II SA/Sz 24/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 30 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi N. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 14 listopada 2025 r. nr SKO/PG/420/1786/2025 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę

Decyzją nr 10.2025 z dnia 26 maja 2025 r., znak: RIN.6730.10.2025.KK, Burmistrz Pełczyc (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") odmówił ustalenia na rzecz N. S. (dalej: "skarżąca") warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na części działki nr [...], obręb T., gmina P.. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Burmistrz wskazał, że w wyznaczonym obszarze analizy znajdują się tereny rolne, jezioro P. , zabudowa usługowa (przystań na działce nr [...]), pracownicze ogrody działkowe, drogi wewnętrzne i publiczna. Tym samym brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji i nie spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zabudowa działki objętej wnioskiem prowadziłaby w sposób oczywisty do niekontrolowanego rozproszenia zabudowy rekreacji indywidualnej na terenach rolnych, znajdujących się w oddaleniu od najbliższej zabudowy i w terenie nie powiązanym funkcjonalnie, przestrzennie, pozbawionym właściwego dojazdu i pełnego uzbrojenia technicznego. Po rozpatrzeniu odwołania N. S. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją wydaną w dniu 14 listopada 2025 r., nr SKO/PG/420/1786/2025, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przy czym zaznaczył, że zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688, dalej: "ustawa zmieniająca"), do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a u.p.z.p. oraz wskazał, że na terenie gminy P. obowiązują ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. - uchwała Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia 25 października 2012 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P.. Odnosząc się do motywów rozstrzygnięcia organu I instancji i podniesionych w odwołaniu zarzutów Kolegium wyjaśniło, że kontynuacja funkcji zabudowy, służąca zachowaniu ładu przestrzennego, nie oznacza tożsamości i nakazu mechanicznego powielania funkcji istniejącej w obszarze analizowanym. Warunek kontynuacji funkcji zabudowy jest spełniony jeżeli objęta wnioskiem inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak również gdy stanowi uzupełnienie funkcji istniejącej, dając się z nią pogodzić i z nią nie koliduje. Kolegium wskazało, że jak wynika z analizy urbanistycznej front terenu inwestycji, stanowiący tę część granicy działki inwestycyjnej - działki nr [...], która przylega do drogi wewnętrznej - działki nr [...], z której zgodnie z wnioskiem ma się odbywać dojazd do terenu inwestycji, wynosi około 94 m. Obszar analizy wyznaczono w odległości 282 m (94 x 3 = 282 m) wokół terenu inwestycji. W ocenie organu odwoławczego wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło stosownie do art. 61 ust. 5a u.p.z.p. W analizie stwierdzono, że w obszarze analizowanym znajdują się tereny rolne, jezioro P. , zabudowa usługowa (przystań na działce nr [...]), rodzinne ogrody działkowe, drogi wewnętrzne i droga publiczna oraz że znajdująca się w obszarze analizowanym zabudowa nie może stanowić odniesienia dla określenia cech planowanej zabudowy, gdyż nie są powiązane przestrzennie, czy funkcjonalnie z planowaną zabudową, a ich funkcja odbiega od charakteru planowanej zabudowy, a także że zabudowa terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy prowadziłaby w sposób oczywisty do niekontrolowanego rozproszenia zabudowy na tereny rolne, w rejonie zdominowanym przez tereny upraw rolnych. W ocenie organu odwoławczego dokonane ustalenia są prawidłowe. Kolegium wskazało, że od strony wschodniej i południowej terenu inwestycji objętego wnioskiem, stanowiącego część działki o nr [...] obręb T., gmina P., występują obszary niezabudowane - rolnicze. Od strony zachodniej terenu inwestycji występuje jezioro P. . Zabudowa występuje dopiero po drugiej stronie linii brzegowej jeziora P. , wzdłuż ulicy [...], która jest oddalona od terenu objętego wnioskiem w odległości ponad 300 m. Od strony północnej najbliższa zabudowa znajduje się na działce nr [...], oddalonej od terenu inwestycji w odległości ponad 300 m. W obszarze analizowanym występuje jedynie zabudowa usługowa, zlokalizowana na działce nr [...], na której znajduje się plaża miejska w P. oraz na działce nr [...], jak i oddalonej o ponad 300 m działce nr [...], zabudowa stanowiąca rodzinne ogrody działkowe. Organ odwoławczy wskazał, że rodzinne ogrody działkowe, a w ramach nich funkcjonujące altany działkowe, podlegają regulacjom ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1073, dalej: "u.r.o.d."). Zabudowa w ramach rodzinnych ogrodów działkowych spełniać może jedynie wymagania w przedmiotowej ustawie określone, a więc może stanowić zabudowę jedynie w ustawie zdefiniowaną. Altana działkowa, w rozumieniu art. 2 pkt 9a u.r.o.d. to wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m˛ oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m˛. Przy czym zabudowa taka musi być zgodna z celami jakimi służą rodzinne ogrody działkowe. Rodzinne ogrody działkowe służą zaś społecznościom lokalnym poprzez nie tylko zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa poprzez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych, ale przede wszystkim rodzinne ogrody działkowe służą przywracaniu społeczności i przyrodzie terenów zdegradowanych, ochronie środowiska i przyrody, oddziaływanie na poprawę warunków ekologicznych w gminach, kształtowanie zdrowego otoczenia człowieka, tworzenie warunków do udostępniania terenów zielonych dla społeczności lokalnych (art. 3 u.r.o.d.). Rodzinne ogrody działkowe stanowią zatem rodzaj terenów zielonych, a nie terenów zurbanizowanych. Budynek rekreacji indywidualnej zdefiniowany zaś został w przepisach wykonawczych ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm., dalej: "u.p.b."). Zgodnie z § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm., dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych") budynek rekreacji indywidualnej to budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Pomimo, że pojęcie altany działkowej, jak i pojęcie budynku rekreacji indywidualnej posługują się sformułowaniem "wypoczynku" to jednak z uwagi na powyższe nie stanowią tej samej, czy tożsamej zabudowy. Zabudowę rodzinnych ogrodów działkowych od zabudowy budynkami rekreacji indywidualnej różni miejsce ich realizacji, jako że altana działkowa może powstać jedynie na rodzinnych ogrodach działkowych, zaś budynek rekreacji indywidualnej na terenie każdej działki budowlanej. Powyższą zabudowę różni również, co - zdaniem Kolegium - jest istotne w niniejszej sprawie, cele i przeznaczenie oraz funkcja użytkowa. Altana działkowa służy bowiem realizacji celów rodzinnych ogrodów działkowych, określonych w ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych. Budynek rekreacji indywidualnej służy typowej rekreacji dla indywidualnego przeznaczenia jego właściciela, co również nie wyklucza okresowego najmu takich obiektów osobom trzecim. Zabudowa rekreacyjna w formie budynku rekreacji indywidualnej jest zatem zbliżona do zabudowy usługowej turystycznej - pensjonatowej, hotelowej. Opisana zabudowa nie jest zabudową taką samą, czy tożsamą. Nie stanowi również dla siebie zabudowy uzupełniającej, funkcjonalnie powiązanej. Zabudowa realizowana w ramach rodzinnych ogrodów działkowych jest zabudową funkcjonalnie i użytkowo hermetyczną. Zabudowa rekreacji indywidualnej nie będzie zatem pełnić dla rodzinnych ogrodów działkowych roli "służebnej", "pomocniczej", czy "dodatkowej". Wręcz przeciwnie z uwagi na brak wzajemnego powiązania funkcjonalnego oraz z uwagi na zupełnie przeciwną funkcję, przeznaczenie, cechy użytkowe i cele, któremu służą, w ocenie Kolegium uznać należy, że zabudowa taka będzie ze sobą kolidować. Według Kolegium również zabudowa usługowa, zlokalizowana na działce nr [...], na której znajduje się plaża miejska w P., nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy dla budynku rekreacji indywidualnej. I w tym bowiem przypadku również nie można mówić o zabudowie takiej samej, czy zabudowie tożsamej. Budynek rekreacji indywidualnej nie stanowi uzupełnienia takiej zabudowy, jak i nie jest z nią funkcjonalnie powiązany. Zabudowa zlokalizowana na działce nr [...] służy bowiem "obsłudze" plaży miejskiej w P.. Konkludując Kolegium stwierdziło, że nie można uznać by zabudowa usługowa, zlokalizowana na działce nr [...], czy zabudowa rodzinnych ogrodów działkowych, zlokalizowana na działkach nr [...] i [...], stanowiła kontynuację dla zabudowy wnioskowanej - budynków rekreacji indywidualnej. Zabudowy te nie są takie same, ani tożsame, planowana zabudowa nie stanowi uzupełnienia zabudowy istniejącej, a co więcej nie można takiej zabudowy, z uwagi na odmienności funkcjonalne i użytkowe, pogodzić. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że ocena spełnienia przesłanki w zakresie kontynuacji zabudowy, czyli tzw. "dobrego sąsiedztwa", powinna być interpretowana z uwzględnieniem pojęcia ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ład przestrzenny to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Tym samym przyjęta w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie. O ile zatem w ramach spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji zabudowy dopuszczalnym jest pewna różnorodność zabudowy to jednak dopuszczenie takiej różnorodności, powinno gwarantować zachowanie pewnej harmonii, istniejącego układu funkcjonalnego, kompozycji i estetyki oraz poszanowania uwarunkowań środowiskowych. Dopuszczenie różnorodności, tj. zabudowy innej niż tożsama z zabudową (istniejącą w obszarze analizowanym, powinno co do zasady stanowić wyjątek, uzasadniony tylko argumentami odnoszącymi się do ładu przestrzennego). W ocenie organu odwoławczego realizacja zabudowy tak odmiennej funkcjonalnie, użytkowo oraz służącej innym celom niż zabudowa występująca w obszarze analizowanym nie jest do pogodzenia z pojęciem ładu przestrzennego. Hermetyczność zabudowy rodzinnych ogrodów działkowych, brak powiązania i cech uzupełnienia, jednokierunkowe przeznaczenie zabudowy usługowej, nie pozwala na przyjęcie w analizowanym stanie faktycznym zabudowy rekreacji indywidualnej, jako kontynuacji w stosunku do istniejącej w obszarze zabudowy, gdyż dojdzie do naruszenia ładu przestrzennego. Zdaniem Kolegium słusznie również organ I instancji wskazał, że uwzględnienie wniosku inwestora doprowadzi do realizacji zabudowy w znacznym oddaleniu od zastanego, zamkniętego układu urbanistycznego. De facto dojdzie zatem do rozproszenia zabudowy. Z tych powodów organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem N. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na: - bezzasadnym przyjęciu, że znajdująca się w obszarze analizowanym zabudowa usługowa (przystań na działce nr [...]) nie stanowi kontynuacji funkcji dla planowanej zabudowy rekreacji indywidualnej. Organ dokonał sztucznego rozróżnienia między funkcją "usługową turystyczną" a "rekreacyjną indywidualną", podczas gdy obie funkcje są zbieżne rodzajowo, służą obsłudze ruchu turystycznego i wypoczynku, a co za tym idzie - nie kolidują ze sobą; - błędnym uznaniu, że zasada dobrego sąsiedztwa wymaga istnienia zabudowy tożsamej, podczas gdy orzecznictwo dopuszcza zabudowę uzupełniającą, która nie narusza ładu przestrzennego (a takim uzupełnieniem dla przystani są domki rekreacyjne); - nieprawidłowym przyjęciu, że inwestycja narusza ład przestrzenny i stanowi "niekontrolowane rozproszenie zabudowy", podczas gdy teren posiada dostęp do drogi publicznej oraz niezbędny dostęp do mediów, co organ potwierdził w uzasadnieniu decyzji; - niekorzystnym przyjęciu, że inwestycja polegająca na budowie ośmiu niewielkich budynków rekreacji indywidualnej koliduje z terenami rodzinnych ogrodów działkowych z uwagi na rzekomy brak powiązania funkcjonalnego oraz "zupełnie przeciwną" funkcję, przeznaczenie, cechy użytkowe i cele, którym służą; 2. § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy poprzez odstąpienie od wyznaczenia parametrów nowej zabudowy (w tym linii zabudowy), mimo że w obszarze analizowanym istnieje obiekt kubaturowy (przystań), którego parametry (gabaryt, usytuowanie względem brzegu jeziora) mogły posłużyć jako wzorzec urbanistyczny; 3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, polegającą na: - stworzeniu fikcji prawnej, jakoby teren inwestycji był terenem wyłącznie rolniczym i niezurbanizowanym, przy jednoczesnym formalnym potwierdzeniu w treści uzasadnienia, że w obszarze analizowanym znajduje się budynek przystani oraz zabudowa Rodzinnych Ogrodów Działkowych (ROD); - pominięciu miastotwórczej i krajobrazowej roli zabudowy na terenie ROD (działki nr [...], [...]), która fizycznie istnieje i przesądza o rekreacyjnym charakterze okolicy, niezależnie od jej statusu w u.r.o.d.; 4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji wewnętrznie sprzecznego, w którym organ z jednej strony przyznaje, że w sąsiedztwie istnieje infrastruktura turystyczna (plaża, przystań), a z drugiej strony odmawia zgody na inwestycję rekreacyjną, argumentując to "brakiem powiązania funkcjonalnego", a także oparcie uzasadnienia na "ochronie gruntów rolnych", przy jednoczesnym ustaleniu, że grunt ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. W oparciu o tak postawione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania oraz rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi zarzuty zostały uszczegółowione. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 120 w związku z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taki wniosek złożyła skarżąca, zaś organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę: 1) uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów nie wykazała, aby zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym uwzględnienie skargi. Przedmiotem kontroli jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na części działki nr [...], obręb T., gmina P.. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Kolegium właściwie wskazało przepisy mające zastosowanie w sprawie. I tak, zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu objętego wnioskiem, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W niniejszej sprawie kwestią sporną pozostaje czy organy prawidłowo ustaliły, że nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie ma przy tym sporu co do przyjętego obszaru analizy funkcji oraz cech zabudowy. W ocenie Sądu organy słusznie uznały, że planowana zabudowa budynkami rekreacji indywidualnej nie kontynuuje funkcji zastanej w obszarze analizowanym. Jak wynika ze sporządzonej na potrzeby postępowania analizy urbanistycznej w obszarze analizowanym znajdują się działki drogowe, jezioro P. , grunty rolne niezabudowane, tereny rodzinnych ogrodów działkowych z występującą na nich zabudową (działka nr [...]) oraz zabudowa usługowa zlokalizowana na działce nr [...], na której znajduje się plaża miejska w P.. Zdaniem Sądu trafnie Kolegium wywiodło, że ze względu na funkcje, przeznaczenie, cele i cechy użytkowe, zabudowa budynkami rekreacji indywidualnej nie jest tożsama ani uzupełniająca dla zabudowy rodzinnych ogrodów działkowych czy zabudowy usługowej - budynku przystani. Sąd w pełni podziela argumentację Kolegium, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - przedstawioną powyżej. Zarówno altany działkowe jak i budynek przystani nie mogą stanowić wzorca dla określenia parametrów dla budynków rekreacji indywidualnej. Wbrew argumentacji skarżącej sam fakt lokalizacji w pobliżu jeziora i plaży miejskiej z przystanią nie przesądza, że na terenie objętym wnioskiem (sąsiadującym bezpośrednio z niezabudowanymi terenami rolnymi) możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla budynków rekreacji indywidualnej. Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje również jakiego rodzaju użytki rolne i jakiej klasy stanowią grunty objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Okoliczność, że teren inwestycyjny nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze nie oznacza automatycznie, że teren ten może być w dowolny sposób zurbanizowany. Dostrzec należy również, że wbrew zarzutom skarżącej Kolegium swojego rozstrzygnięcia nie argumentowało koniecznością czy też potrzebą ochrony gruntów rolnych. Jak wynika z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych tym przepisem. Brak kontynuacji funkcji uniemożliwia określenie parametrów wnioskowanej zabudowy. Wskazywana przez skarżącą działka nr [...] znajduje się poza obszarem analizowanym – nie ma zatem podstaw by ją uwzględniać przy ustaleniu funkcji i cech zabudowy. Organy obu instancji właściwie przeprowadziły postępowanie, w tym dokonały analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym i wyciągnęły z niej prawidłowe wnioski, nie naruszając przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zaskarżona decyzja posiada uzasadnienie, spełniające wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Fakt, że skarżąca nie zgadza się z oceną organu nie oznacza, że zaskarżona decyzja narusza prawo. W tym stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.