II SA/Sz 387/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w następującym składzie: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. M. na uchwałę Rady Gminy Karnice z dnia 28 lutego 2018 r. Nr XXXI/280/2018 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Karnice dla działek o nr [...] oraz [...] obr. M. w gm. K. postanawia: 1/ odrzucić skargę, 2/ zwrócić skarżącemu kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

W dniu 28 lutego 2018 r. Rada Gminy Karnice, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 – j.t. ze zm.) oraz art. 14 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) dalej jako "u.p.z.p." podjęła uchwałę nr XXXI/280/2018 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Karnice dla działek o nr 7/18 oraz 7/2 obr. Mojszewo w gm. Karnice. A. M. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika opisaną uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie: - art. 14 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic legitymacji ustawowej ustalonych tym przepisem i określenie w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konkretnego przeznaczenia terenów objętych planem, tj. określenie ich funkcji, - art. 14 ust. 5 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez podjęcie ww. uchwały w sposób niezgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Karnice, - art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej, która ograniczona może być wyłącznie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, polegające na pozbawieniu skarżącego podjętą uchwałą możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na nieruchomości będącej jego własnością, - art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne, polegające na pozbawieniu skarżącego podjętą uchwałą możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na jego nieruchomości, - art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności, polegające na pozbawieniu skarżącego podjętą uchwałą możliwości pełnego korzystania z prawa własności nieruchomości. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżona uchwała nie kształtuje sytuacji prawnej skarżącego i tym samym brak jest po jego stronie interesu prawnego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do jej zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) dalej "P.p.s.a." podlega odrzuceniu, ponieważ zakwestionowana przez skarżącego uchwała w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Wskazany przepis stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym, o jakim mowa w tym przepisie jest m.in. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) zgodnie z którym – każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę rady gminy w tym trybie może zatem wnieść wyłącznie ta osoba, której interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s.186). W ocenie Sądu zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono, z czym Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni się zgadza, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy (por. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 13/18). Uchwała ta wydawana jest na podstawie art. 14 ust. 1u.p.z.p. , który stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta rozpoczyna prace planistyczne przy tworzeniu planu miejscowego, określając jedynie terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Dopiero uchwalony plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, będzie miał charakter normatywny, będzie w przyszłości kształtował sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy ograniczonych praw rzeczowych. Nadto rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma jedynie wewnętrzny (wiążący tylko organ wykonawczy gminy), intencyjny i porządkowy charakter, w następstwie czego nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie którego dotyczy, co do zasady, wyklucza możliwość naruszenia jej zapisami czyjegokolwiek interesu prawnego bądź uprawnienia (wyrok NSA z 5 października 2016 r., sygn. akt II OSK 7/15). Należało zatem przyjąć, że zaskarżona uchwała nie może naruszać interesu prawnego skarżącego wynikającego z prawa własności nieruchomości (art. 140 k.c.), czy też prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej (art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej). Ochrony sądowej swoich praw skarżący będzie mógł domagać się, wnosząc skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli zostanie on uchwalony i będzie ingerował w przysługujące mu prawo własności. Zaskarżona uchwała zawiera wyłącznie zapowiedź takiej ingerencji i niczego w zakresie stanowiących własność skarżącego działek de facto nie zmienia. Uznając, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego, Sąd w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1pkt 1 P.p.s.a.