II SA/Sz 180/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 maja 2017 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie w jakim utrzymuje w mocy decyzję Prezydenta Miasta w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego na A. P. na okres od 1 września 2016 r. do 30 września 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] w części dotyczącej przyznania świadczenia wychowawczego na A. P. na okres od 1 września 2016 r. do 30 września 2017 r.

Wnioskiem z dnia [...] r. K. P. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci: W. P. urodzoną dnia [...] r. (pierwsze dziecko) oraz A. P. na okres od [...] r. Wezwaniem z dnia [...] r. organ I instancji zobowiązał stronę do uzupełnienia złożonego wniosku poprzez dostarczenie zaświadczenia o zarobkach netto za drugi przepracowany miesiąc ([...] r.) w firmie L. oraz osobistego stawienia się w celu poprawy wniosku – w terminie 14 dni, od daty doręczenia wezwania. Powyższe wezwanie po dwukrotnym awizowaniu zostało zwrócone do organu, który w dniu [...] r. pozostawił wniosek K. P. bez rozpoznania. W dniu [...] r. strona uzupełniła braki formalne wniosku, w związku z czym decyzją z tego samego dnia nr [...] Prezydent Miasta w oparciu o przepis art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.), art. 4, art. 5, art. 2 pkt 11 w związku z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195 ze zm.) orzekł o przyznaniu świadczenia wychowawczego na W. P. w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] r. oraz na A. P. w wysokości [...] zł miesięcznie w okresie od [...] r. K. P. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając niewłaściwą pracę urzędników i złe funkcjonowanie urzędu polegające na nienależytym udzieleniu informacji, wprowadzaniu w błąd interesanta, braku przepływu informacji pomiędzy jednostkami organizacyjnymi SCŚ, braku chęci wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz naruszenie zasady: - prawdy obiektywnej, - uwzględnienia z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony, - prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, - informowania stron i pozostałych uczestników postępowania, - czynnego udziału stron w postępowaniu oraz zasady dobra dziecka jako dobra nadrzędnego, powyższe spowodowało naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 7, 8, 9, 10 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 i 2 K.p.a., art. 66a § 2 K.p.a., art. 67 § 1 i 68 § 1 K.p.a., art. 70 K.p.a, art. 72 § 1 i 2 K.p.a, art. 75 § 1 i 2 K.p.a., art. 78 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a., art. 124 § 2 K.p.a., art. 136 K.p.a., art. 55 K.p.a. oraz art. 3 ust. 1, art. 4 Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych z dnia 20 listopada 1989 r. (Dz.U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526). W uzasadnieniu skarżąca wywiodła, iż pomimo tego, że w okresie od [...] r. czterokrotnie była w placówce SCŚ przy ul. [...] w celu uzyskania informacji na jakim etapie jest postępowanie dotyczące złożonego wniosku nie poinformowano jej o fakcie wysłania wezwania, oprócz tego, że informację o toczącym się postępowaniu może uzyskać w filii przy ul. [...] oraz, że czas na rozpatrzenie wniosku wynosi 3 miesiące. Dopiero w dniu [...] r., kiedy wniosek pozostawiono bez rozpatrzenia, została powiadomiona, że w celu dokładnego zapoznania się z materiałami sprawy musi udać się do filii, przy ul. [...]. Opisane działania urzędników spowodowały naruszenie wymienionych we wstępie zasad postępowania administracyjnego, a przede wszystkim krzywdę i stratę materialną jej dzieci. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Analizując przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci mające zastosowanie w niniejszej sprawie, Kolegium podało, że skarżąca składając pierwotnie wniosek w [...] r. wniosła o przyznanie świadczenia wychowawczego na dwójkę dzieci za okres od [...] r. Następnie pismem z dnia [...] r. została zobowiązana przez organ I instancji do dostarczenia zaświadczenia o zarobkach netto za [...] r. w firmie L. oraz osobistego stawienia się w celu poprawy wniosku – w terminie 14 dni. Powyższe wezwanie po dwukrotnym awizowaniu w dniu [...] r. zostało uznane za skutecznie doręczone w trybie art. 44 K.p.a. z dniem [...] r., skutkiem czego od dnia 1 sierpnia 2016 r. rozpoczął bieg 14 dniowy termin do wykonania wezwania organu I instancji. Powyższy termin upłynął bezskutecznie w dniu [...] r. w związku z czym zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wniosek pozostawiono bez rozpatrzenia. W dniu [...] r. (po pozostawieniu pierwotnego wniosku bez rozpatrzenia) skarżąca uzupełniła braki formalne wniosku, skutkiem czego należało go potraktować jako nowy wniosek złożony we wrześniu 2016 r., a zgodnie z art. 18 ust. 2 powołanej ustawy, prawo do świadczenia wychowawczego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami – w rozpoznawanej sprawie będzie to [...] r. Opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego K. P. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżąca wnosząc o uchylenie decyzji obu organów wydanych w niniejszej sprawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania powieliła zarzuty naruszenia zasad postępowania administracyjnego podniesione w odwołaniu. W dalszej części opisując przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie, nie kwestionując faktu nieodebrania przesyłki zawierającej wezwanie, podniosła, że fakt jej kilkukrotnego stawiennictwa w siedzibie organu ([...] r.), który w istocie był właściwy dla wyznaczonego przez organ I instancji w wezwaniu terminu, winien skutkować podjęciem przez organ czynności mających na celu uzupełnienie wniosku w niezbędnym zakresie. Tymczasem organ nie podjął żadnych czynności, a jego pracownicy nie udzielili skarżącej żadnych wyjaśnień. W konsekwencji za przedwczesne i nieuprawnione należało uznać pozostawienie pierwotnego wniosku bez rozpoznania. Ponadto zdaniem skarżącej ustalenia faktyczne leżące u podstaw zaskarżonej decyzji poczynione zostały w sposób nieprawidłowy w wyniku błędnego stosowania przepisów procedury administracyjnej. Zgromadzone dokumenty pozwalały chociażby na częściowe rozstrzygnięcie sprawy. Kryterium dochodowe rodziny skarżącej odnosiło się bowiem do świadczenia należnego na starszą córkę, a na drugie i kolejne dziecko przyznaje się świadczenie niezależnie od spełnienia kryterium dochodowego. Stąd też wywody prawne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są niepełne, albowiem pomijają przepisy, które uprawniały przyznanie świadczenia na drugie z dzieci bez konieczności legitymowania się dodatkowymi dokumentami obrazującymi sytuację materialną rodziny. Organ zatem, miał nie tylko możliwość ale i obowiązek rozstrzygnięcia chociażby częściowo wniosku skarżącej odnośnie drugiej córki w stosunku do której świadczenie wychowawcze było należne bez względu na kryterium dochodowe. Tymczasem organ, pomimo podejmowanych przez skarżącą prób ustalenia losów toczącego się postępowania, nie podjął niezbędnych czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności, czy wezwanie do uzupełnienia braków było zasadne oraz, czy skarżąca rzeczywiście z własnej winy zaniechała uzupełnienia braków wniosku w zakreślonym jej terminie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uznając, że podstawą utrzymania decyzji I instancji w mocy było jej wydanie zgodnie z przepisami prawa, wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.; dalej jako "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga K. P. zasługiwała na częściowe uwzględnienie, gdyż przeprowadzona kontrola wydanych w tej sprawie decyzji, według wyżej wskazanych kryteriów, doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195, zwanej dalej u.p.p.w.d. W przepisie art. 5 ust. 3 określa ona zasady przyznawania świadczenia wychowawczego, przysługującego na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. U.p.p.w.d. definiuje też w art. 2 ust. 2, 4, 19 i 20 pojęcia dochodu rodziny i dochodu członka rodziny, dochodu utraconego i dochodu uzyskanego. Art. 7 ust. 1-3 niniejszego aktu określa zaś zasady uwzględniania utraty i uzyskania dochodu, a co do samej definicji dochodu odsyła do art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Analiza przepisów ww. ustawy prowadzi do wniosku, że przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko uzależnione jest od spełnienia przesłanki wskazującej na wymóg, aby dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekraczał kwoty 800,00 zł, podczas gdy prawo do tego świadczenia na drugie i następne dzieci przysługuje rodzicom niezależnie od dochodu. Przyznanie świadczenia wychowawczego nie pozostawia organowi żadnej swobody, bowiem nie ma charakteru uznaniowego natomiast spełnienie warunków określonych w ustawie obliguje organ do jego przyznania. Obowiązkiem organów prowadzących postępowanie jest natomiast przestrzeganie zasad i reguł wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. I tak z art. 11 Kp.a. wynika jednoznaczny obowiązek wyjaśniania stronom zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Wyrazem realizacji tej zasady jest uzasadnienie decyzji, które stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., powinno przekonywać stronę o prawidłowości rozstrzygnięcia. Organ administracji musi m.in. przedstawić w nim swoją ocenę oraz motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Bez prawidłowego uzasadnienia decyzji strona nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów. Uzasadnienie decyzji, poza wskazaniem i wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ma być dla strony źródłem informacji o sposobie rozumowania organu podejmującego decyzję i przyjętych przez niego założeniach, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej nie spełniają wymienionych wymagań. Z akt sprawy wynika, iż skarżąca wnioskiem z dnia [...] r. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na W. P. urodzoną w dniu [...] r. (pierwsze dziecko) oraz A. P. urodzoną w dniu [...] r. na okres od [...] r. Weryfikując złożony wniosek organ wezwaniem z dnia [...] r. zobowiązał stronę do jego uzupełnienia poprzez dostarczenie zaświadczenia o zarobkach netto za drugi przepracowany miesiąc ([...] r.) w firmie L. oraz osobistego stawienia się w celu poprawy wniosku w wyznaczonym terminie. Powyższe wezwanie zostało uznane za doręczone w trybie zastępczym w dniu [...] r. i po bezskutecznym upływie terminu wykonania wezwania, organ mocą art. 19 ust. 1 i 2 u.p.p.w.d. pozostawił wniosek bez rozpatrzenia. Po uzupełnieniu przez skarżącą w dniu [...] r. braków formalnych wniosku, organ traktując go jako nowy wniosek złożony we [...] r. orzekł o przyznaniu wnioskowanego świadczenia na każdą z córek począwszy od [...] r. Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji. Skarżąca nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem wywodzi, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji są niepełne, ponieważ pomijają przepisy uprawniające przyznanie świadczenia na drugie z dzieci bez konieczności legitymowania się dodatkowymi dokumentami obrazującymi sytuację materialną rodziny oraz nie wyjaśniają, czy wezwanie do uzupełnienia braków wniosku było uzasadnione. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie stanowisko skarżącej. Z materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie wynika, że wezwanie organu I instancji zobowiązywało skarżącą do przedłożenia dokumentu potwierdzającego wysokość dochodu osiągniętego z tytułu pracy oraz do osobistego stawienia się w celu poprawy wniosku. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że o ile w przypadku pierwszego dziecka, gdzie przyznanie świadczenia uzależnione jest od kryterium dochodowego, zobowiązanie do dostarczenia zaświadczenia o wysokości dochodu uznać należy za uzasadnione, a podjęte w tym zakresie, po ustaleniu kryterium dochodowego, rozstrzygnięcie przyznające świadczenie wychowawcze na W. P. za prawidłowe, o tyle w przypadku drugiego dziecka, na które przyznanie świadczenia jest niezależne od kryterium dochodowego brak jest jakichkolwiek wyjaśnień i ustaleń organów. Z uzasadnienia decyzji zarówno organu I jak i II instancji w żadnej mierze nie wynika, czy wezwanie organu z dnia [...] r. zobowiązujące do poprawy wniosku, miało również wpływ na wniosek w zakresie dotyczącym drugiego dziecka, tj. A., a jeżeli tak, to na czym polegało i, czy uniemożliwiało jego rozpoznanie i w jakim zakresie a tym samym, czy miało wpływ na przyznanie świadczenia wychowawczego. Jeżeli bowiem wniosek na drugie dziecko złożony został skutecznie w dniu [...] r. (wezwanie organu pozostawało bez wpływu na niego), to nic nie stało na przeszkodzie aby organy orzekły o przyznaniu świadczenia wychowawczego na A. P., tak jak wnosiła skarżąca od [...] r. Rzeczą Sądu nie jest dokonywanie ustaleń faktycznych za organy administracji publicznej. To organ winien bowiem dokonać wyczerpującego zebrania i przeanalizowania materiału dowodowego niezbędnego dla dokonania wszystkich istotnych ustaleń faktycznych danej sprawy. Ocena materiału dowodowego dokonana przez organ musi być wyczerpująca i winna odnosić się do wszystkich istotnych okoliczności podnoszonych przez stronę postępowania. Tylko wyczerpujące i prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne może stanowić przedmiot kontroli legalności danej decyzji przez Sąd. Nie przesądzając o ewentualnym sposobie zakończenia postępowania, gdyż organ sposób rozstrzygnięcia uzależni od poczynionych ustaleń, wskazane powyżej uchybienia, czy zaniechania organów obu instancji w zakresie uzasadnienia ich decyzji powodowały konieczność ich uchylenia w części dotyczącej przyznania świadczenia wychowawczego na A. P. na okres od [...] r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obu instancji winny uwzględnić poczynione powyżej uwagi w zakresie konieczności sporządzenia prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji administracyjnej. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.