II SA/Sz 173/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2026 r. sprawy ze skargi M. S. na zarządzenie zastępcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 18 grudnia 2025 r. nr 2/2025 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę

Wojewoda Zachodniopomorski (dalej: "Wojewoda"), zarządzeniem zastępczym Nr 2/2025 z 18 grudnia 2025 r. powołując się na art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks wyborczy, stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w P. M. S. (dalej: "Skarżący lub Radny"), w związku z naruszeniem zakazu wynikającego z treści art. 24f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu zarządzenia Wojewoda wyjaśnił, iż w wyniku wyborów z dnia 7 kwietnia 2024 r. Radny uzyskał mandat radnego Rady Miejskiej w P. na okres kadencji 2024 - 2029. Na I sesji Rady, która odbyła się w dniu 6 maja 2024 r., Radny złożył ślubowanie, a tym samym rozpoczął wykonywanie mandatu. W efekcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że Radny prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą. Jak wynika z danych zawartych w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej przedmiotem przeważającej działalności ww. przedsiębiorcy jest sprzedaż hurtowa drewna, materiałów budowlanych i wyposażenia sanitarnego. Ponadto firma Radnego prowadzi działalność gospodarczą w zakresie m.in.: prania i czyszczenia wyrobów włókienniczych i futrzarskich, usług związanych z przeprowadzkami, transportu drogowego towarów, sprzedaży detalicznej drobnych wyrobów metalowych, farb, szkła prowadzonej w wyspecjalizowanych sklepach. Z będących w posiadaniu organu nadzoru dokumentów wynika, że Radny wykonywał szereg czynności w ramach prowadzonej działalności gospodarczej na rzecz Gminy P., w tym sołectw oraz jednostek organizacyjnych Gminy P., w szczególności dokonywał transakcji sprzedaży materiałów budowlanych. Organ nadzoru wyjaśnił, iż zgodnie z treścią art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Sankcją za naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności - w myśl art. 383 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks wyborczy-jest wygaśnięcie mandatu radnego (ipso iure). Wyjaśniono, że definicję mienia gminy prawodawca zawarł w art. 43 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika zaś, że pojęcie mienia odpowiada definicji zawartej w art. 44 ustawy Kodeks cywilny, a zatem stanowi całokształt praw majątkowych przysługujących określonemu podmiotowi i obejmuje własność oraz inne składniki mienia mieszczące się w zbiorczej kategorii "inne prawa majątkowe". Mieniem będą zatem prawa majątkowe, które można wyrazić w pieniądzu, jak też zapłata za wykonanie czynności (usługi) realizowanej z budżetu jednostki. Zaznaczono, że w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca ustanowił generalny zakaz używania przez radnego mienia gminy m. in. w prowadzonej bądź zarządzanej przez niego działalności gospodarczej. Przepis ten nie ogranicza ww. zakazu jedynie do uprzywilejowanego korzystania z mienia, a używa znacznie szerszego określenia "wykorzystanie mienia gminy". Wobec czego przyjąć należy, że intencją ustawodawcy jest dążenie do wykluczenia nawet hipotetycznej sytuacji, w której radny, będąc członkiem organu stanowiącego gminy, podejmującego decyzje dotyczące m. in. mienia gminy, mógłby wpływać na rozporządzenie tym mieniem w taki sposób, by było ono korzystniejsze dla niego niż dla innych osób nieposiadających statusu radnego. Wypełnienie dyspozycji art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest więc uzależnione od tego, czy radny korzysta w sposób uprzywilejowany z mienia gminy. Istotna pozostaje wyłącznie okoliczność, że istnieje możliwość czerpania z tego mienia korzyści. W ocenie Wojewody podejmując się sprawowania mandatu radnego i działania na rzecz lokalnej wspólnoty radny powinien mieć świadomość, że wiąże się to z pewnymi ograniczeniami wynikającymi z ustawy o samorządzie gminnym. Wobec tego, to na radnym spoczywa obowiązek ułożenia biegu spraw dotyczących prowadzonej przez niego działalności gospodarczej lub zarządzania taką działalnością w taki sposób, by nie dochodziło do kolizji z normami przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w tym art. 24f ust. 1 cyt. ustawy. Skoro jedną z istotnych funkcji rady gminy jest kontrola działalności gminnych jednostek organizacyjnych, to w celu rzetelnego wykonywania tej funkcji radny musi być od tych podmiotów niezależny. Jeżeli zaś radny zarządza podmiotem, który prowadzi działalność gospodarczą z pośrednim bądź bezpośrednim wykorzystaniem mienia gminy, to ta niezależność może być podawana w wątpliwość. Zgodnie z ustaleniami organu w niniejszej sprawie bezsporne jest, że w okresie sprawowania mandatu Radnego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej zawierał on umowy sprzedaży z Urzędem Miejskim w P. (w tym z sołectwami), jak i jednostkami organizacyjnymi: Centrum Usług Wspólnych w P., Miejsko-Gminnym Przedszkolem w P., Centrum Usług Społecznych w P., Zakładem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w P. oraz Miejsko-Gminnym Ośrodkiem Kultury w P., których przedmiotem były materiały budowlane i wyposażenie sanitarne. Powyższą okoliczność potwierdza: przekazane przy piśmie Przewodniczącej Rady Miejskiej w P. z dnia 8 października 2025 r. zestawienie w formie tabelarycznej faktur wystawionych w okresie od 4 lipca 2025 r. do 30 sierpnia 2025 r. wraz z ich kopiami oraz pismo Dyrektora Centrum Usług Społecznych z dnia 10 września 2025 r. z którego wynika, że w okresie lipiec - sierpień 2025 r. firma Radnego sprzedała artykuły ww. jednostce na łączną kwotę 236,70 zł. Zdaniem Wojewody w omawianym stanie faktycznym nie ulega wątpliwości, że prowadząc działalność gospodarczą Radny uzyskiwał korzyści z gminnego mienia. Wynagrodzenie, jakie otrzymywał ze sprzedaży materiałów budowlanych na rzecz Urzędu Miejskiego i jednostek organizacyjnych Gminy P., pochodziły bowiem z budżetu tej Gminy, przy czym trafiały one do Radnego bezpośrednio bądź za pośrednictwem jednostek. Wobec powyższego organ nadzoru - działając w oparciu o art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - skierował do organu stanowiącego Gminy P. pismo wzywające do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania. Mając zaś na uwadze fakt, że upłynął bezskutecznie wyznaczony termin do podjęcia przedmiotowej uchwały przez Radę Miejską w P., wydano zarządzenie zastępcze, po uprzednim powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Pismem z 16 stycznia 2026 r. Radny wystąpił ze skargą na powyższe zarządzenie zastępcze zarzucając skarżonemu aktowi naruszenie: 1. Art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zarządzenia zastępczego w sposób nadmiernie ogólnikowy, lakoniczny i niewystarczający, uniemożliwiający odtworzenie toku rozumowania organu oraz skuteczną kontrolę sądową zaskarżonego aktu; 2. art. 383 § 1 pkt 5 oraz art. 383 § 2 ustawy Kodeks wyborczy w zw. z art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 171 Konstytucji RP, poprzez wydanie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego pomimo tego, że organ właściwy - Rada Miejska w P. - rozpoznał przedmiotową sprawę, dokonał merytorycznej oceny podstaw stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Skarżącego i w konsekwencji odrzucił projekt Rady Miejskiej w tym przedmiocie; 3. art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że: - incydentalne nieplanowane i awaryjne zakupy materiałów dokonywane przez jednostki organizacyjne gminy w ogólnodostępnej hurtowni skarżącego, bez zawarcia jakichkolwiek umów o stałe dostawy, stanowią prowadzenie przez Skarżącego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, - dokonywanie przez jednostki organizacyjne gminy zakupów w jedynym na jej terenie sklepie z materiałami budowlanymi, prowadzonym przez Skarżącego, stanowi prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, pomimo że dostęp do tego sklepu miał charakter powszechny, a warunki sprzedaży były jednakowe dla wszystkich uczestników lokalnego rynku i nie wiązały się z uzyskaniem przez Skarżącego jakiejkolwiek uprzywilejowanej korzyści wynikającej z pełnienia mandatu radnego, - do naruszenia określonego w tym przepisie zakazu prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej dochodzi w każdej sytuacji otrzymania płatności ze środków publicznych (budżetu gminy), podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu, w zestawieniu z konstytucyjną zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) winna doprowadzić do wniosku, że dla oceny naruszenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego, konieczne jest zbadanie zakresu prowadzenia tej działalności i istotności naruszenia owego zakazu; 4. art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 Konstytucji RP (zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego prawa) i w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zasada proporcjonalności), poprzez zastosowanie sankcji wygaśnięcia mandatu w sytuacji, gdy Skarżący działał w usprawiedliwionym przekonaniu o legalności swojego postępowania i nie miał świadomości, że jego działania mogą zostać zakwalifikowane jako naruszenie ustawowego zakazu. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie skarżonego zarządzenia zastępczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 21 maja 2026 r. strony podtrzymały swoje wcześniejsze stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 662, dalej: "u.s.g."), rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Natomiast art. 98a ust. 1 u.s.g. stanowi, że jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu m.in. z przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6 (tj. Kodeksu wyborczego), w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego nie podejmuje uchwały, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. Natomiast w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1 wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (art. 98a ust. 2 u.s.g.). Przepis art. 98 stosuje się odpowiednio, z tym, że uprawniona do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze (art. 98a ust. 3 u.s.g.). Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Przy tym, do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 98 ust. 4 u.s.g.). W niniejszej sprawie organ nadzoru przed wydaniem zaskarżonego aktu wezwał, na podstawie art. 98a ust. 1 u.s.g., Radę Miejską w P. do podjęcia w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Radnego. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z 20 listopada 2025 r. Przewodnicząca Rady Miejskiej w P. poinformowała organ nadzoru, że projekt uchwały w powyższym przedmiocie został wniesiony pod obrady, jednak w wyniku głosowania większość radnych opowiedziała się przeciwko jej przyjęciu. W konsekwencji projekt uchwały został odrzucony i uchwała o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu nie została podjęta. W takich okolicznościach organ nadzoru był formalnie uprawniony do wydania zarządzenia zastępczego, na które Radnemu przysługiwała skarga do sądu administracyjnego. Skarga taka została wniesiona w odpowiednim trybie i terminie a braki formalne zostały uzupełnione, zatem podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu. Jak stanowi art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 365 z późn. zm.) wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Takim przepisem odrębnym jest m.in. art. 24f ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Wprowadzenie powyższych przepisów było niewątpliwie podyktowane ważnym interesem publicznym a ich celem jest zapobieżenie ewentualnemu wykorzystaniu mandatu radnego w celu ułatwienia dostępu do mienia tej jednostki. Przy czym przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie wymienia rodzajów działalności gospodarczej lub sposobu prowadzenia takiej działalności, które nie będą wiązały się z koniecznością zaprzestania jej prowadzenia czy też z zakazem jej prowadzenia w związku z wykonywaniem mandatu radnego. Wobec braku ustawowego zróżnicowania, należy przyjąć, że w przepisie tym chodzi o wszelkie przypadki wykorzystania mienia gminy, pozostającego w związku z funkcjonowaniem działalności gospodarczej radnego. Z przytoczonych przepisów wynika też daleko posunięty rygoryzm ich stosowania. Trzeba mieć jednak na uwadze, że interes publiczny przemawiający za wprowadzeniem zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g. nie może być egzekwowany bezwarunkowo, prowadząc do zniweczenia możliwości realizacji funkcji radnego pochodzącego z wyborów powszechnych. Dlatego też sankcja utraty mandatu radnego pochodzącego z wyboru jako ingerująca w wolę powszechną, musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości przesłanek wynikających z normy prawa materialnego. Powinno to zaś nastąpić z uwzględnieniem celu wprowadzenia tego zakazu, jak również skutków jego naruszenia, które dotyczą konstytucyjnie chronionych praw podmiotowych (por. wyroki NSA z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt II OSK 1820/16 i 6 września 2016 r. sygn. akt II OSK 1269/16). W zakresie pierwszego zarzutu skargi opartego w szczególności na wywodzonym przez pełnomocnika Skarżącego naruszeniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego warto wyjaśnić dodatkowo, że prawodawca nie przewidział w sprawach dotyczących wydania zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 98a u.s.g., stosowania przepisów k.p.a. Odesłanie takie znajduje się wprawdzie w art. 91 ust. 5 u.s.g., jednak przepis ten reguluje wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych, których nie można utożsamić z zarządzeniem zastępczym. Rozstrzygnięcie nadzorcze negatywnie ocenia akt, który został już uprzednio wydany przez organ gminy, a zarządzenie zastępcze zostaje wydane z powodu braku aktu organu gminy (tak NSA w wyroku z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 784/17). Niemniej jednak przy ocenie zaskarżonego zarządzenia należy stosować wzorzec z art. 2 i art. 7 Konstytucji. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza więc po stronie organów władzy publicznej powinność uzasadniania podejmowanych rozstrzygnięć i wykazania wszechstronnego rozważania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego powinno zatem być poprzedzone rzetelną analizą, czy radny rzeczywiście naruszył określony zakaz ustawowy – w tym wypadku zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. W ocenie Sądu, organ nadzoru w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy prawidłowo potwierdził zaistnienie przesłanek uzasadniających stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego. Wydając zarządzenie zastępcze, Wojewoda ustalił prawidłowo stan faktyczny, poddał go odpowiedniej ocenie na płaszczyźnie formalnej, jak i materialnoprawnej. Przechodząc do szczegółowych kwestii związanych z kontrolą zaskarżonego zarządzenia zastępczego, Sąd podkreśla, że prawodawca poprzez ustanowienie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządowej, w której dana osoba objęła mandat radnego, chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu radnego w celu ułatwienia dostępu do mienia tej jednostki, a celem regulacji wprowadzających ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne było zapobieżenie angażowaniu się tych osób w sytuacje i uwikłania mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, zgodnie z którym przy wykładni i stosowaniu art. 24f ust. 1 u.s.g. konieczny jest pewien automatyzm, w celu wytworzenia korzystnych dla funkcjonowania organów władzy samorządowej standardów postępowania. Użyte zaś w art. 24f ust. 1 u.s.g. sformułowanie "z wykorzystaniem" należy interpretować szeroko i odnosić je do wszelkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności, bez względu na to, czy owo wykorzystywanie ma podstawę prawną czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe oraz odpłatne bądź też nie (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1714/10). Nie powinno mieć również znaczenia, czy z prowadzonej działalności radny uzyskuje dochód lub inne korzyści osobiste ani czy dane zachowanie stanowiło jednorazowe działanie polegające na wykorzystaniu mienia gminy przy prowadzeniu działalności gospodarczej (patrz: wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2006 r. sygn. akt II OSK 753/06). Stąd też należy przyjąć, że wprowadzony w art. 24f ust. 1 u.s.g. generalny zakaz korzystania przez radnego z mienia gminnego w jakikolwiek sposób (a więc nie tylko używania czy posługiwania się takim mieniem) w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej – i to bez względu na jej przedmiot, jak i rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny – ma charakter bezwzględny. Przepis ten nie ogranicza wprowadzonego zakazu wyłącznie do kwestii "własności" czy też "zarządzania" takim mieniem, gdyż używa znacznie pojemniejszego terminu "wykorzystanie mienia". Celem tego zakazu jest niedopuszczenie do sytuacji wykorzystywania funkcji radnego do osiągnięcia własnych korzyści majątkowych, kosztem mienia gminnego. Ratio legis takiego rozwiązania opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w jednostce samorządu terytorialnego, będąc członkiem organu stanowiącego i podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej jednostki samorządowej, mógłby wpływać na korzystne dla siebie, bliskich lub innych podmiotów, w imieniu których działa, rozporządzanie takim mieniem (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 355/17). Ponadto, jedną z funkcji omawianego zakazu (poza wskazanym już wyłączeniem możliwości wykorzystania mienia komunalnego bezpośrednio lub pośrednio dla interesów indywidualnych) jest to, aby radny pozostawał niezależny od organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Tylko wtedy może rzetelnie wykonywać funkcję kontrolną takiego organu. Chodzi zatem o zapobieżenie sytuacji, w której wystąpiłby oczywisty konflikt interesów danej osoby jako radnego i przedsiębiorcy, co mogłoby podważać zaufanie do rzetelności sprawowania przez radnego jego mandatu (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2120/17). Mając przy tym na uwadze omówiony cel zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g., nie można uznać, że korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych czy też na warunkach ustalonych powszechnie dla danego rodzaju czynności prawnych może podważać osiągnięcie tego celu. W takich przypadkach nie zachodzi obawa wykorzystania mandatu radnego do uzyskania innych korzyści aniżeli dostępne dla wszystkich członków wspólnoty samorządowej. Inaczej należy jednak oceniać korzystanie z mienia komunalnego na podstawie indywidualnych umów, a zatem nie na warunkach powszechnej dostępności, lecz dla prowadzenia własnej działalności gospodarczej z jego wykorzystaniem (por. np. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 671/16). W sprawie bezspornym jest, że w okresie sprawowania mandatu Radnego, prowadził on jednoosobową działalność gospodarczą szczegółowo opisaną w skarżonym zarządzeniu. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w szczególności faktur w ramach powyższej działalności dokonywano sprzedaży materiałów budowlanych i wyposażenia sanitarnego na rzecz Urzędu Miejskiego w P. (w tym z sołectwami), a także gminnych jednostek organizacyjnych: Centrum Usług Wspólnych w P., Miejsko-Gminnego Przedszkola w P., Centrum Usług Społecznych w P., Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w P. oraz Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury w P.. Zgromadzone i niezakwestionowane przez Skarżącego dane pozwalają na stwierdzenie, iż w okresie od 4 lipca 2025 r. do 30 sierpnia 2025 r. (a zatem niespełna 2 miesięcy) miało miejsce prawie 30 transakcji, opiewających na zróżnicowane kwoty od 8 do 10.415 zł złotych. Strona skarżąca podnosi w tym zakresie, że Hurtownia [...] prowadzona przez Radnego jest jedynym składem budowlanym funkcjonującym na tym obszarze a "współpraca skarżącego z gminą oraz jej jednostkami organizacyjnymi polegała wyłącznie na sprzedaży materiałów budowlanych w siedzibie składu w sytuacjach awaryjnych i miała charakter doraźny a nie ciągły". W ocenie Skarżącego, zakaz, o którym mowa w przepisie art. 24f ust. 1 u.s.g., odnosi się do prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, a nie samej sprzedaży towarów gminie lub jej jednostkom, tym bardziej w sytuacji, z jaką mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, że sprzedaż miała charakter rynkowy, powszechny i otwarty, taki sam jak wobec wszystkich innych klientów. Przy czym jak wywiedziono jednostki, które w uzasadnieniu zarządzenia powołuje organ, nie były traktowane przez Skarżącego w sposób uprzywilejowany. Jakiekolwiek potencjalne rabaty mogły być udzielane w zależności od ilości, rodzaju towaru oraz aktualnych możliwości handlowych, na takich samych zasadach jak wobec innych kontrahentów. Nadto jak wywiedziono w skardze w składzie budowlanym skarżącego są zatrudnieni sprzedawcy oraz pracownicy transportu, którzy obsługują wszystkich klientów w identyczny sposób a hurtownia funkcjonuje w stałych, wszystkim znanych i dostępnych godzinach. W czasie otwarcia składu, pracownicy gminnych jednostek, bez konieczności legitymowania się czy uprzedzania o swojej wizycie, w sposób absolutnie nieskrępowany, mogą dokonywać transakcji i zakupów - tak jak każdy inny klient. Zdaniem Skarżącego każdorazowo miała miejsce zwykła transakcja sprzedaży, realizowana w trybie detalicznym lub hurtowym, w ramach normalnego funkcjonowania sklepu a transakcje nie miały również istotnego znaczenia finansowego w kontekście całości działalności gospodarczej Skarżącego. W ocenie Sądu podnoszona w powyższym zakresie argumentacja nie daje podstaw do podważenia kluczowego w sprawie poczynionego przez Wojewodę ustalenia, iż opisywane przez Skarżącego działanie stanowiło prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat. Pojęcie mienie komunalne obejmuje aktywa, które stanowią nie tylko nieruchomości gruntowe oraz budynki i budowle (majątek trwały), ale także środki pieniężne. Taki sposób rozumienia mienia komunalnego wynika z art. 43 u.s.g., zgodnie z którym mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Zgodnie zaś z art. 44 Kodeksu cywilnego mieniem jest własność i inne prawa majątkowe. Skoro zatem w ujęciu rachunkowym środki finansowe stanowią aktywa pieniężne, to są składnikiem majątku danej jednostki (vide wyroki: z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2892/14, z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 165/13). Nie wymaga dodatkowego dowodu, iż prowadzona od już wielu lat przez Skarżącego działalność ma charakter zarobkowy. Działalność prowadzona przez przedsiębiorcę to proces wykraczający poza zwykłą wymianę towaru na pieniądze. W sensie prawnym i ekonomicznym jest to odpłatna dostawa towarów lub świadczenie usług, stanowiące fundament prowadzonej działalności gospodarczej. W jej ramach przedsiębiorca zmierza do pokrycia kosztów działalności i wypracowania nadwyżki finansowej w oparciu o marżę. Przy czym nawet jeśli przedsiębiorca dokonuje sprzedaży poniżej kosztów zakupu (np. wyprzedaż towarów zalegających w magazynie, likwidacja działalności, akcje promocyjne) a transakcja przynosi stratę to również taka transakcja polega na wykorzystaniu mienia kupującego (tutaj: gminy) dla realizacji celów przedsiębiorcy. Wbrew stanowisku skargi nie sposób wykorzystania mienia wiązać z potrzebą "zatrudniania pracowników zajmujących się obsługą relacji z gminą" czy też "zaplanowania współpracy" pomiędzy przedsiębiorcą a gminą i jej jednostkami w formie umowy czy porozumienia względnie "stałości dostaw". Zasadności oceny poczynionej przez organ nadzoru nie podważa też brak innych hurtowni o podobnym profilu działalności na terenie gminy. W szczególności w czasie dynamicznie rozwijającego się handlu elektronicznego produkty budowlane i sanitarne nie muszą być nabywane ani w hurtowni (czy też składzie budowlanym) ani też wyłącznie na terenie gminy. Nadto nawet przyjęcie stanowiska Skarżącego, iż niektóre zakupy następowały w sytuacjach awaryjnych należy przyjąć, iż pozostała część sprzedaży odbywała się – jak zresztą twierdzi sam Skarżący w innym miejscu skargi – "na typowych zasadach rynkowych’". Nie może być też w tym przypadku mowy o "incydentalności" ani o "nieistotnym" naruszeniu ustawowego zakazu. Nie sposób przyjmować, aby w niespełna dwumiesięcznym okresie przeszło dwadzieścia transakcji dokonywanych w składzie Skarżącego przez zróżnicowane jednostki gminy miało charakter "awaryjny" gdyż powyższe świadczyłoby o permanentnym funkcjonowaniu gminy w takim trybie, czego w rozpatrywanym przypadku nie sposób się dopatrzyć. Na taki charakter zakupów nie wskazuje też asortyment ujęty w fakturach wśród którego znajdują się również takie pozycje jak motyka, miotła, grabie, kij do szczotki czy odbój drzwiowy. Podobnie opisana wyżej intensywność zawierania transakcji sprzedaży w żadnej mierze nie świadczy, iż do transakcji dochodziło rzadko. W realiach badanej sprawy nie sposób nie dostrzegać, iż pracownicy Skarżącego mogli z łatwością zidentyfikować podmiot nabywający produkty, skoro były wystawiane faktury VAT. Nie sposób też przyjmować, aby sprzedający nie miał świadomości jaki podmiot był nabywcą towarów, skoro sprzedawca godził się na odroczoną płatność ("Przelew 14 dni"). Jeśli chodzi zaś o twierdzenia skargi - iż wykorzystanie przez Radnego mienia komunalnego wywołuje z mocy prawa skutek w postaci wygaśnięcia mandatu radnego w sytuacji korzystania z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych dostępności do tego mienia lub na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do danego typu czynności - nie sposób ich powiązać z okolicznościami sprawy. Skarżący nie wskazuje w szczególności z jakich usług gminy korzystał na warunkach ogólnych ustalonych dla jej mieszkańców. Natomiast sam wywodzi, iż prowadzi jedyny skład budowlany w gminie, w którym jednostki gminne mogły dokonywać zakupów a "potencjalne rabaty mogły być udzielane w zależności od ilości, rodzaju towaru oraz aktualnych możliwości handlowych, na takich samych zasadach jak wobec innych kontrahentów". Innymi słowy nie chodzi w tym przypadku o typowe korzystanie z usług zapewnianych mieszkańcom przez gminę (wstęp na obiekty komunalne, transport publiczny, korzystanie z lokalu gminnego, umieszczanie reklam na obiektach gminnych itp.) a tego dotyczyły wyroki NSA wskazywane w skardze, lecz o relacje o charakterze stricte handlowym, w których sam Skarżący w istocie wskazuje na brak bezpośredniej konkurencji i istniejący na obszarze gminy monopol naturalny. Nie sposób nie dostrzegać, że tego typu sytuacja może wzbudzać poważne zastrzeżenia z punktu widzenia efektywności wydatkowania środków publicznych choćby z uwagi na brak presji cenowej. Obawy co do optymalnego wydatkowania środków publicznych w takich przypadkach mogą być racjonalnie potęgowane przez fakt, iż ów monopol może być wiązany z przedsiębiorcą będącym jednocześnie radnym, a więc osobą mającą wpływ na wydatkowanie środków publicznych. Właśnie między innymi zapobieżeniu powstaniu tego rodzaju konfliktu interesów ma służyć wprowadzenie przez ustawodawcę w art. 24f ust. 1.u.s.g. ograniczenia działalności gospodarczej radnego. Jeśli chodzi o wywodzony w skardze "brak świadomości Skarżącego" że jego działania mogą zostać zakwalifikowane jako naruszenie zakazu określonego przepisem art. 24f ust. 1 u.s.g. to nie można nie pomijać, iż stosowany w niniejszym przypadku przepis jest jasny a powiązane z nim orzecznictwo w zakresie tych działań, które mogą być uznane za wykorzystywanie mienia gminnego od wielu lat jest ugruntowane. Warto też podkreślić, iż ustawodawca w art. 24f ust. 1 u.s.g. ustalił trzymiesięczny od dnia złożenia ślubowania okres na zaprzestanie działalności gospodarczej prowadzonej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy co jawi się jako wystarczający czas na zapoznanie się z zasadami wykonywania mandatu radnego i podjęcie stosownych działań także przez tych radnych, którzy przystąpili do wyborów bez świadomości ograniczeń w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej będących konsekwencją objęcia mandatu radnego. Zatem osoba zamierzająca pełnić tego rodzaju funkcje publiczne nie może się skutecznie powoływać na nieznajomość prawa. Również podnoszona przez Skarżącego okoliczność, że mandat radnego sprawuje nieprzerwanie od 2002 r. i przez 23 lata jednoczesnego prowadzenia działalności gospodarczej i pełnienia funkcji radnego, nikt nie zgłaszał do niego żadnych pretensji czy wątpliwości a zastrzeżenia co do prawidłowości jego działań zawodowych i zarobkowych pojawiły się dopiero wraz z objęciem funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej w P. nie daje podstaw do zakwestionowania prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia zastępczego Wojewody. Powyższe oznaczałoby to akceptację braku podejmowania wymaganych prawem działań przez organ nadzoru, który powziął wiedzę istnieniu nieprawidłowości w sprawowaniu mandatu przez radnego. Długotrwałość utrzymywania się stanu niezgodnego z prawem nie daje to też podstaw do twierdzenia, iż Skarżący działał w obiektywnie usprawiedliwionym przekonaniu o legalności swojego postępowania. Wreszcie jako całkowicie nieuprawnione jawi się twierdzenie skargi, że wydając zarządzenie zastępcze, Wojewoda wkroczył w sferę kompetencji Rady Miejskiej zastępując jej ocenę własną interpretacją stanu faktycznego i prawnego zaś odrzucenie projektu uchwały o wygaśnięciu mandatu nie stanowi bezczynności rady, lecz jest formą realizacji jej kompetencji decyzyjnej. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru - działając w oparciu o art. 98a ust. 1 u.s.g. - skierował do organu stanowiącego Gminy P. pismo wzywające do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania. Następnie, projekt uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu Radnego został wniesiony pod obrady sesji Rady Miejskiej w P. w dniu 14 listopada 2025 r. podczas której, przeprowadzone zostało głosowanie, jednakże większość radnych Rady Miejskiej w P. opowiedziała się przeciwko jego przyjęciu, w konsekwencji projekt został odrzucony. Powyższe oznacza, że wyznaczony Radzie Miejskiej w P. 30-dniowy termin upłynął bezskutecznie, co zaktualizowało po stronie wojewody uprawnienie do wydania zarządzenia zastępczego. Dlatego też, w oparciu o art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda był uprawniony do wydania kwestionowanego przez Skarżącego zarządzenia zastępcze. Tym samym, w ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi organ przeprowadził należytą analizę stanu faktycznego a poczynione przez Wojewodę ustalenia dawały podstawy do wydania skarżonego zarządzenia. Zdaniem Sądu przedstawione przez organ uzasadnienie zarządzenia prawidłowo wskazuje co legło u podstaw wydanego rozstrzygnięcia i n należycie wykazano w nim, iż przesłanki ustawowe wygaśnięcia mandatu Radnego zostały spełnione. Powyższe nastąpiło w sposób umożliwiający Skarżącemu obronę jego racji a sądowi administracyjnemu kontrolę rozstrzygnięcia organu nadzoru. Wobec powyższego skarga, na podstawie art. 151 P.p.s.a., podlegały oddaleniu. Przywołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa gov.pl.