I SA/Po 345/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący asesor sądowy Michał Ilski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 maja 2023 r. sprawy ze sprzeciwu H. R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 marca 2023 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala sprzeciw.

Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z 13 lutego 2023 r., nr [...] ustalił H. sp. z o.o. sp. k. (dalej zwanej również skarżącą) opłatę adiacencką w kwocie [...]zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie [...] oznaczonej numerem geodezyjnym [...] na skutek podziału geodezyjnego zatwierdzonego ostateczną decyzją tego organu z 24 czerwca 2021 r., nr [...] Wyjaśniono, że na skutek podziału zatwierdzonego decyzją z 24 czerwca 2021 r. powstały działki nr: [...] o pow. 0,1162 ha, [...] o pow. 0,1135 ha, [...] o pow. 0,0911 ha, [...] o pow. 0,0031 ha. W sprawie sporządzony został operat szacunkowy. Zdaniem organu pierwszej instancji w operacie tym dokonano poprawnego opisu stanu nieruchomości, co wpłynęło na prawidłowy sposób wyceny. Prawidłowo opisano również przeznaczenie nieruchomości zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] Powierzchnia działki nr [...] przeznaczona pod drogę wewnętrzna (pas przyszłej drogi) została wyłączona w operacie szacunkowym z procesu szacowania. W celu oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości przed i po podziale, rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wyceniająca określiła 5 cech mających wpływ na wartość rynkową nieruchomości, tj. lokalizacja ogólna, lokalizacja szczegółowa, uzbrojenie, kształt i ukształtowanie, możliwości inwestycyjne/ograniczenia (np. różanego rodzaju służebności, ochrona konserwatorska itp.), następnie określiła współczynniki korygujące i wyliczyła cenę jednostkową za 1 m2 gruntu. Dla działki nr [...] (przed podziałem) zarejestrowano i analizą objęto 18 transakcji dotyczących nieruchomości o dużych powierzchniach rzędu od 1500 m2 z przedziału cen od [...] zł/m2 do [...] zł/m2; średnia cen w zbiorze [...] zł/m2. Przy zastosowaniu współczynnika korygującego 1,05 cenę jednostkową za 1 m2 nieruchomości gruntowej, rzeczoznawca majątkowy określiła na kwotę [...]zł/m2. Dla stanu nieruchomości po podziale dla działek nr [...], [...], [...] zarejestrowano i analizą objęto 22 transakcje dotyczące nieruchomości o średnich powierzchniach rzędu od 700 m2 do 1499 m2 z przedziału cen od [...] zł/m2 do [...] zł/m2, średnia cen w zbiorze [...] zł/m2. Przy zastosowaniu współczynnika korygującego 1,04 cenę jednostkową za 1 m2 nieruchomości gruntowej, rzeczoznawca majątkowy określiła na kwotę [...]zł/m2. Skarżąca wniosła odwołanie od wymienionej na wstępie decyzji organu pierwszej instancji. Wniesiono o uchylenie decyzji Burmistrza w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 27 marca 2023 r., nr [...] uchyliło wymienioną na wstępie decyzję organu pierwszej instancji w całości oraz przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Odwołując się do orzecznictwa Kolegium wskazało, że rzeczoznawca majątkowy jest zobligowany zawrzeć w operacie szacunkowym uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie określonych wag przypisanych określonym cechom nieruchomości. Operat szacunkowy powinien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. Brak wskazania okoliczności pozwalających na ocenę prawidłowości doboru materiału porównawczego w zakresie rynkowych cen nieruchomości, zastosowanych współczynników korygujących oraz uwzględnionych w ocenie cech indywidualnych porównywanych nieruchomości uniemożliwia kontrolę prawidłowości sporządzenia operatu. W sporządzonym operacie wymieniono w tabeli na stronie [...] i [...] "Zbiór nieruchomości podobnych". Następnie, na stronie [...] i [...] operatu szacunkowego opisano jedynie nieruchomość o cenie maksymalnej i o cenie minimalnej. W ocenie organu odwoławczego informacje zawarte w operacie nie pozwalają na weryfikację czy wszystkie analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie. Brak jest również możliwości ustalenia dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. Zdaniem Kolegium doprecyzowania wymagają również opisy przyjętych cech różniących nieruchomości w postaci lokalizacji szczegółowej, kształtu i ukształtowania terenu, możliwości inwestycyjnych/ograniczeń. Rzeczoznawca winien wskazać jakie konkretnie przymioty cechują wyznaczone stany. Uszczegółowienia wymagają oceny określone pomiędzy oceną najlepszą (bardzo dobrą) a najgorszą (dostateczną), tj. oceny dobre. W operacie wyjaśniono bowiem jedynie, że oceny te charakteryzują się walorami pośrednimi, co jest niewystarczające i wymaga uzupełnienia. Za bardzo ogólnikowe uznano wyjaśnienia zawarte w piśmie rzeczoznawcy z 13 marca 2023 r. Wyjaśnienie te nie mogą zostać uznane za skutecznie rozwiewające wskazane powyżej wątpliwości. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśniono, że skarżąca w piśmie z 06 grudnia 2022 r. poinformowała organ pierwszej instancji o zleceniu uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu biegłemu sądowemu SO [...] sprawdzenia poprawności merytorycznej operatu szacunkowego i wykonanie ewentualnego kontroperatu. Burmistrz pismem z 3 stycznia 2023 r. wyznaczył skarżącej termin miesiąca na przedłożenie własnej wyceny. W sytuacji braku możliwości przedłożenia operatu w wyznaczonym terminie skarżąca winna poinformować o tym fakcie organ pierwszej instancji. Wskazano również, że zgodnie z art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm. – dalej w skrócie: "u.g.n.") tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych władna jest dokonać merytorycznej oceny zawartości operatu szacunkowego. Sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o czym stanowi art. 156 ust. 2 powołanego ostatnio aktu. Za niezasługujące na uwzględnienie uznano zarzuty naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a."). Stwierdzono również, że sporządzenie i doręczenie przez organ kopii dokumentów może być warunkowane poniesieniem kosztów przez stronę. Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła sprzeciw od omówionej powyżej decyzji Kolegium. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania SKO [...] Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego; - art. 73 § 1 w zw. z art. 123 § 1 w zw. z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez organ odwoławczy, iż strona musi mieć podstawę prawną w postaci wydanego postanowienia obciążającego strony kosztami sporządzenia kopii dokumentacji; w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie zauważył, iż takowe postanowienie nie zostało wydane w toku postępowania przed organem pierwszej instancji; - art. 75 § 1 k.p.a. poprzez wyznaczenie pełnomocnikowi terminu jednego miesiąca na przedłożenie własnego operatu szacunkowego, a z drugiej strony błąd w ustaleniach organu odwoławczego polegający na twierdzeniu, iż zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. sporządzenie innego operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości operatu; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne przedmiotowej decyzji. W piśmie procesowym z 27 kwietnia 2023 r. SKO [...] podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw okazał się niezasadny. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm. – dalej w skrócie: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W kontekście przytoczonych regulacji należy stwierdzić, że o ile skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie kontrolę sądową zawęża do oceny tylko przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. [tak: wyrok NSA 9 listopada 2021 r., II OSK 2311/21]. Sprzeciw jest instrumentem dotyczącym kwestii procesowych – a mianowicie trafności decyzji kasatoryjnej biorąc pod uwagę przesłanki jej podjęcia, w szczególności zakres niezbędnego postępowania dowodowego [tak: wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 3106/20]. Pomimo że wskazanie zakresu okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jest pośrednio związane z przesłankami do wydania decyzji kasacyjnej, to jednak z uwagi na treść art. 64e p.p.s.a. kwestie te nie podlegają ocenie Sądu przy rozpatrywaniu sprzeciwu od decyzji [tak: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 8, W. 2023, komentarz do art. 64e p.p.s.a., nb. 7]. W konsekwencji badaniu podlega jedynie prawidłowość stanowiska organu wskazującego na wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz pogląd wskazujący, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wnosząc sprzeciw skarżąca w istocie nie kwestionuje wystąpienia przesłanek do wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o dyspozycje art. 138 § 2 k.p.a. W skardze wprost wskazuje się, że pełnomocnik zgadza się z merytorycznym rozstrzygnięciem, aczkolwiek nie podziela wielu aspektów prawnych przedstawionych w uzasadnieniu decyzji oraz wskazówek co do dalszego postępowania. Podnosi się przy tym, że decyzja organu drugiej instancji z błędnym uzasadnieniem nie może się ostać, gdyż byłaby wadliwą wskazówką do prowadzenia powtórnego postępowania administracyjnego. Orzekając w przedmiocie sprzeciwu od decyzji Sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania prawidłowości wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jak wynika bowiem z powyższych rozważań w postępowaniu wywołanym sprzeciwem od decyzji Sąd weryfikuje jedynie pogląd organu o istnieniu przesłanek wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. A contrario rozpoznając sprzeciw Sąd (w przeciwieństwie do postępowania wywołanego skargą) nie weryfikuje tego czy decyzja objęta sprzeciwem odpowiada w pełnym zakresie wymogą prawa procesowego jak i prawa materialnego. Z uwagi na powyższe zamierzonego skutku nie mogą wywrzeć twierdzenia skargi kwestionujące pogląd organu głoszący, że tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych władna jest dokonać merytorycznej oceny zawartości operatu szacunkowego. Powyższy pogląd został sformułowany na tle przepisów prawa materialnego, tj. na tle art. 157 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. Weryfikacja tego poglądu może nastąpić dopiero w toku ewentualnego postępowania wywołanego skargą. W postępowaniu wywołanym sprzeciwem brak jest również możliwości badania prawidłowości postępowania organów w kwestiach wiążących się z wyznaczeniem terminu na okazanie dowodu jak i kosztami postępowania administracyjnego. Zamierzonego rezultatu nie mógł również wywrzeć zarzut podnoszący naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Wydając zaskarżoną decyzję trafnie zidentyfikowano bowiem wystąpienie przesłanek uzasadniających wydanie przez Kolegium rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 powołanego ostatnio aktu. Kierując się powyższymi rozważaniami należy uznać, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Wydając zaskarżoną decyzję trafnie uznano, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.