II SA/Sz 386/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi I. W. i T. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących I. W. i T. W. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] r., N [...], wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwaną dalej: "K.p.a.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność zażalenia I. W. i T. W. z dnia [...] r. Stan faktyczny sprawy, powołany w uzasadnieniu powyższego postanowienia, przedstawia się następująco. W dniu 26 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi złożonej przez I. W. i T. W., wydał wyrok (sygn. akt II SAB/Sz 70/13) stwierdzający przewlekłość Wójta Gminy w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości i wymierzający organowi grzywnę. I. W. i T. W. pismem z dnia 21 października 2013 r., wystąpili do Głównego Geodety Kraju ze "skargą na bezczynność i przewlekłość postępowania administracyjnego - prowadzonego przez Wójta ". Zdaniem strony, bezczynność miała związek z niewyłączeniem z postępowania administracyjnego geodety L. K.. Strona argumentowała, że organ rozstrzygając o wyłączeniu biegłego powinien wydać postanowienie. Wobec braku wydania przez organ postanowienia w przedmiocie wyłączenia biegłego, organ pozostaje w bezczynności. Powyższe pismo skarżących, zostało przekazane przez centralny organ administracji rządowej do załatwienia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu , w ślad za pismem z dnia [...] r., Nr [...]. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r. Kolegium stwierdziło niedopuszczalność zażalenia – pisma strony z dnia [...] r. Kolegium uznało, że przedmiotowe żądanie strony dotyczy wyłączenia z postępowania geodety, do którego winno dojść w postępowaniu prowadzonym przez Wójta. Wskazało, że geodeta, jako biegły podlega wyłączeniu na zasadach określonych w art. 24 K.p.a. Jak zauważył organ, od postanowień wydanych na podstawie powołanego przepisu ustawa nie przewiduje prawa wniesienia zażalenia, natomiast brak wydania postanowienia nie może być zaskarżony w trybie art. 37 K.p.a., gdyż terminy podane we wskazanym przepisie mają zastosowanie jedynie do załatwienia spraw rozumianych jako wydanie aktu administracyjnego kończącego postępowania. Kolegium wyjaśniło, że nie rozważało kwestii terminu zakończenia postępowania rozgraniczonego, gdyż w tej sprawie zapadł prawomocny wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 70/13, w którym stwierdzono przewlekłość Wójta i zastosowano wobec organu odpowiednie środki dyscyplinujące. I. W. i T. W. wystąpili, za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na postanowienie organu z dnia [...] r., wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Skarżący podnieśli, że zaskarżone postanowienie jest wynikiem wybiórczego i niezbyt dokładnego rozpoznania ich wniosku złożonego do Głównego Geodety Kraju. Jak podali, wniosek ten nie był zażaleniem w przedmiocie niewyłączenia geodety L. K. z postępowania, ale zażaleniem na bezczynność Wójta w przedmiocie rozpoznania złożonego przez stronę wniosku o wyłączenie geodety, bowiem do momentu wniesienia skargi nie wydano w tej kwestii postanowienia. Zdaniem skarżących, organ pierwszej instancji pozostaje cały czas w zwłoce w załatwieniu sprawy. Skarżący przedstawili wywody w kwestii wyłączenia pracownika organu w postępowaniu administracyjnym, które – ich zdaniem – pozostają aktualne w odniesieniu do problematyki wyłączenia biegłego. Podnieśli, że doszło do naruszenia przez Kolegium art. 10 K.p.a., gdyż, nie mieli możliwości końcowego zapoznania się z materiałami postępowania na etapie postępowania zażaleniowego. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Organ podał, że w świetle przedstawionych przez skarżących okoliczności i wniosków należało uznać, iż w istocie aktualnie wystąpili oni w trybie art. 37 § 1 K.p.a. z zażaleniem na niezałatwienie w terminie sprawy wyłączenia dotychczasowego i wyznaczenia wskazanego przezeń biegłego, względnie na przewlekłość działań organu w tym przedmiocie. Organ wskazał także, że weryfikacja terminowości podejmowania czynności w zakresie wyłączenia biegłego może następować jedynie w toku postępowania odwoławczego, gdyż czynność wyłączenia biegłego nie ma charakteru sprawy administracyjnej, do której miałyby zastosowanie przepisy art. 35 i art. 36 K.p.a. Organ wskazał także, że niezależnie od uznania złożonego przez stronę wniosku za "zażalenie w przedmiocie niewyłączenia geodety", czy też "zażalenie na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o wyłączenie geodety", zażalenie w tym przedmiocie byłoby niedopuszczalne, a rozstrzygnięcie Kolegium tożsame z wydanym. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do art. 1 § i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działań administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powołaną wyżej kontrolą sądu administracyjnego objęte są postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W niniejszej sprawie, przedmiotem złożonej skargi przez I. W. i T. W. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r., wydane w oparciu o art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), stwierdzające niedopuszczalność zażalenia w postępowaniu administracyjnym. Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje system weryfikacji rozstrzygnięć organów na drodze administracyjnej. Instytucjami procesowymi w toku instancji, za pomocą których uprawnione podmioty mogą żądać tej weryfikacji są: odwołanie od decyzji administracyjnej (art. 127 § 1 K.p.a.) oraz zażalenie na wydane w toku postępowania zażalenia, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 K.p.a.). Wszczęcie postępowania administracyjnego w tym postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia odwołania od decyzji, czy zażalenia od zaskarżalnego postanowienia, może nastąpić jedynie z woli uprawnionego podmiotu. Przedmiot sprawy administracyjnej i granice jej rozpoznania determinowany jest treścią żądania samej strony oraz przepisami regulującymi sferę administracyjną, której wniosek dotyczy. Wymaga przy tym podkreślenia, że podstawę prawidłowego rozpatrzenia sprawy należy upatrywać w jej zgodności z intencją wnoszącego podanie. Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ administracji publicznej ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. W sytuacji, gdy charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości organ administracji publicznej ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony (patrz. R. Stankiewicz w R. Hauser, W. Wierzbowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 214, s. 281). Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie może dojść do naruszenia art. 7 i art. 9 K.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1004/05, opubl. w Lex nr 266429). Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy, zwrócić należy uwagę, iż przyczyną wydania przez organ odwoławczy postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a., było pismo skarżących z dnia 21 października 2013 r. zatytułowane "SKARGA na bezczynność i przewlekłość postępowania administracyjnego – prowadzonego przez Wójta", zaadresowane do Głównego Geodety Kraju, który działając na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., przekazał je według właściwości celem rozpatrzenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W powołanym piśmie, w oparciu o art. 221 K.p.a. w związku z art. 63 Konstytucji R.P., skarżący wskazali, iż bezczynność organu pierwszej instancji dotyczy niewyłączenia z postępowania administracyjnego, wyznaczonego przez niego geodety L. K., poprzez naruszenie w tym zakresie przepisów prawnych, tj. braku wydanego w tej sprawie postanowienia i ograniczenie swych czynności do informacji przekazanych urzędowym pismem. W związku z powyższym wnoszący pismo zwrócili się do organu wyższego stopnia o podjęcie stosownych czynności administracyjnych i spowodowanie rozpatrzenia bez organ pierwszej instancji ich wniosku z dnia [...] r., ponowionego w dniu [...] r. i w dniu [...] r. o wyłączenie geodety z postępowania dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości działki nr [...] od działki nr [...] obręb [...]. Ponadto zażądanie skarżących dotyczyło podjęcia czynności, mających na celu spowodowanie, aby Wójt Gminy zlecił wykonanie przedmiotowych prac geodezyjnych geodecie S. D. oraz ukarania tego organu stosowną karą. W tak przedstawionym przez skarżących uzewnętrznieniu swej woli, organ potraktował ich pismo, jako środek zaskarżenia w postaci zażalenia w sprawie administracyjnej, które uznał za niedopuszczalne w świetle art. 134 K.p.a. Z powyższego wynika zatem, że organ do załatwienia pisma skarżących, posłużył się powołanym przepisem, w trybie regulowanym w Rozdziale 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanym "Zażalenia", który obejmuje przepisy art. 141 - 144 K.p.a. Jak stanowi art. 141 § 1 K.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z kolei art. 144 pozwala w sprawach nieuregulowanych w rozdziale do zażaleń, odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołań. Stosownie zatem do art. 134 w związku z art. 144 K.p.a., organ odwoławczy, stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Dalsze rozważania jakie wynikają ze stosowania ww. przepisu, Sąd ogranicza do kwestii podniesionej w zaskarżonym rozstrzygnięciu, a mianowicie niedopuszczalności zażalenia, która może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Z treści zaskarżonego postanowienia wynika, iż przyczyną rozstrzygnięcia, o określonej w nim treści było stwierdzenie, że w postępowaniu rozgraniczeniowym, geodeta występuje jako biegły (art. 84 § 2 K.p.a.), który podlega wyłączeniu na zasadach określonych w art. 24 K.p.a. Organ argumentował, że co do zasady od postanowień wydanych na podstawie art. 24 K.p.a. ustawa nie przewiduje zażalenia. W konsekwencji niedopuszczalne jest wniesienie na nie skargi do sądu administracyjnego. Organ wskazał, że analogicznie brak drogi sądowej, będzie miał miejsce w przypadku niewydania postanowienia o wyłączeniu biegłego przed zakończeniem postępowania administracyjnego. Abstrahując od prawidłowości twierdzeń organu odwoławczego co do możliwości kwestionowania postanowienia wydanego na podstawie art. 24 K.p.a. o wyłączeniu biegłego, konieczne jest odwołanie się w tym miejscu do twierdzeń I. W. i T. W., jakie sformułowali w skardze przeciw zaskarżonemu postanowieniu organu, który ich zdaniem niezbyt dokładnie rozpoznał żądanie wyrażone w piśmie z dnia [...] r. Według skarżących, przedmiotem tego pisma nie było zażalenie w przedmiocie niewyłączenia geodety z postępowania, ale zażalenie na bezczynność organu pierwszej instancji w przedmiocie rozpoznania złożonego przez nich wniosku o wyłączenie geodety. Skarżący zaznaczyli wyraźnie, że ich żądanie kierowane do organu drugiej instancji zostało złożone w trybie art. 37 K.p.a. Powołany przepis służyć ma ochronie przed przypadkami niezachowania terminowości załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. W myśl art. 37 § 1 K.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekle prowadzenie postępowania służy stronie zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Powołane zażalenie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) stanowi szczególny środek zaskarżenia. W doktrynie, podkreśla się odrębność tego zażalenia od przewidzianego w art. 141 -144 K.p.a. Nie jest ono wnoszone jako środek zaskarżenia od postanowienia, lecz służy kwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy, albo też stanowi zaskarżenie wykonania postanowienia o wyznaczeniu drugiego terminu załatwienia sprawy - art. 36 § 1 K.p.a. (patrz. B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2104 r., s.249). Wyjątkowość zażalenia wniesionego w trybie art. 37 K.p.a. przejawia się w tym, że nie wolno go rozpatrywać w podobny sposób jak "typowe" zażalenie przewidziane w art. 141 i następne K.p.a. (patrz. A. Kraczkowski w R. Hauser, W. Wierzbowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 214, s. 178). Organ administracyjny właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., wydaje w celu jego załatwienia postanowienie, o jakim mowa w art. 123 K.p.a. Jest to postanowienie zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych kwestii wynikających z przebiegu postępowania, a nie rozstrzygających o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie, a także nie przysługuje od niego zażalenie (patrz postanowienie NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 74/13, opubl. w Lex nr 1273832). W przedmiotowym trybie, organ wyższego stopnia rozpatruje zażalenie w granicach zakreślonych w art. 37 § 2 K.p.a. W razie uznania zasadności zażalenia organ wyższego stopnia: 1) wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy, 2) zarządza wyjaśnienie przyczyn zwłoki, 3) zarządza w razie potrzeby podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości, 4) sprawdza się jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie odbyło się z rażącym naruszeniem prawa. Właściwy organ wydaje postanowienie również w wypadku, gdy uznaje zażalenie za nieuzasadnione (patrz A. Wróbel. Komentarz aktualizowany do art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego. Lex 2014, nr publ. 165056). Kierując się powyższym Sąd uznał, iż sprawę wywołaną pismem skarżących z dnia [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzyło niezgodnie z wolą skarżących oraz przepisem wyznaczającym granice załatwienia sprawy, tj. art. 37 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, na przewlekłość i bezczynność organu. Powyższe stanowi o naruszeniu przez organ art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik wydanego rozstrzygnięcia. Za wadliwe należy przyjąć, że w sprawie zastosowanie znajdowały przepisy działu XI K.p.a. Konstrukcja i tryb procedowania oraz sposób załatwienia sprawy określonej w art. 37 K.p.a. wskazuje, że dotyczy odrębnego zażalenia, nie jest ono wnoszone jako środek od postanowienia, lecz na zachowanie się (bezczynność) organu administracji publicznej. Stąd też nie znajdował w sprawie zastosowania art. 134 K.p.a., gdyż przedmiotem żądania skarżących nie było rozpatrzenie sprawy na skutek wniesionego środka zaskarżenia przeciw działaniu organu w przewidzianej kodeksowo formie, lecz dotyczyło rozpatrzenia sprawy na bezczynność organu w trybie nadzorczym przez samorządowe kolegium odwoławcze, które zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a., jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, a zatem także w stosunku do wójta. W odpowiedzi udzielonej na skargę I. W. i T. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze potwierdziło, iż należało uznać w istocie, że skarżący wystąpili z zażaleniem na niezałatwienie sprawy terminie. Wadliwości kwestionowanego postanowienia nie mogły sanować twierdzenia organu, że nie dopatrzył się podstaw do orzekania w zainicjowanym przez skarżących trybie, gdyż przepisy prawa nie przewidują wpływu organu wyższego stopnia na czynności dokonywane przez organ aktualnie rozpoznający sprawę. Organ odwoławczy pomimo braku ku temu przesłanek poddał weryfikacji w toku instancji odwoławczej sprawę, w stosunku do której przepisy przewidują szczególny tryb i sposób jej załatwienia. Wydanie postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a., otworzyło skarżącym możliwość kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie, która ze względu na swoje odrębności konstrukcyjne nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, lecz stanowi środek przeciwdziałania nieterminownemu załatwieniu spraw, do załatwienia którego w świetle art. 37 § 1 K.p.a., właściwy jest organ wyższego stopnia nad pozostającym w bezczynności lub przewlekłości. Ponownie rozpatrujący sprawę organ, winien uwzględnić wyżej przedstawione rozważania Sądu, co do braku podstaw do zastosowania w stosunku do pisma skarżących art. 134 K.p.a., w sytuacji, gdy ich pismo stanowiło zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie w rozumieniu art. 37 K.p.a. Stanowisko swe organ winien przedstawić w formie przewidzianej dla czynności nadzorczych - postanowienia, na które skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje (patrz. postanowienie NSA z dnia 12 stycznia 2001 r., sygn. akt IV SAB 177/00, opubl. w Lex nr 657401). Sąd podkreśla, że nie mógł poddać merytorycznej ocenie tej części zarzutów skarżących, które odnosiły się do przyczyn pozostawania organu pierwszej instancji w bezczynności oraz naruszeniu zasady wynikającej z art. 10 § 1 K.p.a. Tego rodzaju zagadnienia mogą być przedmiotem rozważań, ale wyłącznie w przypadku skutecznie wniesionej skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Należy bowiem odróżnić możliwość wniesienia zażalenia na bezczynność z art. 37 § 1 K.p.a. od skargi na bezczynność przewidzianą w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Zażalenie przewidziane w K.p.a. stanowi jedynie środek prowadzący do dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego w rozumieniu art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie, o czym orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł odpowiednio, jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 152 P.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego, w pkt III sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.