II SA/Sz 255/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę.

W dniu 26 października 2022 r. Burmistrz M. (dalej "organ") wezwał J. W. (dalej "skarżący") do zapłaty w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, kwoty 1922,31 złotych tytułem odsetek ustawowych za okres od dnia 31 stycznia 2022 r. do dnia 10 października 2022 r. od nieterminowo uiszczonej opłaty adiacenckiej, ustalonej decyzją tego organu z dnia 31 stycznia 2022 r. nr [...] r., w związku z wzrostem wartości nieruchomości nr [...] i [...] obręb miasta M. spowodowanej ich podziałem (decyzja z dnia 17 grudnia 2019 r. nr [...]). Wezwanie zostało doręczone skarżącemu w dniu 28 października 2022 r. W piśmie z dnia 31 października 2022 r., skierowanym do organu, wskazując na przepis art. 148 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej "u.g.n"), skarżący podjął polemikę dotyczącą obowiązku wnoszenia opłaty adiacenckiej, w tym dotyczącą sytuacji, w której decyzja staje się ostateczna oraz, w której staje się prawomocna. Burmistrz M. w piśmie z dnia 17 listopada 2022 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wyjaśnił skarżącemu treść przepisu art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pismem z dnia 22 listopada 2022 r. J. W. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie odwołanie od wezwania do zapłaty z dnia 26 października 2022 r. wskazując, że organ mylnie przyjął datę kiedy decyzja stała się prawomocna. Skarżący domagał się "anulowania wezwania do zapłaty gdyż decyzja prawomocna nie jest to samo co ostateczna". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie postanowieniem z dnia 27 stycznia 2023 r. nr [...] na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", po rozpoznaniu sprawy z odwołania J. W., stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przytoczył treść przepisu art. 134 k.p.a. a następnie wskazał, że organ odwoławczy podejmuje czynności w postępowaniu wstępnym zmierzające do ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność może mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Kolegium wyjaśniło w jakich okolicznościach niedopuszczalność ma charakter podmiotowy, a w jakich przedmiotowy. Następnie stwierdziło, że w tej sprawie niedopuszczalność wynika z przyczyn przedmiotowych. Wezwanie do zapłaty nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem, ani też żadnym innym aktem wydanym w toku indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej. Zmierza do wykonania czynności cywilnoprawnej. Kwestionowanie wezwania do zapłaty nie podlega kontroli instancyjnej w postępowaniu odwoławczym i stąd też rozpoznanie odwołania wniesionego od wezwania do zapłaty nie było możliwe. J. W. na powyższe postanowienie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze ponownie podjął polemikę dotyczącą sytuacji, w której decyzja organu staje się ostateczna, a w której prawomocna. Nie zgodził się również z twierdzeniem Kolegium, że wezwanie do zapłaty nie jest decyzją administracyjną. Wskazał przy tym, że zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. pismo to zawiera: oznaczenie organu wydającego decyzję, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie i podpis osoby reprezentującej organ. Skarżący podniósł nadto, że organy nie dochowały terminów odwoławczych i manipulowały datami. Wniósł o uwzględnienie skargi oraz umożliwienie rozpatrzenia wniesionego odwołania. Burmistrz M. w jego ocenie naruszył przepisy k.p.a., ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz kodeksu cywilnego. Jednocześnie skarżący upoważnił swojego ojca I. W. do reprezentowania go przed Sądem w tej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga nie jest zasadna. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023, poz. 259.; zwana dalej "p.p.s.a."). Należy dodać, że sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiot rozpoznania stanowi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie stwierdzające niedopuszczalność odwołania od wezwania do zapłaty odsetek za nieterminowe uiszczenie opłaty adiacenckiej, ustalonej decyzją Burmistrza M., w związku z podziałem nieruchomości stanowiących własność skarżącego. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy skarżący mógł, jak sam twierdzi, wnieść odwołanie od wezwania do zapłaty odsetek albowiem wezwanie jest decyzją administracyjną oraz, czy organ odwoławczy prawidłowo uznał niedopuszczalność wniesionego odwołania z przyczyn przedmiotowych. Wbrew twierdzeniom skarżącego, Kolegium prawidłowo wydało postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, albowiem wezwanie do zapłaty nie jest ani to decyzją administracyjną, postanowieniem czy aktem z zakresu administracji publicznej, od którego przysługuje prawo wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 148 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344), zwanej dalej: "u.g.n.", obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna. W przypadku rozłożenia opłaty na raty obowiązek ten dotyczy wpłacenia pierwszej raty (ust. 1). Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego (ust. 2). Sprawę będącą przedmiotem rozpoznania zainicjowało wezwanie organu do zapłaty odsetek związanych z nieterminowym wniesieniem przez skarżącego opłaty adiacenckiej. Wezwanie to wskazuje, że sprawa opłaty adiacenckiej zakończyła swój byt prawny w postępowaniu administracyjnym i zgodnie z art. 148 ust. 2 u.g.n. do skutków zwłoki lub opóźnienia w opłacie stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Organ administracji publicznej (Burmistrz M.) nie miał żadnych podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zapłaty odsetek ustawowych od nieuiszczonej lub spóźnionej opłaty. Wezwanie do zapłaty jest elementem dochodzenia przez wierzyciela (Gminy M.) zapłaty należności przez dłużnika (skarżącego) wynikającej z wydanej decyzji administracyjnej (w tym przypadku ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej). Ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 148 ust. 2 u.g.n. drogę cywilnoprawną dochodzenia tego rodzaju należności. Słusznie w tej sytuacji wskazało Kolegium, że z przyczyn przedmiotowych w tej sprawie nie przysługuje skarżącemu prawo wniesienia odwołania albowiem sprawa ma charakter cywilny i nie jest sprawą administracyjną rozstrzyganą w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro skarżący wniósł środek odwoławczy należało stwierdzić jego niedopuszczalność. Z powyższych powodów nie można również domniemywać, iż wezwanie jest decyzją administracyjną chociaż - jak twierdzi skarżący - zawiera elementy właściwe dla tego rodzaju rozstrzygnięcia. W świetle powyższych rozważań zaskarżone postanowienie okazało się prawidłowe, bowiem wniesienie odwołania od wezwania do zapłaty B. M., co do którego skarżący błędnie uznał, iż jest decyzją administracyjną, jest niedopuszczalne. W tej sytuacji skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.