I OSK 1369/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant sekretarz sądowy Aneta Zaborowska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Op 71/16 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od organu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz M. T. kwotę 260 (dwieście sześćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 22 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Op 71/16, po rozpoznaniu skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej - 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], 2) zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu 9 czerwca 2015 r. M. T., powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. o wydanie odpisu protokołu z posiedzenia składu orzekającego z dnia [...] kwietnia 2015 r., w sprawie: [...]. Dla uzasadnienia swojego wniosku wskazał na wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 kwietnia 2011., sygn. akt II SAB/Ol 27/11. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. odmówiło wnioskodawcy udostępnienia żądanej informacji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Kolegium wskazało przepis art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782, z późn. zm.), zwanej dalej: u.d.i.p. W uzasadnieniu Kolegium podało, że informacja żądana przez wnioskodawcę stanowi informację publiczną, która pozostaje w posiadaniu Kolegium. Jednocześnie wskazało, że wnioskodawca żąda udostępnienia odpisu protokołu z posiedzenia niejawnego. Wobec tego Kolegium uznało, że skoro przebieg posiedzenia - zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 z późn. zm., zwanej także: ustawą o s.k.o.) - jest niejawny, to niejawny jest również jego zapis w każdej formie i na dowolnym nośniku. Niejawność posiedzenia jest więc równoznaczna z niejawnością zapisu z posiedzenia, gdyż zapis ten stanowi odzwierciedlenie niejawnej narady składu orzekającego i jako taki powinien być utożsamiany z samym posiedzeniem. Przebieg posiedzenia i jego zapis, jak zaakcentowano, stanowią inną tajemnicę ustawowo chronioną, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. W związku z powyższym, zdaniem organu, w tym stanie faktycznym art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o s.k.o. stanowi wystarczającą podstawę do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci odpisu protokołu z posiedzenia niejawnego. M. T., nie godząc się z opisaną decyzją, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stwierdził, iż skoro Kolegium przyznało, że żądana informacja stanowi informację publiczną, to podlegała ona udostępnieniu. W jego ocenie, art. 17 ust. 2 ustawy o s.k.o. nie może być podstawą odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji, albowiem - zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP - prawo do informacji może podlegać ograniczeniu w wypadku wyraźnego ustawowego wskazania. W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławczego w O. decyzją z dnia [...] października 2015 r. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2015 r. W uzasadnieniu Kolegium opisało przebieg postępowania i przywołało brzmienie przepisów mających zastosowanie w sprawie. Podzielając w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, zaakcentowano, iż Kolegium wydaje orzeczenia po odbyciu niejawnej narady składu orzekającego, obejmującej dyskusję oraz głosowanie nad orzeczeniem i zasadniczymi motywami rozstrzygnięcia. Sprawę przedstawia członek kolegium wyznaczony jako jej sprawozdawca (art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o s.k.o.). Po uzgodnieniu przez członków składu orzekającego istniejącego stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy, przeprowadza się dyskusję oraz głosuje co do sposobu jej załatwienia. Rozstrzygnięcie zapisuje się w protokole. Protokół może zawierać główne motywy rozstrzygnięcia (§ 12 pkt 3 regulaminu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O.). Z powyższych unormowań wynika, że protokół stanowi zapis przebiegu posiedzenia składu orzekającego. Skoro przebieg posiedzenia (zgodnie z przywołanym art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o s.k.o.) jest niejawny, to należy zgodzić się z oceną dokonaną przez Kolegium przy pierwotnym rozpatrzeniu sprawy, w myśl której - niejawny jest również zapis tego posiedzenia w każdej formie i na dowolnym nośniku. Niejawność posiedzenia jest więc równoznaczna z niejawnością zapisu z posiedzenia, gdyż zapis ten stanowi de facto odzwierciedlenie niejawnej narady składu orzekającego i jako taki powinien być utożsamiany z samym posiedzeniem. Przebieg posiedzenia i jego zapis stanowią zatem inną tajemnicę ustawowo chronioną, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy. Posiedzenia składów orzekających mają charakter niejawny. To oznacza, iż mogą w nim uczestniczyć wyłącznie osoby uprawnione, którymi są tworzący skład orzekający członkowie etatowi bądź pozaetatowi Kolegium, wyznaczeni do tego składu przez prezesa Kolegium. W tej materii wskazano również na § 12 pkt 1 regulaminu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. Dlatego, zdaniem Kolegium, przebieg całego posiedzenia nie podlega ujawnieniu. Ponadto, rozstrzygnięcie zapadłe na posiedzeniu zyskuje walor oficjalności dopiero z momentem doręczenia bądź ogłoszenia go stronie postępowania w formie stosownego orzeczenia (art. 14 K.p.a.), a zatem z chwilą jego wejścia do obrotu prawnego. Wówczas treść tego rozstrzygnięcia, zawarta w orzeczeniu wytworzonym przez organ administracji publicznej, może być poddana uregulowaniom ustawy o dostępie do informacji publicznej. W skardze wniesionej przez M. T. zarzucono skarżonym decyzjom naruszenie przepisów art. 61 ust 1 i 2 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 oraz art. 3 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że wydane w tej sprawie decyzje naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia. Wskazał, że okolicznością bezsporną jest, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., ze względu na ustawowo określony status prawny, jest adresatem obowiązku udostępniania informacji publicznej - art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy. Ponadto, Kolegium nie kwestionuje, że żądanie wniosku skarżącego dotyczy informacji publicznej. Istotą sporu pozostawał zakres zastosowania przez Kolegium przepisu art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z odmową udostępnienia żądanej informacji w całości. W kontekście powyższej regulacji Sąd I instancji za nieprawidłowe uznał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że na przeszkodzie w udostępnieniu protokołu z posiedzenia składu orzekającego z dnia [...] kwietnia 2015 r., w sprawie: [...], stoi ochrona innych tajemnic ustawowo chronionych, wynikająca wprost z art. 17 ust. 1 ustawy o s.k.o. Zgodnie z tym przepisem, orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. Przy czym, orzeczenia kolegium zapadające na posiedzeniu niejawnym, następują po odbyciu niejawnej narady składu orzekającego, obejmującej dyskusję oraz głosowanie nad orzeczeniem i zasadniczymi motywami rozstrzygnięcia, a sprawę przedstawia członek kolegium wyznaczony jako jej sprawozdawca (ust. 2) oraz są podpisywane przez wszystkich członków składu (ust. 5). Z posiedzenia zespołu (składu) orzekającego sporządzany jest protokół - art. 67 ust. 1 K.p.a. Protokoły z posiedzenia niejawnego składu orzekającego stanowią bowiem pisemne odzwierciedlenie posiedzenia organu w sprawie administracyjnej. Organ administracji publicznej ma obowiązek sporządzić zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, która ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza, że czynność dotyczy okoliczności prawotwórczych. Niedopuszczalne jest zaniechanie sporządzenia protokołu z posiedzenia niejawnego składu orzekającego samorządowego kolegium odwoławczego, na którym po dokonaniu czynności ustawowych, wymienionych w art. 17 ust. 1-5 ustawy o s.k.o., mających istotny i obligatoryjny charakter dla załatwienia sprawy administracyjnej - zapadają orzeczenia, które podpisują wszyscy członkowie składu. W tym miejscu odnotowania wymaga, iż zgodnie z oceną prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1114/11, treść protokołu posiedzenia niejawnego Kolegium stanowi informację o sprawie publicznej. Ponadto, z chwilą jego podpisania stanowi także dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. Z samego tylko faktu, że protokół został sporządzony z posiedzenia niejawnego Kolegium nie można wyprowadzać, iż podlega on wyłączeniu z udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o s.k.o. Przepis ten nie stanowi regulacji lex specialis, umożliwiającej Kolegium ochronę w udostępnieniu sporządzanego protokołu z posiedzenia niejawnego składu orzekającego, w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Przepis art. 17 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o s.k.o. stanowi jedynie, że orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym, a nie że dokumentu z posiedzenia niejawnego nie można wydawać osobom (nieposiadającym statusu strony postępowania) na ich wniosek złożony w trybie u.d.i.p. Ponadto, ustawa o s.k.o. nie przewiduje szczególnej procedury udostępniania posiadanych dokumentów, w tym protokołu z posiedzenia niejawnego. WSA w Opolu wskazał, że w rozpoznawanej sprawie chodzi wyłącznie o dostęp do treści dokumentu (protokołu) stworzonego przez organ administracji publicznej, który niewątpliwie stanowi informację publiczną i jest w posiadaniu organu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej. Organ wprawdzie może odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.), jednakże ograniczenie prawa dostępu do informacji jest wyjątkiem, stąd na organie (podmiocie) zobowiązanym do udzielenia informacji spoczywa obowiązek wykazania okoliczności faktycznych i prawnych, które uniemożliwiają jej udostępnienie, bowiem wyłączenia informacji publicznej z dostępu muszą mieć ustawowe uzasadnienie (art. art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Przepisy ustaw szczególnych, wprowadzające ograniczenia w dostępie do informacji publicznej, definiują pojęcie informacji stanowiącej tajemnicę prawem chronioną, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Natomiast przepisy ustawy o s.k.o. nic nie stanowią, że np. skład orzekający obowiązany jest zachować w tajemnicy niejawną naradę (dyskusję i głosowanie), czy też np., że ujawnienie tajemnicy z posiedzenia niejawnego może nastąpić wyłącznie w zakresie sprawozdania. Skoro żadne przepisy ustawy o s.k.o. nie ograniczają dostępu do protokołu z posiedzenia niejawnego Kolegium, zatem winien on zostać udostępniony zainteresowanemu na jego wniosek, złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowisko przeciwne, zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i w poprzedzającej ją decyzji, opierało się na błędnej interpretacji art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o s.k.o. Z tego względu Sąd I instancji uchylił wydane w tej sprawie decyzje obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku - o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie prawa materialnego w postaci art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o s.k.o. oraz art. 73 § 1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi innej tajemnicy chronionej. Tym samym organ podniósł zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez niesłuszne przyjęcie, że zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, podczas gdy - w istniejącym stanie faktycznym i prawnym sprawy - organy administracyjne obu instancji, wbrew ocenie Sądu I instancji, w sposób uprawniony przyjęły, że żądanie wnioskodawcy dotyczy uzyskania informacji stanowiącej inną tajemnicę ustawowo chronioną, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. T., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii istnienia podstawy do odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej w postaci protokołu z posiedzenia niejawnego samorządowego kolegium odwoławczego z powołaniem się na przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Stosownie do treści 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Pojęcie "tajemnicy ustawowo chronionej" użyte w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Mając na uwadze konstytucyjny charakter prawa do informacji publicznej i treść art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej należy przyjąć, że użyte w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. pojęcie "tajemnicy ustawowo chronionej" powinno być wykładane ściśle, z każdorazowym poszukiwaniem wyraźnej deklaracji ustawodawcy co do zakwalifikowania określonego rodzaju informacji jako informacji objętej tajemnicą ustawowo chronioną. Ilekroć ustawodawca przewiduje potrzebę ochrony danego rodzaju informacji, wprost nawiązuje w tekście prawnym do kategorii tajemnicy, przez którą należy rozumieć wiadomości lub informacje, których ujawnienie osobom nieuprawnionym objęte jest zakazem wynikającym z określonych norm. W przypadku tajemnicy ustawowo chronionej, zakaz ten musi wynikać z norm prawnych, a w konsekwencji jak każdy zakaz winien być wyrażony wprost i jeżeli dotyczy reglamentacji praw konstytucyjnych adresatów działań administracji, nie jest dopuszczalne konstruowanie jakichkolwiek domniemań na rzecz jego istnienia (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., I OSK 2075/13). Do pojęcia tajemnicy ustawodawca nawiązuje wprost w ustawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 182, poz. 1228). Tak też uczynił w innych aktach prawnych stanowiąc m.in. o tajemnicy zawodowej, skarbowej, bankowej, lekarskiej, aptekarskiej, pielęgniarskiej, dziennikarskiej, adwokackiej, radcowskiej, sędziowskiej. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że takiego rodzaju unormowań nie zawierają przepisy ustawy o s.k.o. Powoływany przez organ art. 17 ust. 1 zdanie pierwsze tej ustawy wskazuje jedynie, że orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. Ustęp 2 art. 17 stanowi zaś, że Kolegium wydaje orzeczenia po odbyciu niejawnej narady składu orzekającego, obejmującej dyskusję oraz głosowanie nad orzeczeniem i zasadniczymi motywami rozstrzygnięcia. Sprawę przedstawia członek kolegium wyznaczony jako jej sprawozdawca. WSA w Opolu zasadnie uznał, że przepisy te nie stanowią regulacji lex specialis umożliwiającej Kolegium ochronę w udostępnieniu protokołu z posiedzenia niejawnego składu orzekającego, w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p.. Sam fakt, iż przebieg posiedzenia, z którego sporządzany jest protokół, jest niejawny nie oznacza, że zawiera on informacje prawnie chronione. Posiedzenie niejawne to obok rozprawy jedna z form posiedzeń na których zapadają rozstrzygnięcia samorządowych kolegiów odwoławczych. Jest to rodzaj posiedzenia, który ma na celu przyspieszenie rozpoznania sprawy i w zasadzie znajduje zastosowanie w każdym przypadku, w którym nie jest wymagana rozprawa. Obowiązek prowadzenia rozprawy wynika z art. 89 K.p.a. i istnieje wówczas, gdy jej przeprowadzenie zapewni przyspieszenie lub uproszczenie postępowania albo gdy wymaga tego przepis prawa (art. 89 § 1 K.p.a.). Nadto organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba wyjaśnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (art. 89 § 2 K.p.a.). Jeżeli natomiast w sprawie nie występują przesłanki wymienione w art. 89 K.p.a., ani też w przepisach szczególnych, do których odsyła K.p.a., to na organie nie ciąży obowiązek przeprowadzenia rozprawy, a czynności postępowania wyjaśniającego mogą odbywać się w formie tzw. gabinetowej. Orzekania przez Kolegium na posiedzeniu niejawnym nie należy więc utożsamiać z wyłączeniem jawności postępowania prowadzonego przez ten organ. Zastosowanie tej formy posiedzenia nie jest bowiem podyktowane potrzebą ochrony interesu publicznego, ochrony życia prywatnego stron, czy też innym ważnym interesem prywatnym, a jedynie stanowi instrument do realizacji zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego. Niejawność posiedzenia Kolegium nie jest więc równoznaczna z niejawnością zapisu z tego rodzaju posiedzenia i nie determinuje jego treści, jako zawierającej informacje prawnie chronione. Treść protokołu posiedzenia niejawnego składu orzekającego Kolegium stanowi jedynie pisemne odzwierciedlenie posiedzenia tego organu w sprawie administracyjnej. Jest on sporządzany w toku postępowania administracyjnego i jest częścią akt administracyjnych. Sam fakt, iż dokument ten stanowi zapis posiedzenia niejawnego nie stanowi wystarczającej podstawy do wywodzenia, iż podlega on wyłączeniu z udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd I instancji prawidłowo zatem ocenił, że przepisy art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o s.k.o. nie mogły stanowić podstawy do odmowy udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej z powołaniem się na przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. W konsekwencji powyższego prawidłowo też zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Z opisanych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 tej ustawy. ----------------------- 7