II SA/Sz 349/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Sokołowska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu D. P. od decyzji Inne z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego: 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Inne na rzecz wnoszącego sprzeciw D. P. [...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z 13 marca 2023 r., nr [...], Inne, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. G. (dalej "A.G."), uchylił w całości decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. z 24 września 2021 r., znak: [...] udzielającej D. P. (dalej "skarżący") pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmującą odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z terenu działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb D. 4, gmina D. (dachów oraz terenów utwardzonych), istniejącym wylotem brzegowym 500 mm, do wód rzeki S. w km [...] jej biegu (działka o numerze ewidencyjnym [...] obręb D. 3, gmina D., powiat myśliborski) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej "K.p.a."). Z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że 1 grudnia 2020 r. do Zarządu Zlewni w S. wpłynął wniosek skarżącego o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną, tj. odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, wylotem brzegowym do rzeki S. w km [...] jej biegu. Organ I instancji wszczął stosowne postępowanie administracyjne, w toku którego zwrócił się do Nadzoru Wodnego w M. o opinię w sprawie możliwości realizacji usługi wodnej wskazanej we wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego i wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień w związku z prowadzonym postępowaniem. Do organu I instancji wpłynęły również pisma A.G., którego organ uznał za stronę postepowania, zawierające stanowisko w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto organ otrzymał pismo ze Starostwa Powiatowego w M. o braku wydanych decyzji związanych z prowadzonym postępowaniem. Wymienioną decyzją z 24 września 2021 r. organ I instancji udzielił skarżącemu opisanego wyżej pozwolenia wodnoprawnego. A.G. wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji wskazując, że jako współwłaściciel działki [...] nie zgadza się na wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Dyrektor RZGW uchylił decyzje organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. art. 389 pkt 1, 399 ust. 1 pkt 1 i 396 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2022 r., poz. 2625, ze zm.; dalej "Prawo wodne"), odniósł je do ustaleń organu I instancji i stwierdził, że ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia 29 marca 2012 r. wskazują na to, iż działka o nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem PI - terenie zabudowy produkcyjnej, gdzie dopuszcza się gromadzenie wód opadowych lub roztopowych w szczelnych zbiornikach przeciwpożarowych. Natomiast odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do sieci kanalizacji deszczowej, rzeki S. oraz kanałów i rowów melioracyjnych możliwe jest tylko z terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, co powoduje iż odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych w spornym pozwoleniu wodnoprawnym stoi w sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z art. 393 ust. 4 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Organ odwoławczy stwierdził, iż odwołanie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ I instancji błędnie przeanalizował materiał zgromadzony w sprawie poprzez przeoczenie sprzeczności proponowanego odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do rzeki S. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ II instancji wyjaśnił, że w sytuacji, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, co miało miejsce w sprawie, organ odwoławczy władny jest jedynie skasować rozstrzygniecie organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Przyjęcie odmiennego stanowiska naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Dyrektor RZGW wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji powinien: uwzględnić rozważania zawarte w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego i dokonać wszelkich innych niezbędnych czynności dowodowych w celu ustalenia okoliczności, których wyjaśnienie okaże się konieczne w toku rozpoznania sprawy, w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zgodnie z obowiązkiem organu administracji, wynikającym z zawartej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Skarżący wniósł sprzeciw od decyzji organu II instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 10, 107 par.1, pkt.7 i 9, par.3 K.p.a. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący wskazał, że organ II instancji nie umożliwił mu udziału i wypowiedzenia się w przeprowadzonym postępowaniu przed wydaniem decyzji. Ponadto nie można zgodzić się z uzasadnieniem, że pozwolenie wodnoprawne wydane zostało z naruszeniem ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji powołano, że działka [...] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w D.. Uchybienia formalne posiada również pouczenie decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu, z uwagi na brak informacji, do jakiego organu i na jakich warunkach można wnieść sprzeciw w sprawie. Skarżący wniósł o: uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie decyzji w całości; zwrot kosztów postępowania według norm przewidzianych. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Rozpoznając sprzeciw sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględnienie sprzeciwu nie jest uzależnione od określonego wpływu naruszenia przepisów postępowania na treść kwestionowanej decyzji (por. A. Kabat, w: B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 151(a)). Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie zaś do art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Do postępowania przed dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód [...] stosuje się przy tym przepisy K.p.a., co wynika z art. 14 ust. 2 Prawa wodnego. Należy zwrócić uwagę, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Stosownie do § 1 tego przepisu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Kielcach z 31 marca 2020 r. II SA/Ke 230/20, wyrok NSA z 21 lipca 2022 r. III OSK 1506/22). Według sądu rozpoznającego sprawę postawa Dyrektora RZGW jest niekonsekwentna. Z jednej strony przesądza on o sprzeczności proponowanego odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do rzeki S. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co, jak wynika z analizy zawartej w zaskarżonej decyzji dotyczącej zastosowania art. 399 ust. 1 pkt 1 w zw. z 396 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego, winno skutkować odmową wydania pozwolenia wodnoprawnego. Z drugiej strony organ odwoławczy unika w pełni merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w tym z ewentualnym skorzystaniem z przysługujących mu narzędzi odnośnie do uzupełnienia materiału dowodowego. Organ odwoławczy nie wykazuje przy tym konkretnie, dlaczego w sprawie nie jest możliwe ewentualne uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. oraz w jakim zakresie jest to konieczne. Dyrektor RZGW jedynie ogólnie wskazuje, że organ I instancji powinien uwzględnić rozważania zawarte w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego i dokonać wszelkich innych niezbędnych czynności dowodowych w celu ustalenia okoliczności, których wyjaśnienie okaże się konieczne w toku rozpoznania sprawy. Taka postawa organu jest tym bardziej niedopuszczalna, że zaskarżona decyzja zapadła znacznie ponad rok od wniesienia odwołania. W ocenie sądu organ odwoławczy winien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, przy ewentualnym uzupełnieniu postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. w zakresie, w jakim uzna to za stosowne. Mając na uwadze powyższe, sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Sprzeciw jest środkiem przeciwdziałającym przewlekłości załatwienia sprawy administracyjnej, jednak sąd nie wymierzył organowi grzywny z urzędu. Nałożenie grzywny ma charakter fakultatywny. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 w zw. z w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a. Na zwrot kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości [...] zł. Orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.