II SA/Sz 614/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2023 r. sprawy ze skargi M. B. i A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących M. B. i A. B. kwotę 614 (sześćset czternaście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2023 r., nr SKO/WJ//420/1273/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Szczecinie po rozpatrzeniu odwołania M. i A. B. (zwanych skarżącymi) od decyzji Wójta Gminy D. z dnia 17 grudnia 2021 r. nr 690/2021 w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego ,studni do poboru wody dla własnych celów, zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe lub przydomowej oczyszczalni ścieków oraz niezbędnej infrastruktury technicznej, na działce nr [...] obręb ewidencyjny W., gmina D., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie sprawy. Wskazaną decyzją z dnia 17 grudnia 2021 r. Wójt Gminy D. odmówił skarżącym ustalenia warunków zabudowy polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, studni do poboru wody dla własnych celów, zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe lub przydomowej oczyszczalni ścieków oraz niezbędnej infrastruktury technicznej, na działce nr [...] obręb ewidencyjny W., gmina D.. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy dla skarżących było to, że działka nr [...] obręb ewidencyjny W., gmina D., nie spełnia warunku art. 61ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021r. poz. 741) stanowiący, że cyt. "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;". Skarżący pismem z dnia 15 marca 2022 r. wnieśli odwołanie od decyzji ww. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania działki [...] obręb ewidencyjny W., gmina D.. Stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania w sprawie Kolegium powołało się na przepisy art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 poz. 2000 tj., zwany dalej k.p.a.) przyjmując, że tzw. doręczenie zastępcze decyzji, zrealizowane w trybie art. 44 k.p.a. dokonane w dniu 7 grudnia 2022 r. było skuteczne. Jak wskazano w uzasadnianiu postanowienia decyzja organu I instancji zawierała pouczenie o sposobie i terminie jej zaskarżenia. Zdaniem Kolegium czternastodniowy termin do wniesienia odwołania, liczony od dnia następnego po dniu doręczenia decyzji stronie, rozpoczął bieg w dniu 27 grudnia 2021 r. i upłynął z końcem dnia 10 stycznia 2022 r. Odwołanie nadane w polskiej placówce pocztowej w dniu 15 marca 2022 r. zostało złożone zatem po terminie. Skarżący wnieśli skargę na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu na wniesienie odwołania na decyzję odmowną ustalenia warunków zabudowy działki stanowiącej ich własność . Skarżący w skardze zarzucili naruszenie przepisów k.p.a. tj. art. 42-44 i art. 92 ustawy Prawo pocztowe poprzez to ,że na kopercie w której znajdowało się orzeczenie, stwierdzono brak podpisu listonosza pod decyzją o pierwszej awizacji. Powyższa nieprawidłowość skutkuje tym, że adnotacja o awizie nie posiada waloru dokumentu urzędowego i nie może stanowić domniemania próby pierwszego zastępczego doręczenia. Skarżący wskazali, że ich zdaniem po analizie elektronicznej historii przesyłki, wystąpiła w awizowaniu nieprawidłowość wykluczająca możliwość pierwszego awizowania. Wskazali także ,że wnieśli odwołanie w terminie 7 dni od daty uzyskania informacji o fakcie wadliwego doręczenia przesyłki w której znajdowała się decyzja. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej, i który nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Z uwagi na przedmiot zaskarżenia (postanowienie) sprawa, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Kluczowa kwestia dla oceny zgodności z prawem wydanego przez Kolegium postanowienia związana jest z prawidłowością i skutecznością doręczenia zastępczego decyzji organu I instancji. Z akt administracyjnych sprawy bez wątpienia wynika, że decyzja została wysłana na ten adres, który strona sama wskazała . Jeśli chodzi o doręczenie decyzji, to zasady doręczania regulują przepisy rozdziału 8 "Doręczenia" Działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. I tak, organ administracji publicznej doręcza pisma: przesyłką rejestrowaną, o której mowa w art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 896 ze zm. 933 (czyli przez operatora Pocztę Polską, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 § 3 k.p.a.). Osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy albo na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych (art. 42 § 1 k.p.a.). Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 42 § 2 k.p.a.). W sprawie organ zastosował standardowy tryb doręczenia, czyli przesyłką rejestrowaną na adres miejsca zamieszkania strony (wskazany też przez stronę). Z treści przesyłki wynika, że doręczyciel w dniu doręczania przesyłki nie zastał adresata. W takiej sytuacji, czyli nieobecności adresata lub osób wskazanych w art. 43 k.p.a. pismo doręcza się w trybie doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 44 k.p.a. Przepis ten pozwala na przyjęcie tzw. fikcji prawnej doręczenia przesyłki adresatowi, stwarzającej domniemanie skutecznego jej doręczenia. Stosownie do treści art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a., operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego. W przypadku tego doręczania pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (art. 44 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórnie zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3), natomiast doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 (art. 44 § 4 k.p.a.). Jak wynika ze wskazanych przepisów ustawodawca łączy z instytucją doręczenia zastępczego daleko idące skutki dla adresata przesyłki, zatem zawiadomienie o pozostawieniu pisma (awizo) musi w pełnym zakresie odpowiadać warunkom określonym w art. 44 § 2 k.p.a.; należy do nich w szczególności wymóg, aby zawiadomienie zostało umieszczone w odpowiednim miejscu: w oddawczej skrzynce pocztowej . Skarżący wskazują na nieprawidłowość wynikającą z zapisów na przesyłce – brak podpisu doręczyciela pod adnotacją o pierwszym awizowaniu. Zastrzeżenie to uznać należy za uzasadnione i wymagające zbadania. Zgodnie z treścią § 9 ust. 1 i 2 wyżej powołanego rozporządzenia listonosz, w okolicznościach przewidzianych w art. 44 § 2 k.p.a., pozostawia zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w pocztowej placówce oddawczej, dokonuje adnotacji o niedoręczeniu przesyłki na potwierdzeniu odbioru oraz adnotacji "awizowano dnia" na adresowej stronie niedoręczonej przesyłki i składa swój podpis, po czym oddaje przesyłkę w pocztowej placówce oddawczej, a pocztowa placówka oddawcza potwierdza przyjęcie od listonosza awizowanej przesyłki poprzez umieszczenie na stronie adresowej odcisku datownika i podpisu przyjmującego pracownika. Mało czytelne zapisy na przesyłce znajdującej się w aktach budzą poważne wątpliwości, czy zostały podpisane przez kogokolwiek. Zasady wykonywania działalności pocztowej reguluje ustawa z dnia 12 czerwca 2003 r. - Prawo pocztowe (Dz. U Nr 130, poz. 1188 ze zm.), która w art. 37 ust. 1 ustanawia dla właściciela lub współwłaścicieli nieruchomości, której częścią składową jest budynek lub budynku stanowiącego odrębna własność, obowiązek umieszczenia oddawczej skrzynki pocztowej, o parametrach określonych w przepisach wykonawczych, zapewniających m. in. bezpieczeństwo obrotu pocztowego. Taka skrzynka jest miejscem wydania adresatowi ze skutkiem doręczenia przesyłek nie rejestrowanych (art. 26 ust. 2 ust 2 prawa pocztowego). W niej także pozostawia się zawiadomienie o próbie doręczenia przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego wraz z informacją o terminie ich odbioru i adresie placówki oddawczej, w której przesyłka lub przekaz pocztowy są przechowywane, jeżeli w chwili ich doręczania stwierdzi się nieobecność adresata lub innych osób uprawnionych do ich odbioru. Obowiązek ten wynika z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. (Dz. U. Nr 5, poz. 34 ze zm.) wydanego na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 46 ust. 3 prawa pocztowego i ma na celu określenie sposobu świadczenia powszechnych usług pocztowych przy uwzględnieniu ochrony interesów podmiotów korzystających z tych usług. Wprawdzie zgodnie z art. 26 ust 3 prawa pocztowego przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw dotyczących sposobu, zasad i trybu doręczeń, a więc także przepisu art. 44 § 2 k.p.a., nie oznacza to jednak, że za prawidłową można uznać wykładnię przyjmującą, iż operator dokonujący doręczenia przesyłki sądowej może wykazać się mniejszą niż w innych wypadkach dbałością o bezpieczeństwo obrotu i zabezpieczenie interesów podmiotów korzystających z jego usług. Wobec powyższego należało stwierdzić, że naruszono art. 44 § 2 k.p.a. poprzez przedwczesne stwierdzenie, że doręczenia dokonano skutecznie w trybie zastępczym. Opisane wyżej uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wobec braku wykazania przez organ w sposób nie budzący wątpliwości, że adnotacja o dokonaniu awizo bez podpisu osoby dokonującej doręczenie zastępcze miała w ogóle miejsce. Błędne pierwsze awizowanie przesyłki spowodowało, że drugie pozostawienie awiza w skrzynce pocztowej nie wywołało skutku zastępczego doręczenia. Z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie przez organ wskazanych powyżej okoliczności, Sąd na obecnym etapie sprawy nie przesądza, czy w istocie decyzja z dnia 17 grudnia 2021 r. została skarżącym skutecznie doręczona w trybie art.44 § 2 k.p.a., czy jednak nie została doręczona z tą datą i w konsekwencji, czy rozpoczął się bieg terminu do wniesienia odwołania. Kwestia ta wymaga dalszego badania. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a i zasądzono na rzecz skarżących kwotę 634 zł, obejmujące wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy w wysokości 100 zł opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 34 zł.