśniły wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i w konsekwencji niezasadnym uchyleniu przez Sąd obydwu decyzji, mimo, iż w przedmiotowej sprawie należało oddalić skargę jako niezasadną. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne strona przeciwna wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zwrot kosztów postępowania. Jednocześnie złożono, w trybie art. 176 § 2 p.p.s.a., oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Zasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że pozostały do wyjaśnienia okoliczności faktyczne istotne dla sprawy, a zebrany materiał dowodowy jest niewystarczający w tym zakresie. Przedmiotem oceny Sądu I instancji były postanowienia opiniujące zgodność proponowanego podziału działki z planem miejscowym. Z istoty sprawy ocena organu w tym zakresie ogranicza się do porównania projektu podziału z obowiązującymi zapisami planu, w szczególności, jak w tym wypadku, dotyczącymi powierzchni działek powstałych po podziale oraz szerokości dróg dojazdowych dla ich obsługi. Akta sprawy dowodzą, że zarówno projekt podziału, jak i tekst oraz część graficzna planu miejscowego były znane organom opiniującym. Odpowiednie do zakresu sprawy dokumenty znajdują się też w aktach sprawy. Stąd też nie jest zrozumiałe w czym Sąd I instancji dopatrywał się naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., skoro materiał dowodowy jest w sprawie wyczerpujący i jego kompletność nie budzi wątpliwości. Również Sąd I instancji na takie braki nie wskazywał. Zasadne są również zarzuty naruszenia prawa materialnego. Przepis art. 93 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność ta, w myśl art. 93 ust. 2 powołanej ustawy, dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Zasadnie skarżący kasacyjnie organ wskazuje, że projekt podziału winien ograniczać się do działki nr A, stanowiącej własność skarżącego, i to w granicach tej działki należało zaproponować taki podział, by każda z nowopowstałych działek mogła być zagospodarowania zgodnie z planem. Przez możliwość zagospodarowania działek należy również rozumieć dostęp do drogi publicznej w sposób wskazany w planie miejscowym i o takich parametrach jakie wynikają z zapisów planu. Nie jest dopuszczalny podział, w wyniku którego powstałyby działki, których dostęp do drogi publicznej pozostawałby w sprzeczności z zasadami zagospodarowania terenu określonymi w planie miejscowym. Skoro w niniejszej sprawie teren nieruchomości przeznaczony został w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (funkcja B2 MN) przy szerokości dróg dojazdowych 10 m (KUD 10), to nie można było uznać, jak przyjął Sąd I instancji, że proponowany dojazd do projektowanych działek o szerokości poniżej 10 m pozostaje w zgodności z tym planem. W przypadku zatem stwierdzenia przez organ opiniujący, że którakolwiek z proponowanych do wydzielenia działek gruntu nie spełnia wymagań planu miejscowego, jak w tej sprawie, konieczne było wydanie postanowienia o negatywnym zaopiniowaniu proponowanego podziału nieruchomości. Nie jest przy tym dopuszczalny, jak przyjął to Sąd I instancji, podział częściowy, opierający się o hipotetyczną wolę innych właścicieli nieruchomości przyległych, co do wydzielenia w przyszłości z części swoich gruntów części drogowej dla obsługi działek skarżącego A.F., tak aby planowana droga w całości miała szerokość wynikającą z planu miejscowego. Żaden z tych właścicieli takiej woli nie deklarował, nie wystąpił również o podział swojej nieruchomości w tym celu. Zgodność planowanego podziału z planem ma też istotne znaczenie z tego powodu, że podział geodezyjny nieruchomości od razu stwarza możliwość jej podziału prawnego (przeniesienia prawa własności na inny podmiot), a zatem wydzielona działka już w chwili podziału geodezyjnego powinna stwarzać możliwość jej zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem (art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n.), a to jest zagadnienie podlegające ocenie organu przy wydawaniu postanowienia w trybie art. 93 ust. 4 u.g.n. W rozpatrywanej sprawie zasadnicze znaczenie miały ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi [...], [...], [...], zatwierdzonego uchwałą nr V/45/2003 Rady Gminy w [...] z dnia 28 kwietnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego pod nr. 83, poz. 1205). Zgodnie z § 3 ust. 5 pkt 5.2. 1 planu - bezpośrednią obsługę komunikacyjną zabudowy mają pełnić ulice dojazdowe. Szerokość ulicy dojazdowej KUD 10 na terenie objętym projektem podziału została określona na 10 m i została wyrysowana liniami przerywanymi. Jak wyjaśnia z kolei § 1 ust. 3 lit. c) planu, linie przerywane oznaczają podział orientacyjny do uściślenia na etapie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu lub w szczegółowej koncepcji podziału terenu na działki budowlane. Zapisów planu nie można zatem rozumieć inaczej, niż to, że każda z działek wydzielanych powinna mieć odpowiedniej szerokości dostęp do drogi publicznej, zaś samo położenie drogi dojazdowej będzie uściślane na etapie projektu podziału. Wprawdzie zapis taki może budzić wątpliwości, nie oznacza to jednak, że może być pomijany przy ocenie zgodności proponowanego podziału z planem miejscowym. Rolą organów opiniujących nie jest kwestionowanie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestionować plan miejscowy można na etapie jego sporządzania poprzez zgłoszenie odpowiednich uwag (w trybie art. 18 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej : "u.p.z.p."). Postanowienia już uchwalonego planu mogą być natomiast przedmiotem skargi do sądu administracyjnego przez podmiot, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej "u.s.g."). Zatem to w tych postępowaniach Skarżący mógłby podnosić zarzuty ewentualnej niezgodności takich zapisów planu miejscowego z obowiązującym prawem jeżeli, w jego ocenie, brak wyraźnej lokalizacji drogi dojazdowej narusza jego interes prawny. Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a