II SA/Sz 568/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpatrzeniu w dniu 4 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Miasto S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: I. odrzucić skargę II. zwrócić skarżącej kwotę 500 (pięćset) złotych uiszczona tytułem wpisu sądowego.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., Prezydent Miasta S., po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miasto S. - Zarządu Budynków i Lokali Komunalnych w S., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę - przebudowę lokalu mieszkalnego nr [...] na klub dziecięcy w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w S., położonego na działce nr [...] w obrębie [...], będącej współwłasnością Gminy Miasto S. . Odwołanie od tej decyzji, w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w S., złożył Zarząd Nieruchomościami i Wspólnotami Mieszkaniowymi "[...]" Sp. z o.o. w S.. Wojewoda, decyzją z dnia [...] r., nr [...] [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), po rozpatrzeniu odwołania, uchylił decyzję Prezydenta Miasta S. i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę. Gmina Miasto S. - Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych w S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika na podstawie pełnomocnictwa procesowego udzielonego w imieniu Gminy Miasto S. przez Prezydenta Miasta S., wniosła na powyższą decyzję Wojewody, skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w S.. Jednocześnie wraz ze skargą Gmina uiściła w dniu [...] r. opłatę sądową od skargi w wysokości [...] zł. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co nastepuje: Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody uchylająca decyzję Prezydenta Miasta S. i odmawiająca inwestorowi Gminie Miasto [...] - Zarządowi Budynków i Lokali Komunalnych udzielenia pozwolenia na budowę. Podkreślenia wymaga, że Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych w S. ma status jednostki budżetowej i jest jednostką organizacyjną Gminy Miasto S. . Przedmiotem działalności tej jednostki jest zarządzanie nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu mieszkaniowego Gminy. Zarząd ten zawsze reprezentuje interes podmiotu prawa, to jest Gminy Miasta S. Tak więc stroną skarżącą jest Gmina Miasto [...], reprezentowana przez Prezydenta Miasta S., który jako organ administracji publicznej wydał w pierwszej instancji decyzję w tej sprawie, w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, starosta jest organem administracji architektoniczno - budowlanej i do jego podstawowych obowiązków należy m.in. wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą (art. 81 ust.1 pkt 2 ). Stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, prezydent miasta na prawach powiatu posiada uprawnienia do działania jako organ powiatu, tj. starosta. Na podstawie zaś art. 26 ust.1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, prezydent jest organem wykonawczym gminy. W konsekwencji tych rozwiązań prawnych prezydent miasta łączy w sobie uprawnienia do realizacji zadań z zakresu samorządu gminnego jak i samorządu powiatowego. Wyjaśnić należy, że przepisy ustawy - Prawo budowlane nie przewidują wyłączenia prezydenta na prawach powiatu w sprawach, w których stroną stosunku materialnoprawnego, podlegającego konkretyzacji w postępowaniu w indywidualnej sprawie, jest gmina lub inna jednostka samorządu terytorialnego, jak w rozpatrywanej sprawie Gmina - Miasto S.. Tak więc Prezydent Miasta S. jest organem właściwym do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na wniosek, reprezentowanej przez niego, Gminy Miasta S. (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r. II OSK 703/10, dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym, w postępowaniu administracyjnym czy sądowoadministracyjnym nie może występować w dwóch rolach - jako organ prowadzący postępowanie (administrujący) i jako strona postępowania, czy też organ strony. W orzecznictwie sądowym ugruntowane zostało stanowisko, że powierzenie organowi samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1082/12; postanowienia NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 551/08; z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1406/09; z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 964/11, dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 października 2000 r. , sygn. akt OPK 14/00 ( ONSA 2001/1/77) przyjął, iż gmina (miasto, miasto na prawach powiatu) nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną choćby miała w tym interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., jeśli do wydania decyzji w I instancji uprawniony był wójt (burmistrz, prezydent miasta) tej gminy lub miasta na prawach powiatu, a jednocześnie prezydent miasta nie przestaje być organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej zgodnie z kompetencjami określonymi w ogólnych przepisach kompetencyjnych oraz przepisach prawa materialnego, także wtedy gdy na miasto wykonuje zadania powiatu on wykonuje funkcję starosty (glosa T. Wosia do uchwały NSA z dnia 19 maja 2005 r., OPS 1/03, Sam.Teryt. 2004/12/79). Według poglądu zawartego w uchwale siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego i niekiedy jednostka taka, jako osoba prawna, może być stroną postępowania, a wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego. Ustawa może wszakże wyznaczyć organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. W takich sytuacjach, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia praw i obrony przez taką jednostkę samorządu terytorialnego jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że Gmina Miasto S. nie jest uprawniona do wniesienia skargi na decyzję organu II instancji w sprawie pozwolenia na budowę udzielonego w pierwszej instancji przez Prezydenta Miasta S., a zatem skarga ta jest niedopuszczalna. Z powyższych względów Sąd skupił się tylko na kwestii dopuszczalności wniesienia skargi i nie rozpatrywał merytorycznych zarzutów podniesionych przez Gminę w złożonej skardze. Nie mogły bowiem być one przedmiotem badania w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe okoliczności i względy prawne, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. po. z2325 – j.t.), w pkt I postanowienia orzekł o odrzuceniu skargi. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 2 przywołanej ustawy.