VII SA/Wa 814/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze sprzeciwu W.S.A. z siedzibą we W. od decyzji Prezesa Wód Polskich z dnia 3 marca 2023 r., Nr 14/2023/KUZ w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oddala sprzeciw.

Zaskarżoną decyzją z dnia 3 marca 2023 r., nr 14/2023/KUZ Prezes Wód Polskich (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: "k.p.a.") w związku z art. 34 pkt 3, art. 389 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2021 r. poz. 2233 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. z siedzibą we W. oraz odwołania W. S.A. z siedzibą we W. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich we W. z dnia [...] października 2022 r., Nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego – uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich we W. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że W. S.A. (dalej: "skarżąca") pismem z 22 listopada 2021 r., wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzania do urządzeń kanalizacyjnych innych podmiotów tj. Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. we W. (dalej: "MPWiK S.A. we W."), ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, z terenu zakładu położonego przy ul. [...] we W.. Następnie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich we W. decyzją z [...] października 2022 r., udzielił spółce W. S.A. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód obejmujące wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. we W. podczyszczonych ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, stanowiących mieszaninę ścieków technologicznych i bytowych, pochodzących z terenu przy ul. [...] we W.. Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. z siedzibą we W. a także W. S.A. wnieśli odwołania od ww. decyzji. Po ich rozpatrzeniu Prezes Wód Polskich decyzją z 3 marca 2023 r. uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich we W. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że wprowadzanie ścieków, bez względu na ich rodzaj, do urządzeń kanalizacyjnych innych podmiotów wymaga zawarcia umowy z właścicielem urządzeń kanalizacyjnych, do których to odprowadzanie będzie następować. Dla niektórych rodzajów ścieków samo zawarcie umowy z podmiotem dysponującym urządzeniami kanalizacyjnymi, nie jest wystarczające, aby można było dokonywać ich odprowadzania. Zgodnie z art. 389 pkt 2 w związku z art. 34 pkt 3 ustawy Prawo wodne, wprowadzanie ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów jest kwalifikowane jako szczególne korzystanie z wód i wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Obowiązek uzyskania takiego pozwolenia, zgodnie z art. 391 ustawy Prawo wodne, spoczywa na wytwórcach takich ścieków przemysłowych. Na podstawie natomiast art. 400 ust. 3 ustawy Prawo wodne, pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie do wód lub do urządzeń kanalizacyjnych, będących własnością innych podmiotów, ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 1 albo art. 100 ust. 1, wydaje się na okres nie dłuższy niż 4 lata, liczony od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Organ II instancji podkreślił, że w aktach niniejszej sprawy znajduje się zgoda Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. we W. z 24 listopada 2021 r., na odprowadzanie ścieków przemysłowych firmy W. S.A. Organ wskazał jednak na fakt, że określony w niej zakres zanieczyszczeń jest inny od tego ustalonego w zaskarżonej decyzji. W ww. zgodzie wymieniono 19 wskaźników zanieczyszczeń w ściekach. Tymczasem w wydanej przez organ I instancji decyzji z [...] października 2022 r., podano jedynie 2 wskaźniki zanieczyszczeń w ściekach tj: fosfor ogólny i węglowodory ropopochodne. Dopiero w uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał cyt.: "Mieszanina ścieków przemysłowych charakteryzować się będzie następującymi wskaźnikami zanieczyszczeń: zawiesiny ogóle, ChZT, BZT5, chlorki, azot ogólny, odczyn, substancje ekstrahujqce się eterem naftowym, surfaktanty anionowe (substancje powierzchniowo czynne anionowe), surfaktanty niejonowe (substancje powierzchniowo czynne niejonowe), fosfor ogólny i węglowodory ropopochodne.". Prezes Wód Polskich wyjaśnił, że powyższa niezgodność wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Analizując akta sprawy Prezes Wód Polskich zauważył również, że w niniejszej sprawie całkowicie zaniechano określenia stanu ścieków. Zgodnie z art. 403 ust. 2 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne winno zawierać m.in. stan i skład wprowadzanych ścieków. Organ I instancji skoncentrował swoją uwagę jedynie na kwestii składu ścieków. Organ II instancji wyjaśnił, że skoro korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia ich stanu, to organ I instancji powinien był także ustalić, czy sposób zamierzonego korzystania z wód da się pogodzić z interesem publicznym. Nie jest uprawnione stanowisko Spółki W. S.A., że ustalenia faktyczne istotne w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego mogą być przenoszone na grunt cywilny, tj. uzgodnienia stron. Ponadto, jeżeli pozwolenie wodnoprawne nie określa jasno i czytelnie wszystkich koniecznych wskaźników zanieczyszczeń, które składają się na zgodne z prawem korzystanie z pozwolenia wodnoprawnego, to niemożliwe jest faktyczne korzystanie z takiego pozwolenia zgodnie z celem ustawowo zakreślonym, jak też poddanie kontroli prawidłowości korzystania z pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem organu przenoszenie kwestii ustalenia innych zanieczyszczeń, niż wynikających z rozporządzenia, do umowy cywilnej nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał także, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód polskich we W. w zaskarżonej decyzji z [...] października 2022 r. nie uwzględnił faktu, że zapisy zawarte w udzielonej przez MPWiK S.A. we W. zgodzie właściciela urządzeń kanalizacyjnych, do których odprowadzane są ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego innego podmiotu, odzwierciedlają możliwości technologiczne urządzeń kanalizacyjnych i oczyszczających odbiorcy ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego. W ocenie Prezesa Wód Polskich zasadne jest monitorowanie składu odprowadzanych ścieków w zakresie dodatkowych substancji i ich parametrów w zakresie wskazanym przez przedsiębiorstwo MPWiK we W.. Zdaniem organu odwoławczego przemawia za tym również okoliczność, iż MPWiK we W. wielokrotnie wskazywało w toku postępowania administracyjnego liczne przekroczenia parametrów ChZT, pH, chlorków oraz fosforu ogólnego w odprowadzanych przez W. S.A. ściekach przemysłowych oraz przedstawiło uszkodzenia i zniszczenia swojej infrastruktury wywołane ww. przekroczeniami. Prezes Wód Polskich wskazał, że w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji przeprowadzi postępowanie wyjaśniające, w celu jednoznacznego określenia zakresu udzielonej przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. we W. zgodzie, poprzez ustalenie stanu i składu odprowadzanych ścieków, w taki sposób, aby uzyskane informacje nie były sprzeczne z informacjami wynikającymi z załączonego do wniosku inicjującego niniejsze postępowanie operatu wodnoprawnego oraz zgody zawartej między Wnioskodawcą a właścicielem urządzeń kanalizacyjnych. Brak ustalenia w treści zaskarżonej decyzji dopuszczalnych ilości substancji zanieczyszczających innych niż substancje szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego mogłoby spowodować, że do urządzeń kanalizacyjnych przedsiębiorstwa wodnokanalizacyjnego trafiłyby ścieki przemysłowe charakteryzujące się np. bardzo wysokimi stężeniami takich substancji, których skuteczne usunięcie nie byłoby możliwe w procesie oczyszczania. Sprzeciw od powyższej decyzji złożyła W. S.A. z siedzibą we W., wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., przez bezpodstawne uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo że nie zachodziły przesłanki przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a., to jest przy wydaniu decyzji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które skutkowałoby tym, że nie został wyjaśniony zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, albowiem organ zgromadził pełny materiał dowodowy i dokonał jego oceny, natomiast na skutek przekazania sprawy do ponownego rozpoznania nie zostanie przeprowadzone postępowanie dowodowe, a co za tym idzie, organ II instancji władny był na podstawie materiału znajdującego się w aktach sprawy wydać decyzje merytoryczną. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie jest zasadny. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, iż w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935). Mocą tego aktu, do systemu sądowej kontroli administracji publicznej wprowadzono zasadnicze zmiany odnoszące się do kontroli tzw. decyzji kasatoryjnych. Wskazaną ustawą znowelizowano bowiem przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 dalej jako p.p.s.a.). W dziale III p.p.s.a., po rozdziale 3 dodano rozdział 3a "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z dodanym art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. obecnie skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił z kolei granice kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił z kolei granice kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc -jak w przypadku skarg- w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy inaczej: odstąpienia od zasady ogólnej ponownego (w toku instancji, na skutek wniesionego odwołania), merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Co przy tym istotne, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Tym samym także orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o czym przesądza także brzmienie art. 64e p.p.s.a.). Badając – w świetle powyższych kryteriów – zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że okoliczności sprawy uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e p.p.s.a., wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przedmiotem rozstrzygnięcia kasacyjnego organu odwoławczego była decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich we W. z dnia [...] października 2022 r., Nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. W. S.A. pismem z 22 listopada 2021 r., wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzania do urządzeń kanalizacyjnych innych podmiotów tj. Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. we W. (dalej: "MPWiK S.A. we W."), ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, z terenu zakładu położonego przy ul. [...] we W.. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich we W. decyzją z [...] października 2022 r., udzielił spółce W. S.A. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód obejmujące wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. we W. podczyszczonych ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, stanowiących mieszaninę ścieków technologicznych i bytowych, pochodzących z terenu przy ul. [...] we W.. Jak wynika z akt postępowania Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. we W. z 24 listopada 2021 r., udzieliło zgody na odprowadzanie ścieków przemysłowych firmy W. S.A., jednak określony w niej zakres zanieczyszczeń jest inny od tego ustalonego w zaskarżonej decyzji organu I instancji. W zgodzie tej wymieniono 19 wskaźników zanieczyszczeń w ściekach zaś w wydanej przez organ I instancji decyzji z [...] października 2022 r., podano jedynie 2 wskaźniki zanieczyszczeń w ściekach tj: fosfor ogólny i węglowodory ropopochodne. Dopiero w uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał cyt.: "Mieszanina ścieków przemysłowych charakteryzować się będzie następującymi wskaźnikami zanieczyszczeń: zawiesiny ogóle, ChZT, BZT5, chlorki, azot ogólny, odczyn, substancje ekstrahujące się eterem naftowym, surfaktanty anionowe (substancje powierzchniowo czynne anionowe), surfaktanty niejonowe (substancje powierzchniowo czynne niejonowe), fosfor ogólny i węglowodory ropopochodne.". Słusznie więc Prezes Wód Polskich wskazał, że powyższa niezgodność wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Zasadnie także organ odwoławczy podniósł, że w decyzji organu I instancji całkowicie zaniechano określenia stanu ścieków, pomimo wymogu wynikającego z art. 403 ust. 2 ustawy Prawo wodne, koncentrując się jedynie na kwestii składu ścieków. Prezes Wód Polskich wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowanie wyjaśniającego, w celu jednoznacznego określenia zakresu udzielonej przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. we W. zgodzie, poprzez ustalenie stanu i składu odprowadzanych ścieków, w taki sposób, aby uzyskane informacje nie były sprzeczne z informacjami wynikającymi z załączonego do wniosku inicjującego niniejsze postępowanie operatu wodnoprawnego oraz zgody zawartej między Wnioskodawcą a właścicielem urządzeń kanalizacyjnych. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie przez organ I instancji może stanowić podstawę dla rozstrzygnięcia sprawy i ewentualnego udzielenia pozwolenia wodnoprawnego uwzgledniającego wniosek skarżącego, treść udzielonej zgody przez Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. we W. oraz przepisy ustawy Prawo wodne. W rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy nie mógł uzupełnić materiału dowodowego, bo uzupełnienie materiału dowodowego oznaczałoby w istocie przeprowadzenie od nowa postępowania wyjaśniającego. Rozwiązanie tego rodzaju naruszałoby prawo strony wynikające z art. 15 k.p.a., ponieważ odbierałoby stronie możliwość weryfikacji rozstrzygnięcia organu niższego rzędu przez organ wyższego rzędu. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Jasnym, więc jest, że nie może ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu. Zdaniem Sądu uzasadnione jest zatem stanowisko organu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że kasacyjna decyzja Prezesa Wód Polskich prawa nie narusza, co uzasadnia wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z tych względów Sąd orzekł na podstawie art 151 a § 2 p.p.s.a.