II SA/Sz 240/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Sędzia WSA Bolesław Stachura Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Furtak-Biernat po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi W. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. H. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia 29 grudnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 2 października 2017 r. nr [...] w sprawie odmowy udzielenia W. H. (dalej: "Strona" lub "Skarżący") informacji publicznej w postaci kserokopii umowy dzierżawy majątku szpitala w B. z dnia 22 października 2015 r. zawartej pomiędzy [...] [...] z o.o. z siedzibą w B. i Centrum [...] z o.o. z siedzibą w S. przy udziale Powiatu [...]. Powyższe decyzje wydane zostały w następującym stanie faktycznym sprawy. Pismem z dnia 18 lutego 2016 r., uzupełnionym pismem z dnia 10 marca 2016 r., Strona zwróciła się do Zarządu Powiatu w B. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, tj.: - kserokopii ww. umowy dzierżawy majątku szpitala w B. z dnia 22 października 2015 r.; - dotyczącej sprzedaży części tego majątku (sprzętu medycznego), na rzecz Centrum [...] z o.o. w S. (wykaz sprzętu i za jaką kwotę został sprzedany), wskazując, że żądane informacje stanowią informację publiczną. Pismem z dnia 24 marca 2016 r. organ poinformował Stronę, iż nie doszło do sprzedaży sprzętu medycznego na rzecz Centrum [...] z o.o. Dalej Starosta wskazał, że na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zwrócił się do stron ww. umowy dzierżawy, czy rezygnują z przysługującego im prawa do ochrony informacji zawartych w przedmiotowej umowie dzierżawy z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, a jeżeli tak, to wykazanie (uzasadnienie), że treść umowy ma dla jej strony szczególną wartość gospodarczą, a jej ujawnienie mogłoby narazić przedsiębiorcę na szkodę, tj. ujawnienie konkretnych danych mogłoby w istotny sposób negatywny wpłynąć na prowadzoną działalność gospodarczą. Prezes [...] [...] Spółki z o.o. w B. nie wyraził zgody na ujawnienie treści przedmiotowej umowy dzierżawy i podkreślił, że strony umowy podjęły działania zmierzające do zachowania jej treści w tajemnicy, wprowadzając do niej klauzule poufności. Dodał, że umowa ta zawiera szereg informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, posiadających dla Spółki wartość gospodarczą, których ujawnienie naraziłoby tę Spółkę na poniesienie szkody. Również Prezes Centrum [...] z o.o. z siedzibą w S., sprzeciwił się ujawnieniu treści przedmiotowej umowy dzierżawy. Kierując się powyższym, organ uznał, że w sprawie mamy do czynienia z wyjątkiem od zasady udostępniania informacji publicznej, opisanym w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a mianowicie z sytuacją, w której prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, z której to ochrony Spółki będące stronami wnioskowanej umowy - nie zrezygnowały. Według organu, umowa dzierżawy zawierała w swojej treści informacje o naturze organizacyjnej, gospodarczej, których ujawnienie w określonych okolicznościach faktycznych – a za takie z pewnością organ uznał, fakt przystępowania przez jedną ze stron tej umowy do kolejnych procedur konkursowych szpitali – mogłoby narazić stronę tej umowy na znaczną szkodę. W związku z powyższym Starosta [...] decyzją z dnia 10 maja 2016 r., nr [...] odmówił Stronie udostępnienia informacji publicznej w postaci kserokopii ww. umowy dzierżawy majątku szpitala w B.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 lipca 2016 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania Strony, utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji. Kolegium stwierdziło, po analizie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a także po zapoznaniu się z treścią przedmiotowej umowy dzierżawy, że zawarte w tej umowie informacje zostały prawidłowo ocenione przez organ I instancji, jako informacje wymagające ochrony i wyłączenia spod ogólnej zasady dostępu do informacji publicznej, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem Kolegium, analiza treści żądanej umowy pozwala na stwierdzenie, że zawarte są w niej informacje, których ujawnienie może zaszkodzić stronom umowy, zwłaszcza na nośniku CD, ponieważ mogłyby być wykorzystane przez konkurencję bądź ewentualnych kontrahentów (wydzierżawiających), w innych konkursach, do których Spółka ta zamierza przystąpić w przyszłości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi Strony na ww. decyzję organu odwoławczego, prawomocnym wyrokiem z dnia 5 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1069/16 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał, że sporną kwestią między Skarżącym a organem, jest uznanie organu, że prawo do żądanej informacji publicznej podlega ograniczeniu w świetle art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2016.1764 j.t. ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") Sąd uznał, że w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz argumentacji organów obu instancji, stanowisko uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest co najmniej przedwczesne. Sąd wskazał bowiem, iż w sytuacji, gdy organ uzna, że zachodzą przesłanki ograniczające dostęp do informacji publicznej, zobowiązany jest do ustalenia, jakie informacje podlegają ochronie. Musi również wskazać, czy dane te objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności lub tajemnicę państwową, służbową, skarbową, czy też statystyczną. Zdaniem Sądu, treść wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji, nie spełnia przedstawionych wyżej wymagań. Analiza uzasadnień tych decyzji razi ogólnikowością i lakonicznością. Argumentacja organów świadczy, w ocenie Sądu, o niepełności uzasadnienia i brakach uzasadnienia obligatoryjnego decyzji odmownej w rozumieniu art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Organ winien mieć bowiem na uwadze, że w świetle powołanych na wstępie zasad konstytucyjnych oraz przepisów u.d.i.p., należy przyjąć domniemanie dostępu do informacji publicznej, a odstępstwa od tej zasady winny stanowić wyjątek, co nakłada na podmiot zobowiązany w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązek rzetelnego, szczególnie wnikliwego uzasadnienia decyzji odmownej. Zdaniem Sądu, tego wymogu organ pierwszej instancji nie wypełnił, gdyż lektura uzasadnienia jego decyzji nie pozwala ustalić bliższych racji decyzyjnych wskazujących, że udostępnienie Skarżącemu konkretnych części umowy, jej załączników nie jest możliwe. Z argumentacji organu nie sposób także odczytać, z jakich powodów uznał, że nie może podlegać udostępnieniu cała treść przedmiotowej umowy. Z okoliczności sprawy przedstawionych przez organ, nie wynika także, że nie jest możliwe udostępnienie żądanej informacji publicznej choćby w części. Argumentację organu pierwszej instancji, powielił organ odwoławczy, który w ten sposób, także nie wykazał przesłanek formalnych i materialnych odmowy udostępnienia żądanej informacji. Jak przyjmuje się w orzecznictwie przedmiotu, brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy o wymagającym uchylenia decyzji naruszeniu formalnym art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257 j.t. ze zm.; dalej; "k.p.a."). Sąd uznał ponadto, że organ dokonując oceny spornej informacji, w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p., winien uwzględnić, że gospodarce środkami publicznymi towarzyszyć powinna jawność i przejrzystość. Kwestii powyższej poświęcony został rozdział 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016, poz. 1870 ze zm.). Zgodnie z art. 33 ust. 1 tej ustawy, gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Zdaniem Sądu, powyższy przepis odnosi się także gospodarowania majątkiem szpitala publicznego. Sąd uznał również, że istotne znaczenie na gruncie niniejszej sprawy ma art. 35 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym, klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnice przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych lub inne podmioty, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa. Sąd podzielił pogląd orzecznictwa, zgodnie z którym, w zakres tajemnicy przedsiębiorcy nie mogą wejść informacje dotyczące gospodarowania środkami publicznymi w ramach umowy (patrz: wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2385/14, opubl. w Lex nr 1988057). Sąd podkreślił ponadto, że jak wskazuje się w orzecznictwie, interpretacja dopuszczająca możliwość objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa informacji publicznej na podstawie arbitralnej decyzji przedsiębiorcy musi być uznana za wadliwą. Dla pozbawienia dostępu do szerokiego kręgu informacji wystarczającym byłoby formalne i niepodlegające jakiejkolwiek kontroli zadeklarowanie przez przedsiębiorcę zastrzeżenie, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Konsekwentnie zatem należy przyjąć, że złożone przez niego zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia, po przeprowadzeniu stosownego badania, zgodnie z obowiązującym prawem przesądzi, że zastrzeżone przez niego informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorcy. Jeżeli natomiast w wyniku sądowej kontroli okaże się, że zastrzeżona informacja, nie stanowi tajemnicy przedsiębiorcy, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne. Sąd stwierdził, że przesłanki wynikające z powyższego przepisu (art. 35 ustawy o finansach publicznych), nie stanowiły przedmiotu pełnego badania i oceny organów obu instancji. Sąd uznał, że organ dokonując oceny możliwości udostępnienia informacji publicznej, przy założeniu jej ograniczeń z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., winien wyraźnie przedstawić w uzasadnieniu decyzji odmownej, których konkretnie postanowień umowy dotyczą ograniczenia ze wskazanych wyżej regulacji szczególnych. Organ po przedstawieniu stanowisk stron umowy stanowiącej przedmiot wniosku, nie może poprzestać na stwierdzeniu, że wystąpiła przesłanka ustawowa uzasadniająca odmowę udostępnienia informacji publicznej, ale winien przedstawić wynik samodzielnie dokonanej oceny stanu faktycznego, w tym ustaleń w części, w której przepis szczególny postawił domniemanie nie zastrzeżenia tajemnicy klauzul umownych, a także ustaleń co do podjęcia przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności konkretnych klauzul umownych. Wymogiem koniecznym uznania tajemnicy przedsiębiorcy jest wskazanie konkretnych, posiadających wartość gospodarczą należących do niego informacji, które mają korzystać z poufności. Organ winien mieć też na względzie, że art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., wskazuje potrzebę wyodrębnienia danych objętych ograniczeniem nie tylko ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, lecz także ze względu na prawo do prywatności, inną tajemnicę państwową, służbową, skarbową, czy też statystyczną. Nie można bowiem wykluczyć, że informacja ta może być udostępniona po uwzględnieniu ograniczeń, o których mowa w art. 5 u.d.i.p. (np. poprzez jej anonimizację). Sąd wskazał aby organy rozpoznając sprawę ponownie uwzględniły ocenę prawną, którą Sąd przedstawił w uzasadnieniu ww. orzeczenia, jak również wskazania, w zakresie obowiązku organu przedstawienia pełnej i skonkretyzowanej oceny wystąpienia przesłanek umożliwiających lub sprzeciwiających się udostępnieniu żądanej umowy dzierżawy i w zależności od przyjętej oceny, uzewnętrznić swoje stanowisko wnioskodawcy, w sposób, jaki wynika z u.d.i.p. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji udostępnił Stronie żądane informacje w części, tj. przekazał Stronie wnioskowaną umowę zanonimizowaną zaś decyzją z dnia 5 czerwca 2017 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci kserokopii umowy dzierżawy z dnia 22 października 2015 r. we wskazanym w decyzji zakresie opisanym w punktach od 1) do 52). Pismem z dnia 20 czerwca 2017 r. Strona zaskarżyła odwołaniem decyzję organu I instancji zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 sierpnia 2017 r. znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu ww. decyzji organ II instancji wskazał, że przyczyny utajnienia informacji zawartych w spornej umowie dzierżawy są podane zbyt ogólnikowo uniemożliwiając oceną zasadności odmowy udostepnienia informacji publicznej. Organ odwoławczy wskazał aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji dokładnie przeanalizował stan prawny dotyczący tajemnicy przedsiębiorstwa (poufności), a następnie ustalił kierując się wskazówkami zawartymi w ww. wyroku WSA w Szczecinie, czy zachodzą ewentualne ograniczenia dostępu do żądanych informacji publicznych z przyczyn określonych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Decyzją z dnia 2 października 2017 r. nr j.w. Starosta [...] odmówił Stronie udostępnienia informacji publicznej w postaci kserokopii umowy dzierżawy z dnia 22 października 2015 r. we wskazanym w decyzji zakresie opisanym w punktach od 1) do 52). Pismem z dnia 16 października 2017 r. Strona zaskarżyła odwołaniem decyzję organu I instancji zarzucając jej niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz naruszenie art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie wadliwego i niewystarczającego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Strona wskazała, że nie wnosi zastrzeżeń do faktu zanonimizowania umowy w zakresie danych osobowych zawartych w załącznikach nr 8,9 oraz 14 do umowy. Zaskarżoną do tutejszego Sądu ww. decyzją z dnia 29 grudnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja spełnia opisane w wyroku wymogi i uwzględnia wskazówki Sądu, jak i wskazówki zawarte w poprzedniej decyzji Kolegium, uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Dlatego, Kolegium odnosząc się do zarzutów Strony, że organ powielił swoją argumentację zawartą w poprzedniej decyzji, nieznacznie w niektórych punktach ją rozszerzając, ale nadal nie wykazał zasadności zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz, że przyczyny utajnienia są ponownie zbyt ogólnikowe, na ich podstawie nie można uznać za zasadną odmowę udostępnienia informacji, a także, że organ nie wyjaśnił w sposób szczegółowy i jednoznaczny z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie, stwierdziło, że nie zasługują one na uwzględnienie. Organ odwoławczy uznał, że każda z części umowy (poszczególne jednostki redakcyjne), do której w zaskarżonej decyzji odmówiono dostępu została opisana pod względem wartości jaką przedstawia dla stron jej utajnienie i pod względem uzasadnienia objęcia jej ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. Opisy te sporządzono wystarczająco szczegółowo i wyjaśniono przyczynę takiego stanowiska organu. Z opisów tych wynika, że poszczególne, utajnione zapisy umowy zawierają informacje w zakresie polityki finansowej stron umowy, obrazują zobowiązania wobec kontrahentów, dotyczą wierzytelności, zobowiązań, czy inwestycji. Są to informacje z zakresu szeroko rozumianego gospodarowania przez przedsiębiorcę jego mieniem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, a w tym znaczeniu przedstawiają wartość gospodarczą dla stron umowy. Ich ujawnienie mogłoby narazić przedsiębiorcę na szkodliwe skutki przy ewentualnym ich wykorzystaniu przez podmioty prowadzące konkurencyjną działalność. Jak wskazało Kolegium niektóre zapisy umowy opisują szczegóły zobowiązań finansowych Dzierżawcy, odpowiedzialności Dzierżawcy za zobowiązania Wydzierżawiającego, które na siebie przejął wobec Narodowego Funduszu Zdrowia, czy wobec stron umów wymienionych w załączniku nr 7, nr 9 (§ 6 ust. 1). Niektóre odnoszą się także do zamierzeń i obowiązków inwestycyjnych, czy zasad rozliczanie między stronami między innymi z tego tytułu (§ 8 pkt 4, pkt 5, pkt 6, pkt 7, § 9 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i pkt 2, § 18 ust. 4 i 5). Obrazują obowiązki finansowe stron oraz zasady rozliczania miedzy nimi, np. wysokość czynszu (§ 13 ust. 1 pkt 1 i 2), zasady ponoszenia kosztów utrzymania przedmiotu dzierżawy (§ 13 ust. 7), zasady regulowania należności publiczno-prawnych (§ 13 ust. 8), sposoby i zakresu zabezpieczenia należności wynikających z umowy dzierżawy (§ 14 ust. 3, załącznik nr 10 do umowy, zawierający wzór deklaracji wekslowej), zasady odpowiedzialności za naruszenie umowy i wysokość kar umownych (§ 15 i 16, § 18 ust. 3). Niektóre zapisy opisują możliwości i zakres ewentualnych zmian treści obowiązujących umów o pracę oraz umów cywilnoprawnych (§ 17 ust. 2), zasady przedłużania okresu obowiązywania umowy oraz okresów jej wypowiedzenia, podstawy rozwiązania umowy bez zachowania okresu wypowiedzenia, świadczące o długofalowej strategii firmy (§ 19), możliwości i zakres ingerencji Wydzierżawiającego w sposób prowadzenia działalności przez Dzierżawcę (§ 22 ust. 5). Zapisy te były przedmiotem negocjacji stron umowy. Zawarte w niej rozwiązania stanowią wypracowany indywidualny sposób prowadzenia szpitala na podstawie umowy dzierżawy. Kolegium stwierdziło również, że uzasadnione jest nieudostępnienie informacji zawartych w załącznikach zawierających wykaz umów zawartych przez Wydzierżawiającego z podwykonawcami świadczeń zdrowotnych oraz innych umów (załącznik nr 6 i 7 do umowy), zawierający listę podmiotów, przy pomocy których Wydzierżawiająca, a następnie Dzierżawca wykonują działalność, a także okresy obowiązywania tych umów. Utajnienie tych informacji służy ochronie Dzierżawcy przed wykorzystaniem ich przez podmioty wykonujące konkurencyjną działalność. Kolegium zgodziło się także z potrzebą odmowy dostępu do informacji zawartych w załącznikach nr 8, 9 i 14 do umowy, w zakresie danych osobowych osób fizycznych, ze względu na ich ochronę, czego nie kwestionowała także Strona. Organ odwoławczy wskazał również, iż Strony umowy, której kserokopii domaga się Skarżący, podjęły działania zmierzające do zachowania tajemnicy przedsiębiorcy, wprowadzając do umowy klauzule poufności, ograniczając dostęp do umowy osobom trzecim oraz nie wyrażając zgody na jej udostępnienie, także w niniejszej sprawie. Strona zaskarżyła ww. decyzję organu II instancji skargą złożoną do tutejszego Sądu wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji i nakazanie organowi udostępnienia informacji publicznej stosownie do wniosku Skarżącego, w terminie czternastu dni od otrzymania akt z Sądu oraz zawarcie w orzeczeniu oceny prawnej, oraz wskazań dalszego postępowania w sprawie dla organów właściwych dla wydania decyzji w celu uniknięcia powielenia błędnego rozstrzygnięcia przez te organy oraz zapobieżenia przewlekłemu prowadzeniu sprawy. Strona wniosła ponadto o zasadzenie na jej rzecz kosztów postępowania w rozpoznawanej sprawie. Zaskarżonej decyzji Strona zarzuciła naruszenie: 1. Przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 61 ust. 1 -3 Konstytucji RP, poprzez uznanie, iż Skarżącemu nie przysługuje prawo wglądu do pełnej treści dokumenty - umowy dzierżawy (poza danymi osobowymi osób fizycznych zawartymi w załącznikach do tej umowy nr 8, 9, 14), na podstawie którego rozdysponowano mieniem publicznym i środkami publicznymi oraz w oparciu o który świadczone są przez stronę umowy usługi publiczne i poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzi okoliczność wyłączająca skorzystanie z tego uprawnienia przez Skarżącego; - art 5 ust 2 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie przepisu dotyczącego podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi ca tajemnicę przedsiębiorcy, pomimo, że w zaistniałej sytuacji brak jest przesłanek dopuszczających ograniczenie dostępu do informacji publicznej z uwagi na tę przesłankę, tj. uznanie przez organy I i II instancji, że informacje zawarte w umowie dzierżawy zawartej w dniu 22,10.2015 r. pomiędzy [...] [...] w B. Sp. z o. o. a [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. stanowią tajemnicę przedsiębiorcy; - art 33 ustawy o finansach publicznych, poprzez nieujawnienie pełnej treści umowy dzierżawy z dnia 22.10.2015r. - poza załącznikami nr 8, 9 i 14 w zakresie zawierającym dane osobowe osób trzecich, a w konsekwencji uznanie, że gospodarowanie mieniem publicznym nie jest jawne, jeżeli mieniem tym gospodaruje przedsiębiorcą, który nie chce tego ujawnić; - art. 35 ustawy o finansach publicznych, poprzez nieujawnienie pełnej treści umowy dzierżawy z dnia 22.10.2015 r. - poza załącznikami nr 8, 9 i 14 w zakresie zawierającym dane osobowe osób trzecich, a w konsekwencji przyjęcie, że zachodzi okoliczność wyłączająca jawność gospodarowania środkami publicznymi warunkująca skuteczność zastrzeżenia klauzuli poufności w umowie. 2. Przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik- sprawy, tj.: - art. 7 i 8 § 1 k.p.a. poprzez poczynienie ustaleń sprzecznych z zasadą prawdy materialnej oraz prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą praworządności, załatwienie sprawy wbrew interesowi społecznemu i słusznemu interesowi obywateli oraz prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej, - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oceny prawnej wskazanej przez WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 5 stycznia 2017 r. wydanym w niniejszej sprawie, a także poprzez niezastosowanie się do wytycznych Sądu zawartych w tym orzeczeniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądowa kontrola sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji w powyżej wskazanym zakresie, Sąd stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego wskazanych w zarzutach skargi, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zauważa bowiem, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały w wyniku ponownego rozpoznania wniosku Skarżącego wskutek uchylenia przez tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 5 stycznia 2017 r., II SA/Sz 1069/16 pierwotnie wydanych na rzecz Skarżącego decyzji. W pierwszej kolejności wymaga zatem rozważenia, czy organy, stosownie do art. 153 P.p.s.a., uwzględniły ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w ww. wyroku WSA w Szczecinie. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544). Artykuł 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. W myśl natomiast utrwalonego w tej mierze orzecznictwa wyłączenie związania oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci zawartych w wyroku wskazań co do dalszego postępowania, może nastąpić tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 240/06), co jednakże w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Analiza wskazanego wyroku Sądu prowadzi do wniosku, że u podstaw wydania orzeczenia uchylającego pierwotnie wydane na rzecz Skarżącego decyzje legły przede wszystkim uchybienia natury proceduralnej. Jak bowiem wskazał - po pierwsze - Sąd w ww. wyroku organy powinny uwzględnić wskazania, w zakresie obowiązku organu przedstawienia pełnej i skonkretyzowanej oceny wystąpienia przesłanek umożliwiających lub sprzeciwiających się udostępnieniu żądanej umowy dzierżawy i w zależności od przyjętej oceny, uzewnętrznić swoje stanowisko wnioskodawcy, w sposób, jaki wynika z u.d.i.p. Sąd podkreślił przy tym, że w świetle wskazanych zasad konstytucyjnych oraz przepisów u.d.i.p., należy przyjąć domniemanie dostępu do informacji publicznej, a odstępstwa od tej zasady winny stanowić wyjątek, co nakłada na podmiot zobowiązany w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązek rzetelnego, szczególnie wnikliwego uzasadnienia decyzji odmownej. Po drugie Sąd wskazał, że organ dokonując oceny spornej informacji, w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p., winien uwzględnić, że gospodarce środkami publicznymi towarzyszyć powinna jawność i przejrzystość, a kwestii tej poświęcony został rozdział 4 ustawy o finansach publicznych. Zdaniem Sądu istotne w sprawie znaczenia ma art. 35 ustawy o finansach publicznych. Sąd podzielił przy tym pogląd, zgodnie z którym, w zakres tajemnicy przedsiębiorcy nie mogą wejść informacje dotyczące gospodarowania środkami publicznymi w ramach umowy (patrz: wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2385/14, opubl. w Lex nr 1988057). Po trzecie Sąd wskazał, że złożone przez przedsiębiorcę zastrzeżenie wyłączające jawność może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia, po przeprowadzeniu stosownego badania, zgodnie z obowiązującym prawem przesądzi, że zastrzeżone przez niego informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorcy. Jeżeli natomiast w wyniku sądowej kontroli okaże się, że zastrzeżona informacja, nie stanowi tajemnicy przedsiębiorcy, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne. Mając ww. na uwadze Sąd uznał, że organy winny przedstawić wynik samodzielnie dokonanej oceny stanu faktycznego, w tym ustaleń w części, w której przepis szczególny postawił domniemanie nie zastrzeżenia tajemnicy klauzul umownych, a także ustaleń co do podjęcia przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności konkretnych klauzul umownych. Wymogiem koniecznym uznania tajemnicy przedsiębiorcy jest wskazanie konkretnych, posiadających wartość gospodarczą należących do niego informacji, które mają korzystać z poufności. Organ winien mieć też na względzie, że art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., wskazuje potrzebę wyodrębnienia danych objętych ograniczeniem nie tylko ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, lecz także ze względu na prawo do prywatności, inną tajemnicę państwową, służbową, skarbową, czy też statystyczną. W ocenie Sądu wskazania powyższe nie zostały wykonane przez organy. Przechodząc zatem do rozpoznania przedmiotowej sprawy Sąd w pierwszej kolejności podkreśla, że przedmiot sprawy objętej skargą, dotyczy decyzji odmownej w sprawie udostępnienia informacji publicznej, dla której właściwe są przepisy u.d.i.p. a także - jak uznał WSA w Szczecinie w ww. wyroku z dnia 5 stycznia 2017 r., co wiąże zarówno Sąd jak i organy rozpoznające sprawę ponownie - art. 33 i art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2017.2077 j.t.; dalej: "u.f.p."). W sprawie organy nie kwestionują faktu, że informacje których udostępnienia odmówiono Skarżącemu, stanowią informację publiczną. Zdaniem organów jednak, dostęp do tej informacji podlega ograniczeniu z uwagi na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych wymienione w załącznikach do umowy oraz tajemnicę przedsiębiorcy – stron umowy. Mając na uwadze wskazania zawarte w ww. wyroku WSA w Szczecinie, zauważyć należy że rozpoznając sprawę ponownie organy zobowiązane były rozważyć wniosek Skarżącego przez pryzmat zarówno przepisów u.d.i.p. jak i ww. przepisów u.f.p. (za istotny w sprawie Sąd uznał przepis art. 33 i 35 u.f.p.), mając przy tym na uwadze, że Sąd podzielił wyrażony w orzecznictwie sądowym pogląd, zgodnie z którym w zakres tajemnicy przedsiębiorcy nie mogą wejść informacje dotyczące gospodarowania środkami publicznymi w ramach umowy m.in. zawarty w wyrok NSA w wyroku z dnia 2 grudnia 2015 r., I OSK 2385/14. Sąd zauważa ponadto, że w ww. wyroku NSA wskazał, że "odpowiadając na pytanie o podanie kwoty przeznaczonej na realizację inwestycji budowy autostrady (odcinka autostrady) przez określoną spółkę, organ realizuje obowiązek informacyjny o wydatkowaniu środków pieniężnych, a tym samym ponoszeniu ciężarów publicznych z majątku Skarbu Państwa – art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zasada poufności do żądanej powyżej informacji publicznych jest wyłączona. Informacje dotyczące majątku publicznego powinny obejmować wszelkie procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem. Gospodarka środkami publicznymi jest jawna, co wynika z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885). W świetle art. 34 ust. 5 lit. a) tej ustawy, zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi jest realizowana przez podawanie do publicznej wiadomości przez jednostki sektora finansów publicznych informacji dotyczących zakresu zadań lub usług wykonywanych lub świadczonych przez jednostkę oraz wysokości środków publicznych przekazanych na ich realizację. Co do zasady, informacja o majątku, którym dysponują władze publiczne oraz podmioty realizujące w imieniu tych władz zadania publiczne podlega udostępnieniu podmiotowi zainteresowanemu. Również art. 35 ww. ustawy o finansach publicznych to potwierdza, stanowiąc, że klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku, gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes Państwa". Sad zauważa, że rozpoznając sprawę ponownie organy pominęły stanowisko zawarte w wydanym w rozpoznawanej sprawie wyroku WSA w Szczecinie, zgodnie z którym w zakres tajemnicy przedsiębiorcy nie mogą wejść informacje dotyczące gospodarowania środkami publicznymi w ramach umowy (wyrok NSA w wyroku z dnia 2 grudnia 2015 r., I OSK 2385/14). Ponadto organy, rozpoznając sprawę ponownie, dokonały analizy wniosku Skarżącego przez pryzmat art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.a także art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Odnosząc się natomiast do wskazanych w ww. wyroku WSA w Szczecinie z dnia 5 stycznia 2017 r. - jako istotne dla rozpoznania przedmiotowej sprawy - przepisów u.f.p., w tym art. 33 i 35 u.f.p., organ I instancji zauważył jedynie, że stanowisko zajęte w wydanej decyzji nie stoi w sprzeczności z art. 35 u.f.p. a przepis ten koresponduje z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji natomiast organ II instancji, rozpoznając sprawę ponownie, pominął wskazywane przez Sąd regulacje u.f.p. Powyższe, w ocenie sądu Stanowi naruszenie wskazań zawartych w ww. wyroku WSA w Szczecinie, biorąc pod uwagę okoliczność, że organy odmówiły Skarżącej udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie ograniczając dane (informacje) zawarte w ww. umowie dzierżawy majątku szpitala w B. z dnia 22 października 2015 r. m.in. w zakresie odnoszącym się do gospodarowania środkami publicznymi, w tym w szczególności co wszelkich aspektów finansowych ww. umowy (czynsz dzierżawny, kary umowne) uniemożliwiając Skarżącemu uzyskanie informacji o wynagrodzeniu za korzystanie z mienia publicznego bądź środków jego ochrony ale i o ewentualnych obciążeniach mienia publicznego związanych z realizacją ww. umowy dzierżawy. Ponadto w ocenie Sądu organy uzasadniając odmowę udzielenia Skarżącemu żądanych informacji, wbrew wskazaniom Sądu zawartym w ww. wyroku, nadal nie wzięły pod uwagę, że w świetle wskazanych zasad konstytucyjnych oraz przepisów u.d.i.p., należy przyjąć domniemanie dostępu do informacji publicznej, a odstępstwa od tej zasady winny stanowić wyjątek, co nakłada na podmiot zobowiązany w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązek rzetelnego, szczególnie wnikliwego uzasadnienia decyzji odmownej. Sąd zauważa bowiem, że uzasadnienie decyzji organu I instancji, choć bardzo obszerne, sprowadza się de facto do przytoczenia stanu faktycznego sprawy, przepisów prawa i orzecznictwa sądów administracyjnych jak i powtarzania 52 punktów decyzji. Natomiast w zakresie odniesienia ogólnych rozważań organów do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, organ I instancji odnosząc się do poszczególnych zapisów umowy, których udostępnienia odmówił posłużył się powielaniem niemalże tej samej formuły, która w ocenie Sądu może być stosowana do wszelkich innych zapisów umów. Mając na uwadze to, że powyższe działanie organów stanowiło uzasadnienie odmowy udzielenia Skarżącemu istotnych informacji publicznych, Sąd uznał, że nie stanowi to wykonania przez organy wskazań zawartych w ww. wyroku WSA w Szczecinie, co do przedstawienia pełnej i skonkretyzowanej oceny wystąpienia przesłanek umożliwiających lub sprzeciwiających się udostępnieniu żądanej umowy dzierżawy i uzewnętrznienia tej oceny Skarżącemu, w sposób, jaki wynika z u.d.i.p. Tym samym nie zostało wykonane przez organy wskazanie Sądu co do rzetelnego i szczególnie wnikliwego uzasadnienia decyzji odmownej. Brak zastosowania się do zaleceń zawartych w wydanych w niniejszej sprawie orzeczeniach uzasadnia stwierdzenie naruszenia art. 153 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy w pełni aktualne pozostaje zalecenie, aby organy ponownie rozpoznając sprawę uwzględniły, w dokonywanej analizie przepisów art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji także przepisy u.f.p. Aktualne pozostaje również stanowisko, zgodnie z którym uzasadnienie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej przedstawiać powinno pełną i skonkretyzowaną ocenę wystąpienia negatywnych przesłanek umożliwiających uwzględnienie wniosku Skarżącego. Z uwagi na powyższe okoliczności, Sąd uznał za przedwczesne odniesienie się do zarzutów skargi w pozostałym zakresie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., uznając, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego w całości wraz z decyzją ją poprzedzającą. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a. Na kwotę zasądzonych kosztów postępowania sądowego składa się wpis od skargi w kwocie [...]zł. Wszystkie wyroki sądów administracyjnych powołane w przedmiotowym uzasadnieniu dostępne są na stronie [...]