II SA/Sz 579/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lipca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala sprzeciw.

Decyzją z [...] stycznia 2023 r. nr [...], Burmistrz M., po ponownym rozpatrzeniu wniosku pełnomocnika [...] sp. z o.o. w W., odmówił ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...]", na terenie działki nr [...], obręb Ł., gmina M.. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Burmistrz wskazał, iż w jego ocenie realizacja inwestycji jest niezgodna z wymaganiami dotyczącymi ochrony interesów osób trzecich, ograniczy kolejne inwestycje na terenie zabudowy mieszkaniowej, a wieża telefonii komórkowej jako element dominanty krajobrazowej jest sprzeczna z polityką przestrzenną przyjętą dla analizowanego obszaru. Nadto, w ocenie organu, skoro utrzymywanie urządzeń oraz obiektów budowlanych służących do wytwarzania energii elektrycznej, w tym również budowa elektrowni wiatrowej, nie są zaliczane do kategorii inwestycji celu publicznego przez analogię również maszty, nie powinny być traktowane jako cele publiczne, ponieważ urządzenia SBTK można ustawić na dachu budynku. A jeśli maszt ma być traktowany jako budowla, podlegająca zwykłym trybem decyzji o warunkach zabudowy, to wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem w terenie analizowanym nie ma obiektów, które posiadają choć połowę wysokości takiego masztu. Więc nie ma odniesienia podobnych obiektów w sąsiedztwie. Ponadto planowana inwestycja znajduje się w takiej części działki o bonitacji R Illb, a teren nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnie i nieleślne. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik inwestora zarzucił skarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie: art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 6 i 8 k.p.a. Wskazał, iż jest to kolejna decyzja odmowna w tej sprawie. Organ I pierwszej instancji odmowę oparł na całkowicie bezzasadnych przesłankach. Burmistrz ponownie odwołał się do argumentu lokowania inwestycji na gruncie rolnym klasy III, który to zarzut był już poddany ocenie przez Kolegium w decyzji z dnia [...] listopada 2022r. Zatem kolejna odmowna decyzja jest wyrazem niechęci dla przedmiotowej inwestycji mającej oparcie w przepisach. Odwołująca domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy - i wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji. Decyzją z [...] maja 2023 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) orzekło o uchyleniu decyzji i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że inwestycja obejmuje budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, która konstrukcyjnie składa się z masztu i elementów wyposażenia - anten sektorowych i radiolinii, urządzeń cyfrowego przetwarzania sygnałów i urządzeń zasilających posadowionych w szafach u podstawy wieży. Opisana inwestycja obejmuje całość i tylko w takim kształcie podlega ocenie w postępowaniu administracyjnym, co oznacza, że organ pierwszej instancji nie był uprawniony do rozdzielania inwestycji i odrębnej oceny samej konstrukcji wsporczej stacji bazowej (wieża stacji) i odrębnej oceny elementów jej wyposażenia. W odniesieniu do inwestycji celu publicznego ustawodawca nie wprowadził wymogu ochrony ładu przestrzennego w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarzut braku zgodności parametrów wieży stacji i bazowej (wysokość) z zabudową sąsiednią - nie jest więc zasadny i nie może stanowić podstawy prawnej dla odnowy ustalenia warunków lokalizacji inwestycji. Przyjęto, że wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest tylko zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Ustalenia decyzji lokalizacyjnej są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Zarzucając, że realizacja wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego jest niezgodna z wymaganiami dotyczącymi ochrony interesów osób trzecich (prawo właściciela grantu do realizacji zabudowy mieszkaniowej), organ pierwszej instancji nie wskazał konkretnych przepisów prawa, które zakazują budowy stacji bazowej telefonii komórkowej w sąsiedztwie budynków mieszkalnych albo budowy takich budynków w sąsiedztwie stacji bazowej telefonii komórkowej. Natomiast w zakresie dopuszczalności lokalizacji inwestycji objętej wnioskiem w niniejszym postępowaniu na gruntach rolnych klasy III, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wypowiedziało się już w swojej decyzji z dnia [...] listopada 2022 r. [...]), wskazując na przepis art. 50 ust. 1a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy nic stosuje się do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Tak więc wydanie decyzji lokalizacyjnej dla inwestycji z zakresu łączności publicznej jest dopuszczalne niezależnie od klasy użytków rolnych gruntów, na których inwestycja ma być realizowana. W zakresie żądania rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy Kolegium wskazało, iż tego rodzaju działanie byłoby przedwczesne, bowiem zakres postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie jest niezbędne do wydanie orzeczenia merytorycznego przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie godziłoby w zasadę dwuinstancyjności, gdyż organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu ze wskazanymi w tym przepisie organami odrębnymi. Tak więc to na organie odwoławczym spoczywałby nie tylko obowiązek przygotowania projektu decyzji lokalizacyjnej, ale również jego uzgodnienie i potencjalne rozpatrzenie wniesionych zażaleń. W takiej sytuacji sprawa administracyjna faktycznie byłaby rozstrzygana w jednej instancji (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3557/19), co z kolei pozbawiałoby strony postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji. Przyjęcie więc koncepcji, zgodnie żądaniem inwestora, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. Uznano zatem, że w celu realizacji proceduralnej zasady dwuinstancyjności postępowania zaskarżona decyzja winna zostać uchylona, a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Pismem z 21 czerwca 2023 r. pełnomocnik inwestora wystąpił ze sprzeciwem od powyższej decyzji, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu powyższego stanowiska wskazano, że art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy i powinien być on stosowany jako wyjątek od reguły, z którego organ drugiej instancji może skorzystać jedynie wówczas, gdy nie będzie miał żadnej innej możliwości merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Podkreślono, iż jedynymi przyczynami leżącymi u podstaw odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej była okoliczność, iż planowana inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego, a w związku z czym postępowanie nie powinno toczyć się w reżimie przepisów odnośnych dla decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, lecz dla decyzji o warunkach zabudowy. Drugim zaś argumentem była okoliczność, iż stacja bazowa telefonii komórkowej będzie zaburzać ład przestrzenny miejscowości Ł.. Tymczasem w doktrynie i w orzecznictwie utrwalone zostało stanowisko, zgodnie z którym stacja bazowa telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego, a jak wynika wprost z art. 56 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaburzenie ładu przestrzennego nie może stanowić samodzielnej przesłanki odmowy wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Nadmieniono, iż jest to kolejna decyzja odmawiająca ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a Organ pierwszej instancji uporczywie ignoruje wytyczne oraz wskazania Organu, co skutkuje wydawaniem przez Organ decyzji kasatoryjnych, a w konsekwencji pozbawia Skarżącego możliwości realizacji przysługujących mu praw podmiotowych. Co więcej takie działanie skutkuje naruszeniem ustawowej zasady szybkości postępowania. Jak wywiedziono końcowo, z powołanego orzecznictwa WSA wynika, iż uporczywe zaniechania organu I instancji, mogą doprowadzić do zastosowania odstępstwa od stosowania zasady dwuinstancyjności na rzecz ochrony publicznego prawa podmiotowego w połączeniu z szybkością postępowania z art. 12 k.p.a. Skoro w badanej sprawie wniosek o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego został złożony 27 kwietnia 2022 roku, tj. ponad rok temu, Organ winien uwzględnić zasadę szybkości postępowania i wydać decyzję merytoryczną. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej przywoływana jako: P.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). W myśl art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). W świetle powyższych przepisów podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia sąd nie odnosi się zatem do meritum sprawy oraz innych ewentualnych naruszeń prawa procesowego. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu w następstwie wniesionego sprzeciwu jest rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które uchyliło decyzję Burmistrza M. odmawiającego ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Do przesłanek podjęcia decyzji kasacyjnej należą zatem: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz wykazanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1386/15). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje natomiast wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. W tym miejscu ponownie podkreślenia wymaga, że kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznaniu sprzeciwu - inaczej niż w przypadku skargi na decyzje wydane na innej podstawie niż art. 138 § 2 k.p.a. – jest ograniczona, na mocy art. 64e P.p.s.a, wyłącznie do badania przesłanek zastosowania właśnie tego przepisu. W rezultacie w ramach tego postępowania ocena motywów organu drugiej instancji dokonywana powinna być tylko pod kątem, czy wykazano zasadność wydania decyzji kasacyjnej. Sprawowana kontrola ma zatem charakter formalny. W badanej zaskarżonej sprzeciwem decyzji Kolegium dokonało zasadności zarzutów dotyczących wzywanych przez organ I instancji podstaw wydania decyzji odmownej oraz przestawiło wyjaśniło z jakich przyczyn przedstawione przez organ I instancji uzasadnienia uznało za wadliwe. Wskazało także na zakres postępowania niezbędnego dla uzyskania pozytywnej decyzji, dostrzegając w szczególności, iż wydanie decyzji wymaga dokonania uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej decyzji z właściwymi organami odrębnymi. Przy czym w razie zastąpienia organu I instancji w powyższym zakresie na Kolegium spoczywałby nie tylko obowiązek przygotowania projektu decyzji lokalizacyjnej, ale również jego uzgodnienie i potencjalne rozpatrzenie wniesionych zażaleń. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy trafnie przyjął, iż takie działanie wykraczałoby znacząco poza ramy unormowanego w art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie nie mógł znaleźć zastosowanie art. 136 k.p.a., gdyż powtórzenia wymaga całe postępowanie, do czego organ odwoławczy nie miał kompetencji. Nie mógł bowiem zastąpić organu pierwszej instancji w zakresie tak istotnej części postępowania wyjaśniającego, jaką jest zlecenie całości analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdzone w okolicznościach niniejszej sprawy braki podstępowania dowodowego dawały podstawę do wydania decyzji kasatoryjnej, a nie – reformatoryjnej. Wydanie w tym względzie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej, sporządzenie projektu decyzji lokalizacyjnej i przeprowadzenie uzgodnień wraz z ewentualnym rozpatrzeniem zażaleń, gdyż strony pozbawione byłyby jednej instancji kontrolnej w zakresie zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego i dokonania oceny prawnej w sprawie. Natomiast w zakresie argumentacji podnoszonej przez stronę wnoszącą sprzeciw, a zmierzającej do wykazania, że z uwagi na mające mieć miejsce uporczywe zaniechania organu I instancji jako okoliczności mającej uzasadniać odstąpienie od stosowania zasady dwuinstancyjności w sytuacji gdy do odmowy wydania decyzji lokalizacyjnej doszło po raz drugi, a wskazane podstawy są co do zasady odmienne niż w pierwotnie prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu takie działanie nie znajdowało należytego uzasadnienia. Natomiast w zakresie czasu trwania postępowania nie sposób nie dostrzegać, iż na jego tok miała wpływ konieczność uzupełniania przez wnioskodawcę wymaganych dokumentów. Nadto strona skarżąca nie wnosiła ponagleń dotyczących bezczynności czy przewlekłości postępowania przed organem I instancji. Sąd nie dopatrzył się też podstaw do przyjęcia, iż organ I instancji uporczywie ignoruje wytyczne organu wyższego stopnia zarówno z uwagi na treść uzasadnień decyzji obu instancji, a także wobec ustalenia, iż z akt nie wynika, aby Kolegium skorzystało z uprawnienia wydania postanowienia sygnalizacyjnego, o którym mowa w art. 20 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organ odwoławczy był uprawniony do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W następstwie powyższego, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.