II SA/Sz 594/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lipca 2018 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami uchyla zaskarżoną decyzję.

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] r., nr [...] zobowiązał M. R. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w postaci zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na syna J. K. w łącznej wysokości [...] zł. W dniu 28 grudnia 2015 r. M. R. złożyła wniosek o umorzenie powyższej należności wraz z odsetkami, motywując go trudną sytuacją materialną. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta K. odmówił umorzenia należności. W wyniku złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] r., nr [...] odmówił wnioskodawczyni umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję organu I instancji. Na skutek rozpatrzeniu wniesionej przez M. R. skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1143/16 uchylił ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 20 ust. 3, art. 30 ust. 6 i ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.) odmówił umorzenia wnioskodawczyni nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w kwocie [...]zł wraz z odsetkami. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził, iż w toku postępowania ustalono, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Syn J. K., z którym do lipca 2016 r. prowadziła wspólne gospodarstwo domowe, usamodzielnił się. Wnioskodawczyni przedstawiła orzeczenie wydane w dniu [...] r. (ważne na czas nieokreślony), zaliczające ją do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z przedstawionym zaświadczeniem z przychodni lekarskiej strona leczy się na różne schorzenia, które wymagają przyjmowania leków. Zaświadczenie nie zawiera informacji dotyczącej wpływu stanu zdrowia na jej sytuację zawodową. Koszt leczenia, według załączonych paragonów za marzec i kwiecień 2017 r., wyniósł [...] zł. Nie zostały przedstawione wydatki ponoszone na wyżywienie, środki czystości i ubrania, o przedłożenie których wnioskodawczyni została wezwana pismem z dnia 11 maja 2017 r. Obecnie strona jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. W kwietniu wnioskodawczyni przyznano pomoc społeczną w postaci: zasiłku okresowego w wysokości [...] zł, zasiłku celowego w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów przygotowania posiłków, zasiłku celowego w wysokości [...] zł na częściowe pokrycie kosztu zakupu leków, zasiłku celowego w wysokości [...] zł na zakup żywności i środków czystości, dodatku energetycznego w wysokości [...] zł oraz dodatku mieszkaniowego w wysokości [...] zł. Łączna wysokość dochodów wnioskodawczyni za kwiecień 2017 r. wynosiła [...] zł. Przeciętne miesięczne wydatki w tym miesiącu 2017 r. wyniosły [...] zł. Organ I instancji stwierdził, iż zgodnie z art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, nienależnie pobrane świadczenia potrącano wnioskodawczyni z bieżących świadczeń od stycznia 2016 r. do sierpnia 2016 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Ponadto, w październiku 2016 r. na konto Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. wnioskodawczyni dokonała z tego tytułu dobrowolnej wpłaty w wysokości [...] zł. Dobrowolna spłata wskazuje, że strona była zdolna do spłacenia kwoty świadczeń nienależnie pobranych. Biorąc powyższe pod uwagę oraz podkreślając uznaniowy charakter decyzji organ odmówił stronie umorzenia świadczeń nienależnie pobranych wraz z odsetkami. Od powyższej decyzji M. R. złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie należności. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., powołując się na art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., decyzją z dnia [...] r., nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze, stwierdzając, iż z akt sprawy wynika, że na dzień wydania decyzji przez organ II instancji - świadczenia rodzinne nienależnie pobrane przez M. R., objęte skarżoną decyzją, zostały w całości uregulowane. Wobec powyższego Kolegium uznało, że postępowanie w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych stało się bezprzedmiotowe, albowiem należności te zostały już w całości spłacone. Ww. decyzję M. R. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że SKO błędnie uznało, iż uiszczenie lub potrącenie należności czyni zbędnym postępowanie o umorzenie tych należności. Przyznała, że uiściła część należności, do których zwrotu była zobowiązana (200 złotych), aby uniknąć egzekucji i komornika, którego czynności z pewnością spowodowałyby dodatkowe koszty i wpędziły ją w jeszcze większe kłopoty finansowe, łącznie z zajęciem i sprzedażą podstawowych sprzętów domowych. Tego się obawiała i dlatego "dopłaciła" brakującą część kwoty zaległości, chociaż wiązało się to dla niej z ogromnymi wyrzeczeniami i ograniczeniem wydatków do granic przeżycia. Większość jednak kwoty zaległości, którą miała zwrócić do MOPS K., została potrącona przez MOPS ze świadczeń przyznawanych jej już po zapadnięciu decyzji o obowiązku zwrotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznając skargę za zasadną wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1098/17 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie zastosował się do wskazań zawartych w wyroku z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1143/16, a które z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, były dlań wiążące przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W wyroku z dnia 2 lutego 2017 r. Sąd zobowiązał organ ponownie rozpoznający sprawę do szczegółowego wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla oceny sytuacji rodzinnej, zdrowotnej i majątkowej skarżącej i rozważenia, czy wskazują one na to, że skarżąca spełnia przesłanki uzasadniające umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, odroczenie terminu ich płatności ewentualnie do rozłożenia płatności na raty. Tymczasem organ odwoławczy zamiast zbadać podniesione w odwołaniu zarzuty, umorzył postępowanie odwoławcze uznając je za bezprzedmiotowe. Sąd zwrócił uwagę, że okoliczność sprawy w żadnym wypadku nie dają podstaw do uznania bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, które zachodzi tylko w przypadku, gdy strona odwołująca się skutecznie cofnęła odwołanie lub gdy odwołanie wniósł podmiot niebędący stroną postępowania. Nie należy bowiem mylić bezprzedmiotowości odwołania (postępowania odwoławczego) z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 k.p.a., co zapewne organ odwoławczy miał w tym przypadku na uwadze. W takim wypadku powinien zastosować art. 138 § 1 pkt 2, a nie pkt 3 k.p.a. Skoro w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki umorzenia postępowania odwoławczego, należało uznać, iż przy wydaniu zaskarżonej decyzji SKO dopuściło się naruszenia prawa, a konkretnie art. 127 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., wobec czego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zaskarżoną decyzję uchylił. W wytycznych kierowanych do organu Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu odwołania organ odwoławczy winien merytorycznie rozpoznać wniesione przez skarżącą odwołanie z uwzględnieniem wiążących go na mocy art. 153 p.p.s.a. wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1143/16. Po raz kolejny rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w całości. Po analizie zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji Kolegium wyjaśniło, że świadczenia rodzinne nienależnie pobrane przez M. R. były potrącane z bieżących świadczeń wypłacanych jej przez MOPR K.. Kolegium ustaliło, że potrąceń dokonywano ze świadczeń bieżących wypłacanych stronie w postaci zasiłku rodzinnego w okresie od stycznia 2016 r. do sierpnia 2016 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Ponadto, M. R. w październiku 2016 r. dokonała jednorazowej, dobrowolnej wpłaty na poczet zobowiązań z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Tym samym nienależnie pobrane świadczenia zostały w całości uregulowane. Wobec powyższego Kolegium uznało, że postępowanie administracyjne w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych jest w całości bezprzedmiotowe, albowiem należności te zostały w całości spłacone. Przywołując treść art. 105 § 1 k.p.a. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło w całości postępowanie organu pierwszej instancji w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. M. R. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że potrącenie lub uiszczenie należności w toku trwającego postępowania o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego dotyczącego umorzenia tych należności, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do przeciwnego wniosku. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. o odmowie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Strona wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, przeprowadzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że skarga okazała się zasadna. Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Umorzenie postępowania organu pierwszej instancji Kolegium uzasadniło wystąpieniem przesłanki wynikającej z art. 105 § 1 k.p.a., tj. bezprzedmiotowości postępowania. W myśl art. 105 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne podlega umorzeniu tylko wtedy, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. W orzecznictwie panuje zgodność co do tego, że bezprzedmiotowość postępowania, o jakiej mowa w powyższym przepisie oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, ale zawsze oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. wyroki NSA z dnia 21 września 2009 r., sygn. II OSK 1393/09). Wobec tego przepis art. 105 § 1 k.p.a. będzie miał zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Przy tym brak przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego przez stronę nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 k.p.a., lecz oznacza bezzasadność żądania strony. Zauważyć należy, że postępowanie w sprawie umorzenia nienależnie pobranych przez skarżącą świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami wszczęte zostało wnioskiem strony z dnia [...] r. Wszczęcie postępowania nastąpiło zatem przed potrąceniem tych świadczeń i przed dokonaniem przez skarżącą dobrowolnej wpłaty w wysokości [...] zł. Organ dokonywał potrąceń, mimo że wobec tych świadczeń toczyło się, wszczęte wnioskiem strony postępowanie z art. 30 ust. 9 ustawy, o umorzenie owych świadczeń. Złożenie wniosku nakładało na organy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji w oparciu o art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Oznacza to, że nie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, jak uznał to organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie zwracano uwagę, że umorzenie postępowania i nierozpoznanie wniosku o zastosowanie ulgi w postaci umorzenia należności albo rozłożenia jej na raty, pozbawia stronę prawa do skorzystania z dobrodziejstwa wynikającego z przepisów, które przewidują prawo do uzyskania takiego rodzaju rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt I OSK 697/11, wyrok NSA z dnia 9 października 2006 r., sygn. akt I FSK 1/06, wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 561/04). W rozpoznawanej sprawie przepisem takim jest art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dokonanie potrąceń kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oraz dobrowolna częściowa spłata należności przez skarżącą celem uniknięcia odsetek i grożących jej kosztów postępowania egzekucyjnego, w toku postępowania o ich umorzenie i w konsekwencji wydanie decyzji umarzającej postępowanie prowadzone na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy, prowadziło do zniweczenia zagwarantowanej stronie możliwości żądania, aby jej sprawa została rozpoznana merytorycznie. Zwrócić należy również uwagę, że orzekając w dniu 16 listopada 2017 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 1098/17, sąd miał świadomość dokonanych potrąceń i pokrycia w całości spornych "nienależnie pobranych świadczeń", a mimo to, poza wytkniętym uchybieniem formalnym w postaci umorzenia postępowania odwoławczego, zobowiązał organ do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przy uwzględnieniu wytycznych płynących z wyroku z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1143/16. Powyższe oznacza, że wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] r., nr [...] Kolegium naruszyło również przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302). Organ nie zastosował się po raz kolejny do wskazań wynikających z prawomocnego orzeczenia sądu wydanego w sprawie, które były dlań wiążące. Przy podejmowaniu kolejnego rozstrzygnięcia Kolegium zobowiązane będzie merytorycznie rozpoznać sprawę, biorąc pod uwagę: - przedmiot postępowania, którym było umorzenie nienależnie pobranych świadczeń w ich wysokości na dzień złożenia wniosku; - sytuację życiową skarżącej w chwili rozpoznawania sprawy, - wytyczne, co do kierunku niezbędnych rozważań wynikające z wydanych w sprawie wyroków sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznając, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, wobec stwierdzonego naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.