II SA/Sz 417/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę.

Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], [...], na podstawie art. 7 ust.1 i 1a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2017 r., poz.180 ze zm.) przyznał R. S. dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy, tj. od 1 listopada 2018 r. do 30 kwietnia 2019 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. W odwołaniu od powyższej decyzji R. S. wniósł o przyznanie dodatku mieszkaniowego w wyższej wysokości i o przyjęcie do obliczania ryczałtu na zakup opału równowartość [...] kWh energii elektrycznej. Nadto podniósł, że przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego dochody winny być liczone netto, a nie brutto oraz obniżenie procentowe z 20% na 15% w gospodarstwach jednoosobowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) w związku z art. 2-6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2017 r. poz.180 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania R. S., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że podstawową zasadą sformułowaną w art. 6 K.p.a., jest to, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Następnie Kolegium przytoczyło treść przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych, powołanych w podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że miesięczny dochód gospodarstwa domowego R. S. wyniósł [...] zł. Najniższa emerytura wynosi 1.029,80 zł. W tej sytuacji należy przyjąć wydatki poniesione przez osobę w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego. Z kolei, 15% z tego dochodu stanowi kwotę [...]zł i takie właśnie wydatki na mieszkanie powinien ponieść odwołujący się. Kolegium, w oparciu o przywołane przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych i materiał dowodowy wskazało, że wydatki gospodarstwa na lokal wyniosły [...] zł, a wydatki jakie powinno ponosić gospodarstwo domowe wynoszą [...] zł. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, prawidłowo organ I instancji przyznał R. S. dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł miesięcznie. Odnosząc się do kwestii ryczałtu za brak ciepłej wody w zajmowanym przez skarżącego lokalu, Kolegium zwróciło uwagę, że lokal ten wyposażony jest w instalację ciepłej wody, zatem brak jest podstaw prawnych do wyliczenia ryczałtu. W świetle bowiem § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, ryczałt przyznaje się tylko i wyłącznie, jeżeli lokal nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody. Organ odwoławczy po przytoczeniu treści art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wskazał, że dochód gospodarstwa domowego R. S. został obliczony zgodnie z tym przepisem, bowiem do wyliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się dochód brutto. R. S. powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie w całości i przyjęcie dochodów netto, a nie brutto przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego, którego wysokość ma istotne znaczenie dochodowe dla podstawowej egzystencji Polek i Polaków, obywateli, a także dla jego podstawowej egzystencji. Nadto, wniósł o przywrócenie kwoty pieniężnej równoważącej opłatę za [...] kWh za brak centralnej ciepłej wody. Zdaniem skarżącego, w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych bezprawnie rażąco, z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji, zmniejszono równoważnik za brak ciepłej wody z 30 na 20 kWh. Liczenie brutto dochodu w kosztach utrzymania mieszkania, przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego, powoduje, że podwójnie obniża się ponad miarę rzeczywiste dochody netto na podstawową egzystencję Polek i Polaków, obywateli uprawnionych do pobierania dodatku mieszkaniowego Ponadto, w skardze skarżący zawarł wnioski, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z następującymi pytaniami prawnymi: 1) czy liczenie dochodów brutto do udziału w kosztach utrzymania mieszkania przy obliczaniu wysokości dodatku mieszkaniowego jest zgodne z zasadami i prawem demokratycznego państwa prawa i z Konstytucją, w szczególności z podstawową zasadą konstytucyjną do godnego bytowania; 2) czy art. 9 ust. 1 pkt 2 i art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych są zgodne z Konstytucją, a w szczególności czy § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji; 3) czy przymus adwokacki do wniesienia środka odwoławczego od orzeczenia sądu I instancji, jakim jest Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zgodny z Konstytucją, tj. czy art. 175 i art. 194 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są zgodne z Konstytucją, a w szczególności z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi, tj. że strona ma prawa wnieść środek odwoławczy od orzeczeń sądu I instancji bez przymusu adwokackiego oraz że sądownictwo jest co najmniej dwuinstancyjne; 4) czy przepisy ustaw, rozporządzeń i inne, które umożliwiają adwokatom (radcom prawnym) wydawanie opinii prawnych kończących postępowanie sądowe i zamykające stronie (mocodawcy) drogę do wniesienia środka odwoławczego od wyroku sądu I instancji - jakim jest Wojewódzki Sąd Administracyjny, są zgodne z Konstytucją, a przede wszystkim z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi trójpodziału władzy, brakiem przymusu adwokackiego do wnoszenia środków odwoławczych od orzeczeń sądu I instancji, co najmniej dwuinstancyjności sądownictwa; 5) czy rozpatrywanie spraw przez sądy administracyjne tylko z uwzględnieniem kryterium zgodności z prawem jest zgodne z zasadami i prawem demokratycznego państwa prawa i z Konstytucją. W ocenie skarżącego, sprawy dotyczące w szczególności dochodów Polek i Polaków, obywateli na ich podstawową egzystencję (w szczególności w kwestii rozporządzalnego minimum socjalnego i dodatków mieszkaniowych) powinny być kształtowane przez Konstytucję i ustawy zgodnie z zasadami prawa, sprawiedliwości, uczciwości, przejrzystości, rzetelności i równości szans i prawem demokratycznego państwa prawa (gdzie na pierwszym miejscu jest istota ludzka, obywatel, potem logiczne i spójne prawo stanowione i oparte na prawie naturalnym, potem gospodarka, ekonomia, oparta na podstawach mikroekonomii z makroekonomią, jako czynnikiem regulującym), które stanowią czynniki ukierunkowujące funkcjonowanie państwa w systemie demokratycznym. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 28 lutego 2020 r., sygn. akt II SPP/Sz 20/20 starszy referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym, po rozpatrzeniu wniosku R. S. o przyznanie prawa pomocy, ustanowił adwokata w sprawie. Na rozprawie w dniu 10 czerwca 2020 r. skarżący wskazał na znajdujące się w aktach administracyjnych pismo z dnia [...] listopada 2018 r., kierowane do [...] Centrum Świadczeń. Wyjaśnił, że w piśmie tym przedstawił swoją sytuację, która spowodowała, że znajduje się w takim położeniu, jeśli chodzi o sytuację materialną. Zdaniem skarżącego, pismo to powinno być wzięte pod uwagę przy orzekaniu przez Sąd. Pełnomocnik skarżącego podtrzymała wnioski i twierdzenia zawarte w skardze oraz w załącznikach. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Poparła wnioski skarżącego o skierowaniu pytań do Trybunału Konstytucyjnego. Wniosła o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, że nie otrzymała ich ani w całości, ani w części. Poinformowała, że nastąpiła zmiana adresu siedziby kancelarii, pismo w tej sprawie złożyła w biurze podawczym oraz doręczyła skarżącemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności jego wykładni. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozpoznając wniesioną skargę w oparciu o tak określone kompetencje, sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych określone zostały w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 180 ze zm.). Przepisy tej ustawy uzależniają przyznanie dodatku mieszkaniowego od kryterium podmiotowego (art. 2 zawiera katalog osób, którym dodatek ten przysługuje), a także od kryterium dochodowego (art. 3) i od powierzchni lokalu zajmowanego przez osobę uprawnioną (art. 5). Sąd, nie ma wątpliwości, że skarżący spełnia przesłanki do otrzymana dodatku mieszkaniowego, albowiem w postępowaniu administracyjnym organy wykazały, iż spełnia wszystkie przesłanki ustawowe, by takie świadczenie otrzymać. Co do zasady, stanowisko organów i skarżącego są zbieżne. Kwestię sporną stanowi natomiast wysokość należnego R. S. dodatku mieszkaniowego związana z tym, że w ocenie skarżącego przepisy prawa stanowiące podstawę rozstrzygnięć w niniejszej sprawie są niezgodne z Konstytucją RP. Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że do czasu uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że dana regulacja prawna stoi w sprzeczności z postanowieniami Konstytucji, obowiązuje zasada domniemania konstytucyjności niezakwestionowanych przez Trybunał przepisów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie może więc odmówić zastosowania obowiązujących przepisów prawa. Jednocześnie w sytuacjach, w których wykładnia danego przepisu może prowadzić do różnych wniosków, organ winien podążyć za tym kierunkiem, który w sposób najpełniejszy będzie realizował zasady konstytucyjne. Organ nie może jednak odstąpić od zastosowania przepisu, który nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, a jedynie jest rozbieżny z jego rozumieniem przez osobę ubiegającą się o przyznanie dodatku. Sporną kwestią przy zastosowaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych było m.in., zaliczenie do dochodów skarżącego jego dochodu brutto. Definicję "dochodu", na potrzeby ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, ustawodawca sformułował w art. 3 ust. 3 tej ustawy. W myśl tego przepisu, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się: 1) świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego, zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r., świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693 i 1220), 2) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195 i 1579 oraz z 2017 r. poz. 60), 3) oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 575, 1583 i 1860 oraz z 2017 r. poz. 60). Powyższy przepis jasno zatem wskazuje, jakich świadczeń nie wlicza się do dochodu i jakie składki podlegają odliczeniu przy jego ustalaniu. Skoro nie przewidziano w nim możliwości odliczenia kwoty podatku dochodowego od osób fizycznych, które powiększają dochód netto, to organ słusznie ustalił wysokość dochodu bez jego odliczenia, a następnie kierując się art. 6 ust. 1 pkt 1, ustalił na jego podstawie wydatki ponoszone przez osobę w gospodarstwie jednoosobowym, a w końcu wysokość przyznanego dodatku. Kolejną kwestią sporną było nieuwzględnienie ryczałtu za brak ciepłej wody oraz zmiana rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych wysokości równoważnika. Wskazany przez R. S. przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 156, poz. 1817) nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż lokal, w którym zamieszkuje skarżący wyposażony jest w instalację ciepłej wody, a ww. przepis reguluje kwestie obliczania ryczałtu w sytuacji braku ciepłej wody w lokalu. Odnosząc się do stanowiska skarżącego o niekonstytucyjności powołanych w skardze przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych i wniosku, aby sąd wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego ze wskazanymi w treści skargi pytaniami prawnymi, skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że nie dostrzega potrzeby wystąpienia z takowymi do Trybunału Konstytucyjnego. Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przepis ten daje sądowi rozpoznającemu konkretną sprawę możliwość wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem jedynie w razie wątpliwości, co do konstytucyjności określonych przepisów ustawy. Nie oznacza to jednak, że sąd ma obowiązek zwracania się do Trybunału w każdym przypadku, również wówczas, gdy oczekuje tego strona postępowania. Instytucja pytania prawnego, przewidziana art. 193 Konstytucji RP, nie daje skarżącemu w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest bowiem wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W świetle powyższego, warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji jest po pierwsze: wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą; po drugie, by od odpowiedzi na to pytanie prawne zależało rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W konsekwencji, ocena konstytucyjności przepisu prawnego lub normy prawnej nie jest dopuszczalna, jeśli sądowi nie jest ona potrzebna do rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się do zagadnień, które w ocenie skarżącego należałoby przedstawić w formie pytań prawnych Trybunałowi Konstytucyjnemu, odnoszących się do ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jak i do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skład orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdza takiej konieczności. W ocenie sądu, podniesione przez skarżącego kwestie nie mają żadnego wpływu na rozstrzygnięcie prowadzonej przed tutejszym sądem sprawy, dlatego zostały uznane za niezasadne. Możliwość sporządzenia przez zawodowego pełnomocnika opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej nie pozbawia strony skarżącej prawa do skorzystania z trybu odwoławczego. Termin do wniesienia skargi kasacyjnej przez stronę, zgodnie z art. 177 § 4 p.p.s.a., biegnie od dnia doręczenia odpisu opinii, o czym sąd poucza stronę, dokonując doręczenia. Wydana przez ustanowionego pełnomocnika opinia podlega kontroli sądu i w razie stwierdzenia, że nie została sporządzona z zachowaniem zasad należytej staranności, skarżącemu zostaje przyznany inny pełnomocnik. Zważywszy na powyższe regulacje, skarżący nie jest pozbawiony prawa do sądu. Odnosząc się z kolei do kryterium sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności organów administracji publicznej, "sprawowanie kontroli" oznacza pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organu administracyjnego. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie do zastępowania ich w załatwianiu spraw, w szczególności przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie, czy nawet przeprowadzanie za organ analizy stanu prawnego danej sprawy, jeśli nie jest on oczywisty. Z natury rzeczy orzeczenia sądu administracyjnego, w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy przez organ administracji. Przejęcie przez sąd administracyjny kompetencji organu administracji do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wykroczenie poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej jako fundamentalnej zasady funkcjonowania sądów administracyjnych. Domaganie się w takiej sytuacji zbadania przez Trybunał Konstytucyjny w formie pytań prawnych zagadnień przedstawionych przez skarżącego, w ocenie składu orzekającego, pozostaje bez wpływu na rozpoznanie sprawy dodatku mieszkaniowego. Odnosząc się do treści wniosku skarżącego o sporządzenie uzasadnienia wyroku, wskazać należy, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie składu orzekającego, niniejsze uzasadnienie zostało sporządzone zgodnie z zasadami określonymi w powołanym wyżej przepisie, odpowiednio do stanu rozpoznawanej sprawy. Podsumowując, skoro zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca odpowiadają kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw należało oddalić, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.