II OSK 1828/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 387/18 o odrzuceniu skargi A. M. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] lutego 2018 r., Nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 387/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę A. M. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] lutego 2018 r. w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. dla działek o nr [...] oraz [...] obr. M. w gm. K.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że A. M. zaskarżył wskazaną uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wniosła o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżona uchwała nie kształtuje sytuacji prawnej skarżącego i tym samym brak jest po jego stronie interesu prawnego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do jej zaskarżenia. Sąd I instancji wskazał, iż skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) dalej "p.p.s.a." podlega odrzuceniu, ponieważ zakwestionowana przez skarżącego uchwała w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Wskazany przepis stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym, o jakim mowa w tym przepisie jest m.in. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) zgodnie z którym – każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy (por. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 13/18). Uchwała ta wydawana jest na podstawie art. 14 ust. 1u.p.z.p. , który stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta rozpoczyna prace planistyczne przy tworzeniu planu miejscowego, określając jedynie terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Dopiero uchwalony plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, będzie miał charakter normatywny, będzie w przyszłości kształtował sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy ograniczonych praw rzeczowych. Ochrony sądowej swoich praw skarżący będzie mógł domagać się, wnosząc skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli zostanie on uchwalony i będzie ingerował w przysługujące mu prawo własności. Zaskarżona uchwała zawiera wyłącznie zapowiedź takiej ingerencji i niczego w zakresie stanowiących własność skarżącego działek de facto nie zmienia. A. M. wniósł skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zaskarżając je w całości. Zarzucił naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez: - odrzucenie skargi z powodu niestwierdzenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego podjętą w dniu [...] lutego 2018 r. uchwałą organu, który to interes został wyraźnie naruszony - które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skarga została uznana za niedopuszczalną i odrzucona bez jej merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia; - odrzucenie skargi z powodu niestwierdzenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego bez wniknięcia przez Sąd w istotę sprawy widzianą z perspektywy przepisów prawa materialnego kształtujących interes prawny skarżącego - które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skarga została uznana za niedopuszczalną i odrzucona bez jej merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia; - ograniczenie zakresu rozpoznania jedynie do okoliczności posiadania przez skarżącego nieruchomości położonych na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, z pominięciem pozostałych zarzutów podnoszonych przez skarżącego - które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skarga została uznana za niedopuszczalną i odrzucona bez jej merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej zarzucono ponadto naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: - art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niestwierdzeniu naruszenia interesu prawnego łub uprawnienia skarżącego podjętą w dniu [...] lutego 2018 r. uchwałą organu, który to interes został wyraźnie naruszony; - art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich niezastosowanie i tym samym nierozpatrzenie sprawy co do jej istoty, a w konsekwencji niestwierdzenie rażącego przekroczenia przez Radę Gminy K. ustawowego upoważnienia zawartego w tych przepisach polegającego na określeniu funkcji terenu objętego planem; - art. 14 ust. 5 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niezastosowanie i tym samym nierozpatrzenie sprawy co do jej istoty, a w konsekwencji niestwierdzenie rażącego naruszenia przed Radę Gminy K. przepisów prawa polegającego na podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy w sposób niezgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K.; - art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej, która ograniczona może być wyłącznie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, polegające na pozbawieniu skarżącego podjętą w dniu [...] lutego 2018 r. uchwałą organu, możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na nieruchomości będącej własnością skarżącego; - art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne, polegające na pozbawieniu skarżącego podjętą w dniu [...] lutego 2018 r. uchwałą organu, możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na nieruchomości będącej własnością skarżącego; - art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności, polegające na pozbawieniu skarżącego podjętą w dniu [...] lutego 2018 r. uchwałą organu, możliwości pełnego korzystania z prawa własności nieruchomości skarżącego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd I instancji bezrefleksyjnie odrzucił skargę, nie uwzględniając stanu faktycznego tej sprawy. Zaskarżona uchwała w istocie zmienia w sposób znaczący sytuację prawną należącej do skarżącego działki i tym samym narusza interes prawnych skarżącego, uniemożliwiając mu realizację gwarantowanych przepisami prawa materialnego uprawnień. W 2012 r. skarżący nabył prawo własności działki gruntu nr [...] o powierzchni 5,9527 ha. Działka zabudowana jest budynkami gospodarczymi. Przed nabyciem działki, skarżący uzyskał od Wójta Gminy K. zaświadczenie, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K., działka jest przeznaczona na cele produkcji rolnej. Na nabycie działki skarżący zaciągnął kredyt i rozpoczął inwestycję polegającą na gruntownym remoncie istniejących budynków i uruchomieniu fermy drobiu. Skarżący uzyskał prawomocną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia i wystąpił o warunki zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. Wójt Gminy K. zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie, z uwagi na podjęcie czynności zmierzających do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego swoim zakresem działkę skarżącego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło w całości to postanowienie. Dnia [...] kwietnia 2018 r. Wójt Gminy K. wydał kolejne postanowienie o zawieszeniu postępowania, w którym uwzględnił wskazania zawarte w postanowieniu SKO z dnia [...] marca 2018 r. Skarżący zaskarżył również to postanowienie, a równolegle, [...] kwietnia 2018 r. SKO zobowiązało Wójta Gminy K. do załatwienia sprawy z wniosku A. M. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania fermy bydła mlecznego w celu przystosowania do chowu drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] oraz stwierdziło, że Wójt Gminy K. dopuścił się bezczynności w toku tego postępowania. Do dnia wniesienia niniejszej skargi, postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy pozostaje w toku Nie sposób zatem zgodzić się z Sądem I instancji, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie kształtuje sytuacji prawnej skarżącego. Uchwała ta stanowi wszczęcie procedury planistycznej, mającej na celu zmianę przeznaczenia nieruchomości skarżącego. Skutki materialnoprawne tej uchwały mogą być dwojakie i każdorazowo negatywne dla skarżącego. Po pierwsze, skuteczne zakończenie procedury planistycznej prowadzi do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego swoim zakresem nieruchomość skarżącego i wprowadzającego na tej nieruchomości funkcję mieszkaniową i rekreacji indywidualnej z dopuszczeniem prowadzenia usług, a tym samym uniemożliwi realizację rozpoczętej przez skarżącego inwestycji. Po drugie, wszczęcie i niezakończenie procedury planistycznej powoduje faktyczne zablokowanie możliwości wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji skarżącego, czego przejawem jest przewlekłość działań Wójta Gminy K. i prowadzone równolegle czynności celem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto Rada Gminy K. dokonała częściowego ustalenia przeznaczenia terenu objętego zamierzonymi działaniami planistycznymi poprzez określenie ich funkcji - mieszkaniowe i rekreacji indywidualnej z dopuszczeniem prowadzenia usług, co jest niedopuszczalne w uchwale o przystąpieniu oraz podjęła tę uchwałę w sposób niezgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Niezasadne są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez odrzucenie skargi z powodu braku naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skuteczne zaskarżenie uchwały rady gminy z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego jest uzależnione od wykazania przez skarżącego, iż kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Związek pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego a zaskarżonym aktem musi być aktualny, a nie przyszły i dotyczyć indywidualnej sytuacji prawnej danej osoby. W tej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6. Integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 powołanej ustawy). Znaczenie prawne uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest tylko takie, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wszczynający procedurę planistyczną i określający granice obszaru objętego projektem planu. Jest to uchwała intencyjna, która ze swej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości na terenie objętym tą uchwałą. Wiąże ona jedynie organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Dopiero postanowienia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości na terenie objętym planem (art. 6 ust. 1 ustawy). Podobny pogląd wyrażany jest jednolicie w orzecznictwie (m.in. wyrok NSA: z 10 lutego 2015 r., II OSK 1825/13, z dnia 14 listopada 2013 r., II OSK 81/13, z dnia 24 stycznia 2013 r., II OSK 2442/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Zatem Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że zaskarżona uchwała nie może naruszać interesu prawnego skarżącego wynikającego z prawa własności nieruchomości czy też prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżący może domagać się ochrony sądowej swoich praw w tym zakresie, wnosząc skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podniósł, iż w związku z podjęciem przez Radę Gminy zaskarżonej uchwały w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wójt Gminy - nieostatecznym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. - zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez niego inwestycji, blokując mu możliwość jej realizacji. W odniesieniu do tego zarzutu wskazać należy, iż w tym zakresie organ działał na podstawie przepisu ustawowego, korzystając z przyznanego mu uprawnienia do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a nie na podstawie zaskarżonej uchwały. Przepis art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi bowiem, iż postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (pkt 1) albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany (pkt 2). Jak wynika z akt sprawy wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony 27 listopada 2017 r., zatem - zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy - Wójt ma obowiązek podjęcia postępowania o ustalenie warunków zabudowy po upływie maksymalnego ustawowego okresu zawieszenia od daty wszczęcia tego postępowania. W związku z powyższym, nie mogą być przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 5 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie i nierozpatrzenie sprawy co do jej istoty. Uchwała w sprawie przystąpienia do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest tylko elementem procedury planistycznej, wszczyna procedurę określoną w art. 17 ustawy. Kontroli zgodności z prawem tej uchwały powinien dokonać sąd administracyjny przy rozpoznaniu skargi na końcową uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedwczesne są również zarzuty naruszenia art. 20 w zw. z art. 22 oraz art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżącego przez Radę Gminy podjętą uchwałą możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na nieruchomości będącej jego własnością. Do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie nieruchomości stanowiącej własność skarżącego nie ulega zmianie. Nie jest pewne czy plan zostanie uchwalony i czy jego ustalenia będą miały negatywny wpływ na zagospodarowanie nieruchomości skarżącego. Zarzuty te skarżący może podnosić, kwestionując uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli taka zostanie uchwalona, a jej zapisy będą naruszać jego interes prawny. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 orzekł jak w sentencji.