II SA/Sz 20/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) Protokolant referent - stażysta Anna Koester po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lipca 2026 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 13 listopada 2025 r., nr GN-2.7534.10.2025.MM w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod rozbudowę drogi powiatowej oddala skargę

Starosta [...], działając na podstawie art. 129 ust. 1 i ust 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145; dalej "u.g.n.") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej "k.p.a.") wydał w dniu 31 lipca 2025 r. decyzję nr [...], w której ustalił na rzecz J. W. (dalej "skarżący") odszkodowanie w wysokości [...] zł za przejętą przez Powiat M. nieruchomość o powierzchni 0,1178 ha położoną w obrębie K., gmina B., oznaczoną ewidencyjnie jako działka numer [...], dla której Sąd Rejonowy w M. prowadzi księgę wieczystą KW [...], która z mocy prawa przeszła na własność Powiatu M. . Organ I instancji podał, że decyzją z dnia 13.01.2025 r. znak [...] Starosta [...] zatwierdził podział działki numer [...] obręb K., gmina B. dla której Sąd Rejonowy w M., V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadził KW nr [...] W wyniku podziału powstały dwie działki, z czego jedna o nr [...] przeszła z mocy prawa na własność Powiatu M. w celu rozbudowy drogi powiatowej nr [...] na odcinku K. - granica województwa, polegającej na budowie drogi dla rowerów. Przedmiotowa nieruchomość o pow. 0,1178 ha zlokalizowana jest w obrębie ewidencyjnym K. , gmina B.. Jest to działka niezabudowana, nieuzbrojona z możliwością uzbrojenia. Leży w strefie filaru ochronnej drogi - [...] lecz brak jest informacji o koncesji na wydobycie kruszca. Organ I instancji podał, że za utratę własności należy się odszkodowanie ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. W dniu 3 marca 2025 r. organ I instancji zawiadomił właścicieli nieruchomości o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą działkę oraz zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego na potrzeby niniejszego postępowania. Rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości w operacie szacunkowym sporządzonym dnia 30 czerwca 2025 r. i ustalił wartość ww. nieruchomości na kwotę [...]zł. Dla określenia wartości rynkowej przedmiotu wyceny rzeczoznawca dokonał szczegółowej analizy rynku nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod działalność przemysłowo-usługową, tereny aktywizacji gospodarczej oraz tereny o przeznaczeniu górniczym. Obszar badania został rozszerzony o województwo lubuskie ze względu na brak transakcji kupna sprzedaży o przeznaczeniu górniczym na rynku regionalnym w okresie lat 2023-2025 oraz o okres badania rynku transakcji niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę usługowo- przemysłowych i terenów ze złożami o rok 2022. Trend wzrostu ustalono na 2,3 % w skali roku, na podstawie 688 transakcji. Pismem z dnia 8 lipca 2025 r. organ I instancji powiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego i wyznaczył 7- dniowy termin na zapoznanie się z jego treścią, a także na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W dniu 18 lipca 2025 r. na prośbę skarżącego został mu przesłany e-mailem skan operatu szacunkowego dotyczącego działki nr [...]. Organ I instancji przytoczył treść art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 98 ust. 3, art. 130 ust. 2, art. 156 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 134 ust. 1, ust. 2, ust. 3 , ust. 4, art. 132 ust. 1a u.g.n. oraz § 49 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832; dalej "rozporządzenie MRiT"). W ocenie organu I instancji, operat szacunkowy, stanowiący podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania czyni zadość powołanym wyżej przepisom, a także uwzględnia konstytucyjną zasadę słuszności odszkodowania. Przedłożona opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Treść operatu pozwala stwierdzić, że przyjęte przez biegłego podejścia, metody i techniki szacowania są prawidłowe, a nieruchomości wykorzystane do porównania mają cechy nieruchomości podobnych, w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Nadto, operat szacunkowy posiada wszystkie elementy określone w § 79 ust. 1 rozporządzenia MRiT, co powoduje, że można tę opinię przyjąć jako dowód w sprawie. Stronie postępowania zapewniono czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiono wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz żądań, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji, w którym nie zgodził się z ustalonym odszkodowanie, gdyż w jego ocenie jest ono za niskie. Wartość nieruchomości winna być podwyższona o wartość ogrodzenia, które skarżący usunął na własny koszt po otrzymaniu decyzji wywłaszczeniowej. Nadto wywłaszczona działka, oprócz dochodów z działalności rolniczej, przynosiła dochód z dopłat wypłacanych przez ARiMR (ok. [...] zł rocznie). Poza powyższym, na terenie działki ujawniono złoża kruszyw, mogłaby więc być ona wykorzystana jako element infrastruktury technicznej wyrobiska. Do odwołania dołączono oświadczenie A. K. z dnia 18 sierpnia 2025 r., z którego wynika, że brał udział w demontażu ogrodzenia na ww. działce, składającego się z słupków drewnianych, siatki i pastucha elektrycznego. W toku postępowania odwoławczego do Wojewody wpłynęło wyjaśnienie oraz aneks do operatu szacunkowego (oba pisma opatrzone datą 12 września 2025 r.), zawierające odniesienie się rzeczoznawcy majątkowego do zarzutów odwołania. Biegły wskazał, że: 1. w dniu oględzin nieruchomości nie stwierdzono istnienia ogrodzenia ani jego śladów, stąd w operacie przy opisie nieruchomości nie zawarto o nim informacji, mając jednak na względzie treść odwołania oraz oświadczenie właściciela, do operatu dołączono aneks obejmujący określenie wartości ogrodzenia istniejącego na działce na dzień wywłaszczenia; 2. wartość pastucha elektrycznego nie została uwzględniona w operacie szacunkowym, gdyż stanowi ruchomość i wyposażenie tymczasowe, które nie wpływa na wartość nieruchomości, ruchomości bowiem nie stanowią części składowej nieruchomości (art. 4 pkt 3 u.g.n.). 3. dopłaty bezpośrednie i inne formy wsparcia rolniczego nie są elementem wartości rynkowej nieruchomości. Operat szacunkowy określa wartość rynkową nieruchomości zgodnie z art. 151 ust. 1 u.g.n., tj. wartość możliwą do uzyskania przy założeniu typowych warunków transakcji. Dopłaty zaś są świadczeniem związanym z osobą właściciela lub użytkownika gruntu, nie zaś z samym gruntem; 4. zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. (uchwała nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] marca 2005 r.), działka znajduje się na terenie oznaczonym jako [...] w strefie filaru ochronnego drogi. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnia się przeznaczenie wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - ze studium. Wartość rynkową nieruchomości ustalono w oparciu o analizę transakcji nieruchomości niezbudowanych przeznaczonych pod działalność przemysłowo - usługową, aktywizację gospodarczą oraz tereny górnicze, zatem zarzut nieuwzględnienia faktu ujawnionego złoża kruszyw jest bezpodstawny. W aneksie do operatu z dnia 12 września 2025 r. rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość odtworzeniową ogrodzenia na kwotę [...]zł. W toku postępowania odwoławczego stanowisko w sprawie zajął również Powiat M.. W piśmie z dnia 2 października 2025 r. znak [...] Naczelnik Wydziału Dróg wskazał, że na mocy decyzji Starosty [...] z dnia 13 stycznia 2025 r. nr [...], znak [...], zezwalającej Powiatowi M. na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi powiatowej nr [...] na odcinku K. - granica województwa, polegającej na budowie drogi dla rowerów, działka oznaczona numerem [...] o powierzchni 0,1178 ha, wydzielona z działki numer [...], położona w obrębie K., gmina B., przeszła na własność Powiatu M. wraz z istniejącymi na niej urządzeniami i infrastrukturą, w tym posadowionym ogrodzeniem. Po dniu przejęcia nieruchomości dotychczasowy właściciel nie powiadomił zarządcy drogi o zamiarze demontażu ogrodzenia ani też nie uzgodnił z zarządcą wykonywania prac na ww. nieruchomości. Stąd ustalenie na rzecz skarżącego odszkodowania za ogrodzenie byłoby bezpodstawne. W piśmie z dnia 27 października 2025 r. skarżący ustosunkował się do stanowiska Powiatu, uznając je za niezrozumiałe. Wojewoda wydał w dniu 13 listopada 2025 r. decyzję nr [...], w której utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny w sprawie i wskazał, że przyznane skarżącemu odszkodowanie prawidłowo nie uwzględnia wartości ogrodzenia ani kosztów jego demontażu. Bezspornym jest bowiem fakt, przywołany przez Powiat M., że na mocy decyzji zrid działka nr [...] o powierzchni 0,1178 ha, wydzielona z działki nr [...] przeszła na własność Powiatu M. w całości, wraz z istniejącymi na niej urządzeniami i naniesieniami. Skoro nie stanowiła więc już własności skarżącego nie był on uprawniony do usuwania z niej jakichkolwiek składników i wykonywania prac, w szczególności bez uzgodnienia tego z obecnym właścicielem, a tym bardziej bez powiadomienia go o takich zamiarach. Z całokształtu materiału dowodowego, w tym z treści odwołania oraz dołączonego do niego oświadczenia wynika, że prace związane z demontażem ogrodzenia prowadzone były przez skarżącego po przejęciu nieruchomości przez nowego właściciela, tj. w sposób nieuprawniony. W związku z powyższym organ odwoławczy nie znalazł podstaw do przyznania na rzecz skarżącego kwoty [...]zł, stanowiącej oszacowaną przez rzeczoznawcę majątkowego w aneksie do operatu wartość odtworzeniową ogrodzenia. Pozostałe kwestie, wyjaśnione lub doprecyzowane w piśmie biegłego z dnia 12 września 2025 r. organ odwoławczy uznał za w pełni zasadne. Organ odwoławczy podał, że operat szacunkowy jest dowodem na ustalenie wartości praw związanych z nieruchomością przejętą w celu realizacji inwestycji drogowej. Kwestie związane z jego sporządzaniem określa rozporządzenie MRiT. Operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), zatem podlega ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Oceniając operat szacunkowy jako dowód w sprawie, organy administracji nie mogą wchodzić w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego, w związku z tym analiza dokonywana przez organ powinna dotyczyć m.in. takich kwestii jak zgodność z przepisami prawa, kompletność, logiczność i spójność. Kolejnymi elementami weryfikowanymi przez organy są kwestie czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Organ odwoławczy podał, że w okolicznościach sprawy przyznane skarżącemu odszkodowanie uwzględnia konstytucyjną zasadę słuszności odszkodowania. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji nie naruszył przepisów postępowania. Skarżący złożył skargę na ww. decyzję i wniósł o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., przez brak wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz zaniechanie dążenia do ustalenia zgodnego z prawda stanu faktycznego i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, prowadzące do błędnego ustalenia wartości prawa własności działki nr [...], poprzez nieuwzględnienie ustaleń płynących z treści operatu szacunkowego oraz aneksu do operatu szacunkowego; 2. art. 134 ust. 4 u.g.n., polegające na nieuwzględnieniu wartości określonych operatem szacunkowym i orzeczenie wbrew wartościom wskazanym w operacie, co prowadzi do określenia odszkodowania poniżej rzeczywistej wartości utraconej nieruchomości. Według skarżącego, wartość odszkodowania winna wynosić [...] zł, w tym [...] zł – wartość działki z uwzględnieniem jej przeznaczenia drogowego zgodnie z zasadą korzyści, [...] zł – wartość drzew i [...] zł - wartość ogrodzenia. Skarżący podał, że organ nie może odstąpić od ustaleń zawartych w operacie szacunkowym, chyba iż wykaże, że przy jego sporządzeniu doszło do naruszenia prawa albo iż operat zawiera ewidentne błędy. Skarżący wskazał, że biegły przyjął wartość wywłaszczonego gruntu z uwagi na jego przeznaczenie drogowe na [...] zł. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał treść art. 134 ust. 4 u.g.n. i uchwały NSA z dnia 27 maja 2025 r. o sygn. akt I OPS 1/24. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje: Spór dotyczy wysokości przyznanego skarżącemu odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod rozbudowę drogi powiatowej. W sprawie bezsporne jest, że na mocy decyzji zrid działka oznaczona numerem [...] o powierzchni 0,1178 ha, wydzielona z działki numer [...], położona w obrębie K., gmina B., przeszła na własność Powiatu M. w całości, wraz z istniejącymi na niej urządzeniami i naniesieniami. W myśl art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinia o wartości nieruchomości sporządzana jest przez rzeczoznawcę majątkowego na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Operat szacunkowy jest dowodem na ustalenie wartości praw związanych z nieruchomością przejętą w celu realizacji inwestycji drogowej. Kwestie związane z jego sporządzaniem określa rozporządzenie MRiT. Przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona (art. 4 pkt 17 u.g.n.). Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 u.g.n., wartość rynkowa nieruchomości. Przy jej określaniu (art. 134 ust. 2 u.g.n.) uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Stosownie do § 49 ust. 1 i 2 rozporządzenia MRiT, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. Wskazać należy, że operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego. Oceniając operat szacunkowy jako dowód w sprawie, organy administracji, ani sąd administracyjny nie mogą wchodzić w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego, w związku z tym kontrola ww. dokumentu może dotyczyć wyłącznie jego zgodność z przepisami prawa, kompletności, logiczności i spójności. Jak wynikało z akt, dla przedmiotowego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz istnieje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B.. Przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym jako [...] - w strefie filaru ochronnego drogi i odszkodowanie uwzględniło zasadę korzyści, gdyż wartość terenu o charakterze rolnym ustalono w oparciu o analizę transakcji nieruchomości niezbudowanych przeznaczonych pod działalność przemysłowo - usługową, aktywizację gospodarczą oraz tereny górnicze. Słusznie uznano, że dopłaty bezpośrednie i inne formy wsparcia rolniczego nie są elementem wartości rynkowej nieruchomości. Operat szacunkowy określa wartość rynkową nieruchomości zgodnie z art. 151 ust. 1 u.g.n., tj. wartość możliwą do uzyskania przy założeniu typowych warunków transakcji. Dopłaty zaś są świadczeniem związanym z osobą właściciela lub użytkownika gruntu, nie zaś z samym gruntem. Odnosząc się do braku uwzględnienia wartości ogrodzenia zgodzić należy się z organem odwoławczym, że po uprawomocnieniu się decyzji zrid własność nieruchomości wraz z istniejącymi na niej urządzeniami przeszła na rzecz Powiatu M. . Tym samym skarżący utracił prawo własności do ww. nieruchomości i bez zgody nowego właściciela nie był uprawniony do dokonywania na niej żadnych prac rozbiórkowych, w tym do zabrania z ww. terenu części ogrodzenia. Na dzień uprawomocnienia się decyzji zrid na przedmiotowej nieruchomości nie było żadnego ogrodzenia, zatem brak jest podstaw do przyznania skarżącemu odszkodowania podwyższonego o wartość ogrodzenia i prac rozbiórkowych. Wskazanie wartości ogrodzenia w aneksie do operatu nie ma zatem znaczenia w sytuacji usunięcia przez skarżącego tego ogrodzenia po przejściu własności ww. działki na rzecz Powiatu M. . Zdaniem Sądu, odszkodowanie przyznane skarżącemu w wysokości [...] zł odpowiada wartości nieruchomości ustalonej w operacie szacunkowym (wartość prawa do działki nr [...] - [...] zł i wartość drzew - [...] zł). Według Sądu, organu operat szacunkowy, stanowiący podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania jest zgodny z przepisami i uwzględnia konstytucyjną zasadę słuszności odszkodowania. Treść operatu pozwala stwierdzić, że przyjęte przez biegłego podejścia, metody i techniki szacowania są prawidłowe, a nieruchomości wykorzystane do porównania mają cechy nieruchomości podobnych. W ocenie Sądu, organy obu instancji nie naruszyły przepisów prawa materialnego, ani procesowego. Zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Organy dokonały zebrania materiału dowodowego i go oceniły w sposób prawidłowy. Okoliczność, że wyciągnięte wnioski są inne niż oczekiwałyby skarżący nie świadczą o naruszeniu przepisów postępowania przez organy. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143) skargę oddalił.