II SA/Łd 161/26

Dnia 30 czerwca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marcin Olejniczak Sędziowie: Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Sędzia WSA Beata Czyżewska Protokolant: asystent sędziego Agnieszka Chrzanowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2026 roku sprawy ze skargi A. J., B. L., D. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 19 grudnia 2025 r. nr GN-III.7581.275.2025.KR w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 31 lipca 2025 r. znak: DM-DM-VIII.6853.17.2025; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego solidarnie na rzecz skarżących A. J., B. L., D. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.

Decyzją z 19 grudnia 2025 r. znak: GN-III.7581.275.2025.KR Wojewoda Łódzki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej również jako: "k.p.a.") utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 31 lipca 2025 r. znak: DM-DM-VIII.6853.17.2025 wydaną na podstawie art 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2024 r. poz. 1145 ze zm., dalej również jako: "u.g.n."), oraz art. 104 i art. 107 k.p.a., którą organ I instancji odmówił A. J., D. K. i B. L. ustalenia odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości, spowodowanego wybudowaniem gazociągu [...] na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...] w obrębie [...] i działka nr [...] w obrębie [...]. Powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Wnioskiem z dnia 26 czerwca 2013 r. A. J., W. J. oraz D. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata, zaś B. L. wnioskiem z dnia 18 lutego 2016 r. zwrócili się do organu I instancji o ustalenie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości położonej w Ł., przy ul.[...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...] w związku z wybudowaniem na części nieruchomości gazociągu wysokiego ciśnienia [...]. Organ ustalił, iż decyzją Naczelnika Dzielnicy Łódź - Śródmieście nr nr IVW/IV/Z/8221/9/81 z dnia 30 kwietnia 1981 r. zezwolono Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich III w Łodzi na przeprowadzenie robót związanych z budową gazociągu na odcinku [...] – [...] na działkach nr [...], [...], [...] i [...]. Zezwolenie zostało wydane na podstawie art. 35 i 55 ustawy z dnia 12.03.1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10. poz. 64, dalej również jako: "u.z.t.w.n."). W dacie wydania ww. zezwolenia przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność ustawową małżeńską W. i S. K.. Zgodnie z załączonym do akt sprawy postanowieniem Sądu Rejonowego w Łodzi z 27 grudnia 1989 r., sygn. akt IV Ns II 1738/89 spadek po S. K. nabyli: W. K., A. J., B. L. oraz D. K.. Zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z 25 lutego 2016 r. Rep. [...] spadek po W. K. nabyły B. L., A. J. oraz D. K.. Ponadto na podstawie aktu notarialnego z 9 kwietnia 1998 r. Rep. A nr [...] B. L. darowała A. J. cały swój udział w przedmiotowej nieruchomości. Natomiast aktem notarialnym z 29 sierpnia 2000 r. Rep. [...] W. K. darowała udziały w tejże nieruchomości A. J. oraz W. J.. Decyzją z dnia 26 listopada 2014 r. nr DGM-SP-III.6853.88.2013 Prezydent Miasta Łodzi, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 189.000,-zł z tytułu zmniejszenia się wartości nieruchomości spowodowanej wybudowaniem gazociągu na nieruchomości położonej w Ł. przy ul.[...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr[...], [...],[...] w obrębie [...] i działka nr [...] w obrębie [...] na rzecz W. K., A. J., D.K. oraz B. L.. Orzekł również o odmowie przyznania odszkodowania na rzecz W. J. oraz o odmowie ustalenia odszkodowania za zmniejszenie się wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...]. Decyzją z dnia 9 lutego 2015 r. Wojewoda Łódzki uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 29 czerwca 2016 r. Prezydent Miasta Łodzi ustalił odszkodowanie w wysokości 170.000 zł na rzecz B. L., A. J. oraz D. K.. Orzekł również o odmowie przyznania odszkodowania na rzecz W. J. oraz o odmowie ustalenia odszkodowania za zmniejszenie się wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...]. Decyzją z dnia 4 listopada 2016 r. Wojewoda Łódzki ponownie uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia 30 stycznia 2018 r. znak: DM-DM-X.6853.6.2017 Prezydent Miasta Łodzi orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 141.340 zł tytułu zmniejszenia się wartości nieruchomości spowodowanej wybudowaniem gazociągu na nieruchomości położonej w Ł. przy ul.[...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...] w obrębie [...] i działka nr [...] w obrębie [...] na rzecz A.J., D. K. oraz B. L.. Orzekł również o odmowie przyznania odszkodowania na rzecz W. J. oraz o odmowie ustalenia odszkodowania za zmniejszenie się wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie[...]. Decyzją z dnia 29 listopada 2019 r. Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy ww. decyzję. Wyrokiem z dnia 22 września 2022 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 131/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję, zaś wyrokiem z dnia 13 marca 2024 r. w sprawie o sygn. I OSK 2858/20 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną A Sp. z o.o. w W. od powyższego wyroku WSA w Łodzi. W konsekwencji Wojewoda Łódzki decyzją z dnia 2 sierpnia 2024 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 30 stycznia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 31 lipca 2025 r. Prezydent Miasta Łodzi odmówił A. J., D. K. i B. L. ustalenia odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości, spowodowanego wybudowaniem gazociągu [...] na nieruchomości położonej w Ł. przy ul.[...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...] w obrębie [...] i działka nr [...] w obrębie [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że strony postępowania zgodnie oświadczyły, że nikt, tj. wnioskodawcy, a także ich spadkodawcy nie składali wniosku o ustalenie odszkodowania w związku z wybudowaniem gazociągu. Dlatego też, w ocenie organu, stan faktyczny i prawny sprawy nie spełnia przesłanek art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., co skutkuje odmową uwzględnienia wniosku o odszkodowanie. Odwołanie od decyzji wnieśli skarżący, zarzucając naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez niewłaściwą interpretacje i przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje prawo do odszkodowania, pomimo że są spadkobiercami adresatów decyzji z dnia 30 kwietnia 1981 r., która to interpretacja pozostaje w sprzeczności z treścią uchwały NSA sygn. akt I OPS 1/20. Wojewoda Łódzki nie znalazł podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu I instancji i zaskarżoną decyzją utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu organ podkreślił, że źródłem roszczenia odszkodowawczego jest decyzja Naczelnika Dzielnicy Łódź - Śródmieście nr IVW/IV/Z/8221/9/81 z dnia 30 kwietnia 1981 r. zezwalająca Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich III w Łodzi na przeprowadzenie robót związanych z budową gazociągu na odcinku [...] – [...] na działkach nr [...], [...],[...] i [...] na podstawie art. 35 i 55 u.z.t.w.n. W dacie wydania ww. zezwolenia nieruchomość stanowiła współwłasność W. i S. K.. Wnioskodawcy, którzy zainicjowali niniejsze postępowanie, tj. A. J., D. K. i B. L., są spadkobiercami ww. współwłaścicieli. W sprawie odszkodowania nie składano nigdy wcześniej żadnego wniosku, poza tym, który zainicjował niniejsze postępowanie, co potwierdziły strony, które zgodnie oświadczyły, że nikt, tj. wnioskodawcy, a także ich spadkodawcy, nie składali wcześniej wniosku o ustalenie odszkodowania w związku z wybudowaniem linii elektroenergetycznej. Materiał dowody również nie wskazuje jakoby taki wniosek został złożony. W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie kluczowe znaczenie ma stanowisko zawarte w uchwale NSA z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20 wskazujące wprost, że jeśli osoba, która była właścicielem nieruchomości w dniu wydania zezwolenia na jej czasowe zajęcie, nie złożyła wniosku o ustalenie odszkodowania, to nie jest to sytuacja objęta hipotezą art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Nie mamy bowiem do czynienia z "nieustaleniem odszkodowania" jako działaniem krzywdzącym właściciela, ale z brakiem wymaganej w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. inicjatywy strony potencjalnie zainteresowanej w takim ustaleniu, co spowodowało niezależną od organu przyczynę braku ustalenia wysokości tej rekompensaty. W rozpatrywanej sprawie, jak ustalono, takowy wniosek nie został złożony. Organ dodał, że ma na uwadze, że odszkodowanie za wywłaszczenie stanowi prawnie chronioną wartość. Niemniej ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie stanowi wywłaszczenia sensu stricte, bowiem nie odejmuje prawa własności, a ogranicza je. Ponadto prawo do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie ma charakteru absolutnego i niczym nieograniczonego. Rozmaite gałęzie prawa wprowadzają instytucje, które te prawa ograniczają. Negatywnym pokłosiem braku tego rodzaju bezpieczników mogą być patologie wykorzystujące znaczny upływu czasu i będące jego naturalnym skutkiem: niezachowanie dokumentów, śmierć bezpośrednich zainteresowanych czy też likwidacja podmiotów, na rzecz których wywłaszczono lub ograniczono sposób korzystania z nieruchomości. Instytucje te przeciwdziałać mają nieuprawnionym próbom dochodzenia odszkodowań w sprawach załatwionych zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami i adekwatnie do obowiązującego kultury prawnej. Zdaniem organu chybionym byłoby doszukiwanie się odmiennych wykładni, z których wynikałoby, że ww. stanowisko nie dotyczy jakiejś określonej przez interpretujących kategorii wnioskodawców. Skargą z dnia 4 lutego 2026 r. A. J., D. K. i B. L., reprezentowane przez pełnomocnika w osobie adwokata, zaskarżyły w całości decyzję organu II instancji zarzucając naruszenie: 1. art. 7 i art. 80 k.p.a. poprzez brak pełnego i wszechstronnego rozważenia sprawy oraz dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, polegającą na przyjęciu, że brak złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości, spowodowanego wybudowaniem linii napowietrznej 110 kV na przedmiotowej nieruchomości przez spadkodawców skarżących – W. i S. K. definitywnie wyłącza możliwość dochodzenia roszczenia odszkodowawczego przez ich spadkobierców, bez uwzględnienia charakteru sukcesji uniwersalnej oraz bez odniesienia się do faktycznego skutku prawnego decyzji ograniczającej prawo własności; 2. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez niewłaściwą interpretacje i przyjęcie że skarżącym nie przysługuje prawo do odszkodowania, pomimo że są spadkobiercami adresatów decyzji z 30 kwietnia 1981 r., która to interpretacja pozostaje w sprzeczności z powołaną przez organ treścią uchwały NSA, sygn. akt I OPS 1/20; 3. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady ochrony własności i przyjęcie wykładni przepisów prawa zwykłego, prowadzącej do trwałego pozbawienia prawa do odszkodowania za ograniczenie prawa własności, wyłącznie z uwagi na brak inicjatywy procesowej poprzednich właścicieli nieruchomości. Skarżące wniosły o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez ustalenie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości, spowodowanego wybudowaniem na przedmiotowej nieruchomości gazociągu[...], względnie o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skarżące wskazały, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. opartej o wybiórczą analizę uchwały NSA z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20, opartą wyłącznie o tezy, a nie treść uzasadnienia. NSA w uchwale dokonał zróżnicowania podmiotów uprawnionych do odszkodowania na zasadach art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Do pierwszej grupy zaliczył spadkobierców, którzy w ramach sukcesji uniwersalnej nabywają to prawo bez jakichkolwiek ograniczeń. Do tej grupy należą skarżący, a zatem wbrew stanowisku organów, przysługuje im prawo do odszkodowania. NSA wskazał na wyraźne rozgraniczenie sytuacji prawnej spadkobierców oraz nabywców w drodze czynności prawnej. NSA wyraźnie rozróżnił sytuację drugiej grupy, do której należą nabywcy w drodze czynności prawnej, albowiem znali oni sytuację prawną i faktyczną nieruchomości i skoro nie zadbali o swoje interesy, to znajduje zastosowanie ograniczenie wskazywane przez organy. To właśnie to rozróżnienie stanowi oś konstrukcyjną uchwały, a nie jej pojedyncza teza wyrwana z kontekstu. Organ natomiast potraktował spadkobierców tak, jakby byli nabywcami w drodze czynności prawnej, co jest konstrukcyjnie błędne w świetle prawa cywilnego i administracyjnego. Organy w sposób dowolny dokonały oceny materiału dowodowego, przyjmując z góry założoną tezę, że brak inicjatywy procesowej spadkodawców definitywnie wyłącza możliwość dochodzenia roszczenia przez ich następców prawnych, bez uwzględnienia charakteru sukcesji uniwersalnej oraz bez analizy skutków prawnych decyzji ograniczającej prawo własności. Ocena ta ma charakter arbitralny i abstrahuje od rzeczywistego przedmiotu postępowania, jakim jest trwałe ograniczenie prawa własności nieruchomości, którego skutki prawne trwają do chwili obecnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 23 czerwca 2026 r. skarżące w całości podtrzymały skargę oraz przedstawione w niej zarzuty i wnioski. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej również jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Łódzkiego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi odmawiającą skarżącym ustalenia odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości, spowodowanego wybudowaniem gazociągu na nieruchomości, która w dacie zezwolenia na tę inwestycję stanowiła własność ich spadkodawców. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego wskazuje, że organy zasadnie ustaliły, iż decyzją Naczelnika Dzielnicy Łódź - Śródmieście nr z dnia 30 kwietnia 1981 r. zezwolono Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich III w Łodzi na przeprowadzenie robót związanych z budową gazociągu na odcinku [...]-[...]na działkach nr [...], [...], [...] i [...]. Zezwolenie zostało wydane na podstawie art. 35 i 55 u.z.t.w.n. W dacie wydania ww. zezwolenia przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność ustawową małżeńską W. i S. K.. Spadek po S. K. nabyli: W. K., A. J., B. L. oraz D. K. natomiast spadek po W. K. nabyły B. L., A. J. oraz D. K.. W sprawie nie jest sporne, że W. K. oraz S. K. nie składali wniosku o ustalenie odszkodowania. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy spadkobiercom właścicieli nieruchomości, w stosunku do której wydano powyższe zezwolenie, przysługuje roszczenie o ustalenie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości tej nieruchomości w sytuacji, gdy ich poprzednik prawny w dacie wydania zezwolenia na jej czasowe zajęcie nie złożył stosownego wniosku o ustalenie takiego odszkodowania. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.) dalej jako: "u.g.n.". Stosownie do art. 129 ust. 1 u.g.n. odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5., który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (ust. 5). W kontrolowanej sprawie ograniczenie prawa własności nastąpiło na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1974.10.64), powoływanej dalej jako: "u.z.t.w.n.", który stanowił, że organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Natomiast zgodnie z treścią art. 36 u.z.t.w.n. za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 właścicielowi przysługiwało odszkodowanie, które strony ustalały na podstawie wzajemnego porozumienia. W razie sporu wysokość odszkodowania ustalał na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy. Przywołany przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. uzależnia możliwość ustalenia odszkodowania od łącznego spełnienia dwóch przesłanek. Pierwsza z nich to pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, co w niniejszej sprawie jest niewątpliwe. Po drugie zaś, obowiązujące przepisy muszą przewidywać ustalenie odszkodowania. W tej części przepis ma charakter blankietowy, nakazując wskazanie normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym. Oznacza to, że aby mogło dojść do ustalenia odszkodowania niezbędnym jest wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który za tego typu pozbawienie prawa własności przewiduje możliwość ustalenia odszkodowania. Celem przepisu art. 129 ust. 5 pkt. 3 u.g.n. jest umożliwienie otrzymania odszkodowania w przypadku pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, gdy obowiązujące przepisy przewidują bądź przewidywały jego ustalenie. Należy zatem odwołać się do treści art. 128 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym odszkodowanie przysługuje za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art.120 i 124-126. Do zdarzeń tych, stosownie do art. 124 ust. 1 u.g.n. należy zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd, zgodnie z którym odesłanie zawarte w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do "obowiązujących przepisów" odnajduje swój pełny i niewątpliwy substrat materialnoprawny w przywołanych regulacjach u.g.n., czytanych w powiązaniu z historycznym źródłem ograniczenia własności. Skoro zatem w 1982 r. doszło do trwałego uszczuplenia prawa własności, a odszkodowanie z tego tytułu nigdy nie zostało ustalone i wypłacone, to obowiązek ten, jako bezterminowe zobowiązanie publicznoprawne o randze konstytucyjnej, wciąż spoczywa na organach Państwa. W realiach kontrolowanej sprawy istota problemu sprowadza się jednak do dwóch kwestii. Po pierwsze - czy odszkodowania mogą skutecznie domagać się spadkobiercy osób będących właścicielami nieruchomości w czasie, gdy doszło do ograniczenia prawa własności, jako następcy prawni na mocy sukcesji generalnej. Po drugie – czy uprawnienie takie przysługuje im w sytuacji, gdy "pierwotni" właściciele nie złożyli wniosku o ustalenie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości, spowodowanego wybudowaniem gazociągu wysokiego ciśnienia [...] na nieruchomości położonej w Ł. przy ul.[...]. W zaskarżonej decyzji organ wojewódzki, w ślad za organem I instancji, stanął na stanowisku, że w kontrolowanej sprawie zastosowanie znajduje pogląd, zgodnie z którym, jeśli osoba, która była właścicielem nieruchomości w dniu wydania zezwolenia na jej czasowe zajęcie, nie złożyła wniosku o ustalenie odszkodowania, to nie jest to sytuacja objęta hipotezą art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że w przywoływanym powyżej wyroku z dnia 13 marca 2024 r. sygn. I OSK 2858/20 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ powinien dokonać wykładni przepisów prawa materialnego z uwzględnieniem oceny prawnej dotyczącej wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 zawartej w uchwale NSA z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20, zwracając przy tym uwagę, że podjęcie uchwały abstrakcyjnej ma ten skutek, że wiąże ona sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 p.p.s.a. Warto też zważyć, że stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Natomiast w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i 170 ppsa, oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Trzeba zatem uwzględnić, że w uchwale z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął, iż odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r., może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r. Natomiast odszkodowanie to nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że przyjęcie stanowiska, że osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 21 Konstytucji RP). W przypadkach bowiem, w których przepisy prawa przewidują, że ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia następuje w odrębnym postępowaniu, czy też w przypadku, gdy strony (osoba wywłaszczona lub podmiot zobowiązany do uiszczenia odszkodowania) uczyniły przedmiotem zaskarżenia decyzję wywłaszczeniową, ale tylko w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, śmierć osoby wywłaszczonej spowodowałaby konieczność umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania, skoro spadkobiercy osoby wywłaszczonej nie mogliby wstąpić w prawa i obowiązki swojego spadkodawcy. W ten sposób doszłoby do wywłaszczenia prawa bez ustalenia odszkodowania, z jednoczesnym pozbawieniem ochrony prawa do dziedziczenia. Za stanowiskiem, zgodnie z którym spadkobierca osoby wywłaszczonej jest podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego byłego właściciela przemawia zatem zarówno konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia, jak i konstytucyjna zasada, zgodnie z którą wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Tym samym przyjęcie stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej nie jest osobą uprawnioną do uzyskania odszkodowania w miejsce właściciela, którego roszczenie odszkodowawcze nie zostało zaspokojone, pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z konstytucyjną zasadą, zgodnie z którą wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Zachowanie tej konstytucyjnej zasady, że wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem, w przypadku gdy osoba wywłaszczona zmarła przed zaspokojeniem roszczenia odszkodowawczego, możliwe jest tylko wówczas, gdy w miejsce zmarłego, podmiotami uprawnionymi do uzyskania odszkodowania będą jego spadkobiercy. To bowiem z konstytucyjnej zasady, że wywłaszczenie może nastąpić jedynie wówczas, gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem oraz konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia wynika, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, które jest prawem majątkowym o charakterze kompensacyjnym, mogą nabyć spadkobiercy osoby wywłaszczonej, która zmarła przed nabyciem odszkodowania. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, że spadkobiercy osoby wywłaszczonej, którzy jako sukcesorzy pod tytułem ogólnym (uniwersalnym) wstępują w ogół praw i obowiązków zmarłego właściciela, w tym również praw i obowiązków związanych z wywłaszczoną już nieruchomością, pozbawieni zostaliby udziału w niezaspokojonych prawach majątkowych swojego spadkodawcy, przysługujących mu z tytułu wywłaszczenia własności nieruchomości, a konsekwencją tego stanu rzeczy byłoby wywłaszczenie bez odszkodowania (por. wyrok NSA z 5 lutego 2025 r., sygn. akt I OSK 112/22, powoływane wyroki sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że wbrew ustaleniom organów obu instancji sytuacja prawna wnioskodawców objęta jest hipotezą art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanej uchwale wprost bowiem przesądził, że przyjęcie stanowiska, w myśl którego osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona – rozumiana wąsko jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa w dacie wydawania decyzji – jest nie do zaakceptowania. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały, że skarżącym, jako spadkobiercom właścicieli nieruchomości, na której zlokalizowano fragment gazociągu, odszkodowanie nie przysługuje z uwagi na fakt, że ich poprzednicy prawni nie wystąpili ze stosownym wnioskiem o ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o art. 36 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r. W zaskarżonej decyzji na poparcie powyższego stanowiska organ wojewódzki przytacza fragment uzasadnienia uchwały z dnia 22 lutego 2021 r., w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jeżeli osoba, która była właścicielem nieruchomości w dniu wydania zezwolenia na jej czasowe zajęcie, nie złożyła wniosku o ustalenie odszkodowania, to nie jest to sytuacja objęta hipotezą art.129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie mamy bowiem do czynienia z "nieustaleniem odszkodowania", jako działaniem krzywdzącym właściciela, ale z brakiem wymaganej wart. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r. inicjatywy strony potencjalnie zainteresowanej w takim ustaleniu, co spowodowało niezależną od organu przyczynę braku ustalenia wysokości tej rekompensaty. W ocenie Sądu powyższe stanowisko organów jest błędne. Powołana przez organy administracji teza zawarta w uzasadnieniu uchwały NSA sygn. I OPS 1/20 dotyczy wyłącznie przypadku nabycia nieruchomości wywłaszczonej pod tytułem szczególnym. Wynika to wprost z brzmienia punktu 2 uchwały, systematyki uzasadnienia uchwały oraz z treści punktu V uzasadnienia uchwały, którego część stanowi powoływany fragment. W tym samym punkcie V, w akapicie poprzedzającym czytamy, że "Skoro do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania w trybie art.36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości uprawniony był wyłącznie ten właściciel nieruchomości, któremu prawo własności przysługiwało na dzień wydania zezwolenia na czasowe ograniczenie korzystania z gruntu, to w sytuacji niewystąpienia przez niego z takim wnioskiem, późniejszy nabywca tej nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej nie mógł już skutecznie domagać się działania organu i ustalenia wysokości odszkodowania". Bez wątpienia zatem ocena wyrażona w uzasadnieniu uchwały, na którą powołują się organy w kontrolowanej sprawie, dotyczy sytuacji nabywcy nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej (sukcesja syngularna). Nie ma natomiast żadnych przesłanek, aby uznawać, że wymóg uprzedniego wystąpienia właściciela wywłaszczonej nieruchomości z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r. jest warunkiem sine qua non do skorzystania z roszczenia, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. także w stosunku do spadkobierców, którzy wstąpili w drodze dziedziczenia w ogół praw i obowiązków swojego poprzednika prawnego, o których mowa w pkt 1 uchwały. Wypada przy tym przypomnieć, że w świetle obecnie obowiązujących przepisów prawa, przedawnieniu ulega wyłącznie odszkodowanie, które zostało już wcześniej ustalone, natomiast przedawnieniu nie podlega samo ustalenie odszkodowania, gdyż z woli ustawodawcy następuje to w formie decyzji administracyjnej. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawie z 1958 r. ani w obowiązujących przepisach u.g.n. takiego ogólnego przepisu nie zawarto. Powyższe oznacza zatem, że chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117-125 kodeksu cywilnego (dotyczącym przedawnienia roszczeń), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej. Z tego względu należy uznać, że skoro roszczenie odszkodowawcze przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej pod elementy infrastruktury przesyłowej nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by nie mogło być ono dochodzone w każdym czasie. Skoro zatem, roszczenie o odszkodowanie należne na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r. nie przedawnia się, z uwzględnieniem treści z art. 36 ust. 2 tej ustawy (wprowadzającego 3 letni okres przedawnienia odszkodowania za straty w zasiewach, uprawach i plonach), to gdyby hipotetycznie W. i S. K. nadal żyli, roszczenie to nadal by im przysługiwało. Nabyli je bowiem w związku z wywłaszczeniem przez ograniczenie własności, a upływ czasu (nawet znaczny) nie pozbawił ich tego roszczenia, z braku przepisów szczególnych wprowadzających przedawnienie. W związku z tym brak jest racjonalnych argumentów przemawiających za uznaniem, że spadkobiercy pierwotnego właściciela takiego roszczenia byliby pozbawieni. Takiej tezy nie sposób pogodzić z konstytucyjnymi standardami ochrony własności i prawa do dziedziczenia. Standardy konstytucyjne wymagają przyjęcia tezy przeciwnej, że roszczenie o odszkodowanie przechodzi na spadkobierców zmarłego właściciela, o ile nie zostało "skonsumowane", tj. o ile nie została wydana decyzja przyznająca odszkodowanie (por. wyroki NSA z 22 lutego 2021 r., I OSK 2492/20 oraz z 22 czerwca 2021 r., I OSK 491/20). Wobec powyższego należało uznać, że przyjęta przez organy interpretacja uchwały 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2021 r., I OPS 1/20 pozostaje w sprzeczności z argumentami natury konstytucyjnej, którymi NSA uzasadnił tezę wyrażoną w punkcie 1 uchwały. W konsekwencji brak podstaw prawnych do ustalenia, że na gruncie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., skarżącym będącym spadkobiercami właścicieli nieruchomości wywłaszczonych w trybie art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r., nie przysługuje prawo do żądania odszkodowania za straty wynikające z ograniczenia własności nieruchomości. Natomiast przyjęcie stanowiska organów administracji skutkowałoby tym, że ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości nastąpiłoby bez słusznego odszkodowania. Zatem okoliczność, że poprzedni właściciele w 1982 r., ani w latach późniejszych, nie złożyli stosownego wniosku o ustalenie odszkodowania, wbrew twierdzeniom organu, nie stanowi przeszkody prawnej dla dochodzenia tego roszczenia przez jego spadkobierców. Podsumowując trzeba stwierdzić, że odmowa ustalenia odszkodowania wyłącznie z tego powodu, że wnioskodawcą nie jest osoba będąca właścicielem nieruchomości w dacie wydania decyzji ograniczającej prawo własności lecz jej spadkobiercy (sukcesorzy uniwersalni) oraz, że spadkodawcy nie wystąpili ze stosownym wnioskiem o ustalenie wysokości odszkodowania, opiera się na nieprawidłowej wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Przepis ten interpretowany prokonstytucyjnie oraz w zgodzie z ugruntowanym orzecznictwem NSA, w pełni obejmuje swoją hipotezą następców prawnych pod tytułem ogólnym, chroniąc ich uzasadnione interesy majątkowe wywodzące się z praw przysługujących ich poprzednikom. Wypada także wskazać, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela takiej interpretacji uchwały 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2021 r., I OPS 1/20, jaka została przeprowadzona w wyroku WSA w Łodzi z dnia 6 maja 2021 r., II SA/Łd 412/20, a następnie podtrzymana w wyroku z dnia 6 marca 2024 r., II SA/Łd 35/24 wydanym w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku II SA/Łd 412/20, na które to wyroki powołuje się Wojewoda Łódzki w zaskarżonej decyzji. Niezależnie od ww. ustaleń, Sąd wskazuje, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy i ustalaniu odszkodowania, organy administracji winny wziąć pod uwagę skutki prawne wynikające z umów darowizny objętych aktami notarialnymi z 9 kwietnia 1998 r. oraz z 29 sierpnia 2000 r. Należy wyjaśnić, że dla oceny legitymacji do dochodzenia odszkodowania bez znaczenia pozostaje ewentualny fakt, że nabywca (obdarowany) jest jednocześnie zstępnym, a zatem potencjalnym spadkobiercą zbywcy (darczyńcy). Decydujące jest tu bowiem źródło i podstawa nabycia praw. Skoro do przeniesienia własności doszło w drodze czynności cywilnoprawnej inter vivos (umowy darowizny), mamy do czynienia z klasyczną sukcesją syngularną, a nie z następstwem prawnym pod tytułem ogólnym (sukcesją uniwersalną z tytułu spadkobrania). Obdarowany nie nabywa roszczenia odszkodowawczego wraz z przenoszonym na niego prawem własności nieruchomości. Darczyńca natomiast, pomimo wyzbycia się własności nieruchomości, zachowuje pełny status wierzyciela w zakresie omawianego roszczenia odszkodowawczego. Zawarcie umowy darowizny sprawia zatem, że drogi prawne własności nieruchomości oraz roszczenia o odszkodowanie za wcześniejsze ograniczenie tej własności ulegają definitywnemu rozdzieleniu. Administracyjne roszczenie o odszkodowanie będzie należne w dalszym ciągu zbywcy (darczyńcy), a nie nabywcy (obdarowanemu). Publicznoprawne roszczenie o odszkodowanie jest bowiem związane z podmiotem, którego interes majątkowy doznał uszczerbku w dacie dokonania ingerencji, bądź który nabył to roszczenie w drodze spadkobrania, jednakże nie podąża ono za prawem własności w przypadku przeniesienia tego prawa w drodze umowy. Organy administracji orzekające ponownie w sprawie winny zatem wnikliwie zbadać legitymację wnioskodawców w odniesieniu do poszczególnych części nieruchomości, ściśle oddzielając skutki sukcesji uniwersalnej od skutków sukcesji syngularnej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji. Rozpoznając sprawę ponownie, organ zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię przepisów prawa materialnego i rozpoznać merytorycznie wniosek skarżących o ustalenie odszkodowania, traktując ich jako podmioty w pełni legitymowane do dochodzenia przedmiotowego roszczenia. Zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały bowiem wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Naruszenie to polegało na dokonaniu błędnej, zawężającej wykładni tego przepisu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego pozbawienia następców prawnych pod tytułem ogólnym legitymacji do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych przysługujących ich poprzednikom. Ponadto, wskutek wadliwego utożsamienia skutków prawnych sukcesji uniwersalnej ze skutkami sukcesji syngularnej oraz nierozpoznania istoty wpływu umów darowizny na byt roszczenia publicznoprawnego, organy uchybiły podstawowym gwarancjom procedury administracyjnej. W tym zakresie doszło do rażącego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Organy nie wyjaśniły bowiem w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, nie dokonały wszechstronnej i prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i tym samym sporządziły uzasadnienia rozstrzygnięć, które nie odpowiadają rygorom praworządnego działania administracji publicznej. Rozpoznając sprawę ponownie, organy administracji będą z mocy art. 153 p.p.s.a. bezwzględnie związane oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku. Będą one zatem prawnie zobligowane do uwzględnienia przedstawionej przez Sąd prokonstytucyjnej interpretacji przepisów prawa ukształtowanej przywołaną uchwałą NSA. Wymagać to będzie wnikliwego i merytorycznego rozpatrzenia roszczeń odszkodowawczych wnioskodawców, z zachowaniem ścisłego rozgraniczenia uprawnień nabytych na drodze dziedziczenia od skutków wyzbycia się własności gruntu w drodze darowizny, w ramach której roszczenie odszkodowawcze pozostaje przy zbywcy, nie przechodząc na obdarowanego. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 215). a.bł.