II SA/Sz 215/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Emilia Szeliga-Rydzewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2026 r. sprawy ze skargi Gminy W. i T. H. na zarządzenie zastępcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 15 kwietnia 2025 r. nr 1/2025 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w Wolinie I. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze; II. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz skarżącej Gminy W. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz skarżącego T. H. kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewoda Zachodniopomorski (dalej: "Wojewoda"), zarządzeniem zastępczym Nr 1/25 z 15 kwietnia 2025 r., stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w W. T. H. (dalej: "Skarżący lub Radny"). Przedmiotowe zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 98a ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 383 §1 pkt 5 ustawy Kodeks wyborczy. W uzasadnieniu zarządzenia Wojewoda ustalił, że T. H. uzyskał mandat radnego Rady Miejskiej w W. na okres kadencji 2024 - 2029. Na I sesji Rady, która odbyła się w dniu 7 maja 2024 r., radny złożył ślubowanie, a tym samym rozpoczął wykonywanie mandatu. Ponadto Wojewoda wskazał, że Radny pełni funkcję Wiceprezesa Zarządu Wolińskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. (KRS: [...], dalej jako: "Stowarzyszenie"). Stowarzyszenie to wpisane jest zarówno do rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, jak też z dniem 28 lutego 2023 r. zostało wpisane do rejestru przedsiębiorców. Jak wskazał organ, w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że Stowarzyszenie na podstawie §11 oraz §36 statutu prowadzi działalność gospodarczą. Z danych zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że przedmiotem przeważającej działalności Stowarzyszenia jest pozostała sprzedaż detaliczna prowadzona poza siecią sklepową, straganami i targowiskami. Ponadto Stowarzyszenie prowadzi działalność gospodarczą w zakresie m.in.: wynajmu i zarządzania nieruchomościami własnymi lub dzierżawionymi, pozostałego doradztwa w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej i zarządzania, reprezentowania mediów, wyszukiwania miejsc pracy i pozyskiwania pracowników, organizacji targów, wystaw i kongresów. Na podstawie umowy najmu lokalu z 4 stycznia 2021 r. (umowa nr [...]) zawartej pomiędzy Stowarzyszeniem a Muzeum Regionalnym im. A. K. w W., Stowarzyszenie prowadzi biuro, z wykorzystaniem pomieszczenia użytkowego oraz zaplecza, znajdującego się przy ul. [...] w W., będącego w posiadaniu Muzeum. Tymczasem, Muzeum Regionalne im. A. K. w W. jako samorządowa instytucja kultury, stanowi jednostkę organizacyjną Gminy W. i jest administratorem Dworku [...] w W., tj.: nieruchomości znajdującej się przy ul. [...], na podstawie umowy użyczenia zawartej pomiędzy Gminą W. a ww. Muzeum. Mając na uwadze powyższe, Wojewoda stwierdził, że sankcją za naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności - w myśl art. 383 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks wyborczy - jest wygaśnięcie mandatu radnego (ipso iure). Organ nadzoru wyjaśnił także, iż w odpowiedzi na wezwanie do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, Rada Miejska w W. podjęła w dniu 10 stycznia 2025 r. uchwałę nr XI/131/25 w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Radnego. Tym samym, wobec bezskuteczności wezwania do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, Wojewoda – zgodnie z art. 98a ust. ustawy o samorządzie gminnym, po uprzednim powiadomieniu Ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydał zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu. W ocenie Wojewody nie ulega wątpliwości, że "Radnego nie łączy bezpośrednio z Gminą W. żadna umowa cywilnoprawna, nie sposób jednak zaprzeczyć, że zarządzając jako Wiceprezes, prowadzoną przez Stowarzyszenie działalnością gospodarczą nie wykorzystuje on mienia gminnego (...). Zaciąganie zobowiązań majątkowych i niemajątkowych, składanie wszelkich oświadczeń woli mieści się w zakresie reprezentowania stowarzyszenia, co mając na uwadze treść Statutu Stowarzyszenia należy do uprawnień Radnego (...). Związek funkcjonalny pomiędzy działalnością gospodarczą zarządzaną przez Radnego a faktem wykorzystywania mienia gminy jest w niniejszej sprawie niewątpliwy. Nie ma tutaj żadnego znaczenia fakt, że w okresie sprawowania przez Radnego mandatu Stowarzyszenie, którego jest Wiceprezesem, nie osiągnęło przychodów z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, czy też to, że Radny pełni funkcję Wiceprezesa nieodpłatnie. Niezaprzeczalny jest fakt, że Stowarzyszenie, reprezentowane przez Radnego, zgodnie ze Statutem, prowadzi działalność gospodarczą i wykorzystuje mienie gminy (nieruchomości). Powyższe wypełnia dyspozycję przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym". Radny oraz Gmina W. (dalej: "Gmina") zaskarżyli przywołane powyżej zarządzenie zastępcze. Skarżący Radny domagał się uchylenia w całości ww. zarządzenia zastępczego, zarzucając naruszenie: - art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2025 r., poz. 365, dalej jako: "k.w.") w zw. z art. 98a ust. 2 oraz 24f ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 662, dalej: "u.s.g."), poprzez ich zastosowanie i wydanie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego, podczas gdy nie miała miejsce sytuacja naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności (zarządzanie działalnością gospodarczą, w której wykorzystywane jest mienie komunalne gminy); - art. 24f ust. 1 u.s.g. w związku z art. 3 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (dalej: "p.p."), poprzez nieuzasadnione przyjęcie że Stowarzyszenie, którego wiceprezesem zarządu jest Radny, prowadzi działalność gospodarczą, co stanowi warunek konieczny i podstawowy do uznania ziszczenia się warunków wygaśnięcia mandatu, podczas gdy działalność prowadzona przez wyżej wymienione Stowarzyszenie jest jedynie działalnością statutową, niebędącą działalnością gospodarczą, definiowaną zgodnie z treścią art. 3 p.p.; - art. 24f ust. 1 u.s.g., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że Stowarzyszenie prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, podczas gdy lokal (pomieszczenie), w którym znajduje się biuro Stowarzyszenia, wykorzystywane jest jedynie dla potrzeb realizacji działalności statutowej Stowarzyszenia; - art. 383 § 1 pkt 5 k.w. w zw. z art. 98a ust. 2 oraz art. 24f ust. 1 u.s.g., poprzez ich zastosowanie i wydanie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego, podczas gdy korzystanie przez Stowarzyszenie z pomieszczenia stanowiącego mienie komunalne gminy odbywało się na warunkach rynkowych, przewidzianych stosownymi przepisami, a zatem nie było niebezpieczeństwa i obawy o możliwość wystąpienia jakichkolwiek zjawisk o charakterze korupcyjnym (co stanowi ratio legis przepisu kluczowego dla niniejszego postępowania); - art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności w zakresie odnoszącym się do faktycznego wykonywania działalności gospodarczej przez Stowarzyszenie oraz faktycznego sposobu wykorzystywania mienia komunalnego gminy przez Stowarzyszenie, co doprowadziło Wojewodę do nieprawidłowych konstatacji, że: - Stowarzyszenie prowadzi działalność gospodarczą, a Radny - jako wiceprezes Zarządu Stowarzyszenia, działalnością tą zarządza, - Stowarzyszenie prowadzi działalność gospodarczą, którą zarządza Radny, z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, czego efektem było sformułowanie nieuzasadnionego stwierdzenia o wygaśnięciu mandatu radnego. Gmina w swojej skardze podniosła analogiczne zarzuty jak Radny. Zarówno Skarżący jak i Gmina w uzasadnieniu skargi wskazali, iż skoro Stowarzyszenie nie osiąga zysków z działalności gospodarczej i nawet nie jest na zysk ten nastawione, to o prowadzeniu przez Stowarzyszenie działalności gospodarczej nie może być mowy. Tym samym nie może być mowy o zarządzaniu taką działalnością przez Radnego. Nie wpis do rejestru przedsiębiorców czy Centralnej Ewidencji Informacji o Działalności Gospodarczej, decyduje o prowadzeniu działalności gospodarczej (na czym wyłącznie skupił się organ), a faktyczne działania, o których mowa w art. 3 ustawy p.p. Zdaniem Skarżących organ nie prowadził analizy i wyjaśnień w powyższym zakresie i nie był nimi zainteresowany, choć mają decydujące znaczenie dla ustalenia bezpodstawności kluczowego ustalenia organu. Ponadto, zdaniem Skarżących, nawet sam fakt prowadzenia działalności gospodarczej (zarządzania taką działalnością) nie jest wystarczającą podstawą do wygaśnięcia mandatu radnego. Prowadzenie działalności gospodarczej musi odbywać się z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Wykorzystanie mienia gminy musi pozostawać w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą. Brak faktycznego, rzeczywistego prowadzenia działalności gospodarczej nie rodzi bowiem niebezpieczeństwa kolizji pomiędzy interesem radnego a interesem publicznym. Skarżący podkreślali ponadto, że sankcja utraty mandatu radnego pochodzącego z wyboru, ingerująca w wolę powszechną, musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu. Skarżący wnieśli w skargach o przeprowadzenie dowodu z dokumentów dołączonych do skargi, tj.: 1. oświadczenia Zarządu Stowarzyszenia z 13 maja 2025 r., 2. wprowadzenia do sprawozdania finansowego Stowarzyszenia za okres od 1 stycznia 2024 r. do 31 grudnia 2024 r., 3. sprawozdania finansowego Stowarzyszenia za okres od 1 stycznia 2024r. do 31 grudnia 2024 r., 4. informacji o koncie 704 "przychody z działalności gospodarczej za 2024 r". W odpowiedzi na skargi Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego i wniósł o ich oddalenie. Po rozpatrzeniu powyższych skarg, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 lipca 2025 r. sygn. akt II SA/Sz 408/25 oddalił skargi. Uzasadniając wyrok WSA w Szczecinie wskazał, że ani skarżąca Gmina, ani sam Skarżący nie zakwestionowali ustalonego przez Wojewodę stanu faktycznego, określającego, że Radny zarządza działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia gminy, w której Radny sprawował mandat. Uznano, iż w rozpoznawanej sprawie istotny jest właśnie zakaz zarządzania działalnością gospodarczą w podmiocie gospodarczym na terenie gminy, w której Radny sprawuje swój mandat, który to zakaz określony jest w art. 24f ust. 1 u.s.g. Sąd uznał, że wbrew twierdzeniom Skarżących, tj. Radnego i Gminy, biuro Stowarzyszenia jest wykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej przez Stowarzyszenie, bowiem tam są prowadzone wszystkie sprawy związane z działalnością Stowarzyszenia, w tym także sprawy związane z jego działalnością gospodarczą. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie ma znaczenia fakt, że w okresie sprawowania przez Skarżącego mandatu radnego Stowarzyszenie, którego radny jest wiceprezesem, nie osiągnęło przychodów z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, jak również nie ma znaczenia to, że Radny pełni funkcję wiceprezesa nieodpłatnie. Niezaprzeczalny jest fakt, że Stowarzyszenie reprezentowane przez Skarżącego, zgodnie ze Statutem, prowadzi działalność gospodarczą i wykorzystuje mienie gminy (nieruchomości). Powyższe wypełnia dyspozycję przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. Uzasadniając oddalenie wniosków dowodowych wskazanych w skargach WSA w Szczecinie wyjaśnił, że podstawą orzekania przez Sąd jest materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organami administracji. Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów tylko, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości związanych z tym czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Zdaniem Sądu wnioskowane przez Skarżących dowody nie pozostawały w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Nadto, kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny nie ma w świetle obowiązujących przepisów ani obowiązku, ani nawet uprawnienia, aby odnosić się do zdarzeń późniejszych i uwzględniać dokumenty powstałe po wydaniu zaskarżonego aktu, a takimi dokumentami okazały się dokumenty dołączone do skargi. Po rozpatrzeniu skarg kasacyjnych wniesionych przez Radnego i Gminę, wyrokiem z 17 lutego 2026 r. sygn. akt III OSK 2027/25, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. Uzasadniając powyższy wyrok NSA wyjaśnił, iż stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego musi poprzedzić staranne i niebudzące wątpliwości ustalenie, że radny prowadzi działalność gospodarczą na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, albo też zarządza taką działalnością lub jest przedstawicielem bądź pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Wprawdzie pojęcie działalności gospodarczej nie zostało zdefiniowane w ustawie o samorządzie gminnym ani też w Kodeksie wyborczym, jednak taką definicję zawiera Prawo przedsiębiorców. Zgodnie z art. 3 p.p. działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Oznacza to, że aby uznać daną działalność za działalność gospodarczą niezbędne jest wykazanie spełnienia ww. przesłanek. Jak wyjaśniono dalej, w orzecznictwie sądowym zdecydowanie dominuje pogląd, zgodnie z którym fikcyjność (pozorność) rozpoczęcia działalności gospodarczej występuje wtedy, gdy działania rzekomego przedsiębiorcy ograniczają się jedynie do czynności zalegalizowania działalności gospodarczej (tj. do złożenia zgodnie z art. 17 ust. 1 p.p. wniosku o wpis do właściwego rejestru) bez faktycznego jej uruchomienia i zamiaru prowadzenia co oznacza, że w praktyce nie dochodzi do rozpoczęcia wykonywania działalności gospodarczej (por. wyrok SN z 17 maja 2023 r. sygn. akt I USKP 55/22). Samo bowiem dokonanie wpisu w ewidencji działalności gospodarczej lub innej właściwego rejestru, a nawet sporządzenie dokumentów zgłoszeniowych i rozliczeniowych do ZUS nie determinuje faktu prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu ustawowym. Są to wyznaczniki działalności, które pozwalają na przyjęcie domniemania, że działalność jest faktycznie prowadzona. Niemniej domniemanie może być obalone w sytuacji, gdy działalność nie spełnia kryteriów legalnej definicji wynikającej z art. 3 p.p., tj. działalności zarobkowej, prowadzonej w sposób zorganizowany i ciągły. NSA stwierdził, że sam wpis danego podmiotu do rejestru przedsiębiorców nie oznacza automatycznie uznania go za podmiot prowadzący działalność gospodarczą. Sam wpis do rejestru przedsiębiorców nie oznacza, że jest już prowadzona działalność gospodarcza. Skoro zgodnie z art. 24f ust. 1 u.s.g. radny nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności, aby uznać, że w danej sytuacji radny zarządza działalnością gospodarczą danego podmiotu, to przede wszystkim należy ustalić ponad wszelką wątpliwość, że podmiot ten prowadzi chociaż w minimalnym zakresie działalność spełniającą cechy wynikające z art. 3 p.p. Sam wpis do stosownego rejestru danego podmiotu nie oznacza, że radny zarządza działalnością gospodarczą tego podmiotu. (...) dopóki Stowarzyszenie nie podjęło lub nie podejmuje chociaż jednej czynności w obrocie gospodarczym w ramach prowadzenia działalności gospodarczej z zamiarem jej prowadzenia, to nie można uznać, że sama możliwość prowadzenia działalności gospodarczej jest już prowadzeniem takiej działalności. W zakresie zarzutów skargi kasacyjnej NSA poddał także ocenie materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i stwierdził, że wadliwe jest ustalenie przez WSA w Szczecinie jakoby materiał akt sprawy pozwalał na uznanie, że Radny zarządzał działalnością gospodarczą prowadzoną przez Stowarzyszenie. W ocenie NSA z akt zgromadzonych w sprawie nie wynikało, aby Stowarzyszenie to rzeczywiście w okresie od dnia objęcia mandatu przez Radnego do dnia 15 kwietnia 2025 r., tj. do dnia wydania zarządzenia zastępczego nr 1/2025 przez Wojewodę podejmowało czynności mające charakter działalności gospodarczej. NSA zwrócił też uwagę, iż Sąd pierwszej instancji nie dopuścił dowodu z żadnego dokumentu wskazanego przez strony skarżące na okoliczność dotyczącą ustalenia czy Stowarzyszenie prowadziło działalność gospodarczą. Zasadnymi okazały się zarzuty obu skarg kasacyjnych obejmujące naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą ustaleniem, że wnioskowane przez strony skarżące dowody nie pozostawały w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu i nie stanowiły uzupełnienia materiału dowodowego służącego wyjaśnieniu istotnych wątpliwości w sprawie, lecz zmierzały do przeprowadzenia na nowo postępowania dowodowego i ustalenia na ich podstawie stanu faktycznego sprawy. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji, kontrolując zaskarżone zarządzenie zastępcze, powinien dopuścić zgłaszane przez strony skarżące dowody z dokumentów jako mające istotne znaczenie dla oceny prawidłowości ustalenia przez Wojewodę stanu faktycznego sprawy. Przedstawiane dowody miały istotne znaczenie, ponieważ na ich podstawie powinien Sąd pierwszej instancji ustalić, czy przyjęte przez Wojewodę stanowisko co do prowadzenia przez Stowarzyszenie działalności gospodarczej znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym. Wyjątkowo więc należy uznać, że mimo fakultatywności co do uzupełniana przez sąd administracyjny materiału dowodowego, to w tej sprawie Sąd pierwszej instancji, nie przeprowadzając dowodu z jakichkolwiek dokumentów zawnioskowanych przez strony skarżące, nie dokonał właściwej oceny stanu faktycznego sprawy. NSA podkreślił, że zarządzenie zastępcze wydawane w sprawie wygaśnięcia mandatu wymaga stwierdzenia w sposób niebudzący wątpliwości zaistnienia przesłanki, której naruszenie skutkuje wygaśnięciem mandatu. Takie zarządzenie wkracza w materię chronioną konstytucyjnie, jaką jest czynne i bierne prawo wyborcze. Skutkiem takiego zarządzenia jest przekreślenie zasady trwałości mandatu pochodzącego z wyborów bezpośrednich. Tym samym możliwość pozbawienia mandatu musi być oparta o takie podstawy, które są konieczne w demokratycznym państwie prawa i które podlegają kontroli konstytucyjności z punktu widzenia proporcjonalności przyczyn decydujących o przekreśleniu wyniku wyborów. W procedurze stwierdzania wygaśnięcia mandatu radnego, materiał dowodowy musi być w sposób należyty zebrany i oceniony ze szczególną starannością, wnikliwością i pietyzmem. Wszelkie wątpliwości winny być interpretowane w sposób zawężający tak, aby nie naruszyć nadrzędnego dobra jakim są konstytucyjnie chronione uprawnienia powiązane bezpośrednio z biernym i czynnym prawem wyborczym. Końcowo wskazano, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd pierwszej instancji winien wnikliwie dokonać kontroli ustalonego przez Wojewodę stanu faktycznego wraz z uzupełnieniem materiału dowodowego dotyczącego prowadzenia działalności gospodarczej przez Stowarzyszenie. Na tej podstawie powinien dokonać poprawnej subsumpcji stanu faktycznego sprawy do normy prawnej zawartej w art. 24f ust. 1 u.s.g. uwzględniając wiążący charakter wykładni zawartej w tym wyroku i na tej podstawie ocenić, czy spełniona została przesłanka wynikająca z art. 383 § 1 pkt 5 k.w. Pismem z 29 kwietnia 2026 r. Wojewoda przedstawił swoje dodatkowe stanowisko w sprawie i wniósł o przeprowadzenie dowodów z dokumentów: 1. Ogłoszenia o zamówieniu usługi "Kompleksowa organizacja 7 pikników PGW Wody Polskie promujących rybactwo, programy Nasze Łowiska i Opłata Krajowa wraz z przeprowadzeniem działań promocyjno-informacyjnych" nr [...], 2. Informacji z otwarcia ofert z dnia 02 czerwca 2023 r. znak: [...](3), [...] dot. postępowania na realizację zamówienia pn. "Kompleksowa organizacja 7 pikników PGW Wody Polskie promujących rybactwo, programy Nasze Łowiska i Opłata Krajowa wraz z przeprowadzeniem działań promocyjno-informacyjnych", 3. Informacji o wyborze najkorzystniejszej oferty z dnia 13 czerwca 2023 r. znak: [...](12), [...] dot. postępowania na realizację zamówienia pn. "Kompleksowa organizacja 7 pikników PGW Wody Polskie promujących rybactwo, programy Nasze Łowiska i Opłata Krajowa wraz z przeprowadzeniem działań promocyjno-informacyjnych", 4. Specyfikacji warunków zamówienia w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego [...] dot. "Kompleksowa organizacja 7 pikników PGW Wody Polskie promujących rybactwo, programy Nasze Łowiska i Opłata Krajowa wraz z przeprowadzeniem działań promocyjno-informacyjnych" wraz załącznikami nr 1 Opis przedmiotu zamówienia oraz nr 6 Wzór umowy, 5. Tabeli stanowiącej Rejestr Uznanych producentów Ryb opublikowany przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi. 6. Tabeli zawierającej listę wniosków do oceny nr: [...] Zdaniem organu nadzoru z powyższych dowodów wynika, że Stowarzyszenie jest przedsiębiorcą a Radny zarządza działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy. Nie może znaleźć poparcia stanowisko Skarżących, które wybiórczo traktuje zadania Stowarzyszenia jako przedsiębiorcy. Nie sposób uznać za właściwe, że posiadanie statusu przedsiębiorcy jest wykorzystywane tylko w konkretnych sytuacjach, kiedy jest to potrzebne, natomiast w momencie, kiedy wiąże się to z konsekwencjami, jak w przedmiotowej sprawie to wówczas neguje się status przedsiębiorcy. Na rozprawie w dniu 14 maja 2026 r. pełnomocnik Radnego podtrzymał stanowisko, wnioski oraz argumentację zawarte w skardze. Nadto wniósł o oddalenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów dołączonych do pisma Wojewody z dnia 29 kwietnia 2026 r. Natomiast pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał wniosek dowodowy złożony w piśmie z dnia 29 kwietnia 2026 r. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd kierując się w szczególności wytycznymi wyrażonymi w wyroku NSA postanowił przeprowadzić dowód z dokumentów dołączonych do skarg. Uznał też za uzasadnione przeprowadzenie dowodu z dokumentów dołączonych do pisma Wojewody z dnia 29 kwietnia 2026 r. Powyższe w ocenie Sądu jest niezbędne dla należycie wnikliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie prowadzenia przez Stowarzyszenie działalności gospodarczej, co jest punktem wyjścia do rozważań, czy przedmiotowa działalność była prowadzona z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której Radny uzyskał mandat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 98 ust. u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z art. 190 zd 1 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pojęcie "wykładni prawa", użyte w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Związanie wykładnią prawa obejmuje interpretację przepisów materialnych i procesowych oraz ocenę zasadności ich zastosowania jako podstawy wydania decyzji administracyjnej czy innego aktu podlegającego kontroli. Przez ocenę prawną rozumie się natomiast wykładnię istotnych treści przepisów oraz sposób ich stosowania w konkretnej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję tej oceny i określają sposób działania organów w toku ponownego rozpoznania sprawy, ukierunkowany na uniknięcie wcześniejszych uchybień. Aktualnie Sąd rozstrzygając w sprawie ma zatem za zadanie dokonać kontroli ustalonego przez Wojewodę stanu faktycznego wraz z uzupełnieniem materiału dowodowego dotyczącego prowadzenia działalności gospodarczej przez Stowarzyszenie. Na tej podstawie powinien dokonać poprawnej subsumpcji stanu faktycznego sprawy do normy prawnej zawartej w art. 24f ust. 1 u.s.g. uwzględniając wiążący charakter wykładni zawartej w wyroku NSA i na tej podstawie ocenić, czy spełniona została przesłanka wynikająca z art. 383 § 1 pkt 5 k.w. Poprowadzona w powyższym zakresie ocena zgromadzonego w aktach materiału dowodowego w istocie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w okresie od dnia objęcia mandatu przez Radnego do dnia wydania zarządzenia zastępczego przez Wojewodę, Stowarzyszenie podejmowało czynności mające charakter działalności gospodarczej tj. działalności zarobkowej, prowadzonej w sposób zorganizowany i ciągły. W świetle przedstawionej przez NSA wykładni Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę przyjął, iż z akt zgromadzonych w sprawie - na podstawie których wydano skarżone zarządzenie - nie wynika, aby Stowarzyszenie rzeczywiście w okresie od dnia objęcia mandatu przez Radnego, tj. od dnia 15 kwietnia 2025 r. do dnia wydania zarządzenia zastępczego przez Wojewodę podejmowało czynności mające charakter działalności gospodarczej. Na podstawie zgromadzonych danych można wprawdzie wnioskować, iż Stowarzyszenie zostało wpisane do rejestru przedsiębiorców a w jego statucie znalazły się zapisy dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej. Powyższe oznacza jedynie, iż formalnie miało ono możliwość prowadzenia działalności gospodarczej. Jednak organ nie wskazał w okresie objętym badaniem chociażby jednej czynności Stowarzyszenia w obrocie gospodarczym w ramach prowadzenia działalności gospodarczej którą można by powiązać zamiarem jej prowadzenia. Organ na etapie wydawania skarżonego zarządzenia zastępczego nie odniósł się także należycie do oświadczeń i dowodów przedkładanych przez Skarżącego. W szczególności Radny oświadczał, że Stowarzyszenie przez rok 2024 faktycznie nie prowadziło działalności gospodarczej oraz na potwierdzenie powyższego przedłożył oświadczenie Prezesa Stowarzyszenia z 30 grudnia 2024 r., iż podmiot ten "od 1 stycznia 2024 r. nie osiągnął żadnych przychodów z tytułu działalności gospodarczej oraz nie zamierza osiągać tego typu przychodów w najbliższej przyszłości". Organ nie zanegował powyższych oświadczeń i arbitralnie, w sposób nie poddający się żadnej kontroli uznał, iż Stowarzyszenie prowadzi działalność gospodarczą. Tymczasem, aby w świetle p.p. daną aktywność uznać za działalność gospodarczą, musi ona spełniać kilka warunków jednocześnie: być zorganizowaną, ciągłą, wykonywaną we własnym imieniu i – co najważniejsze w tym przypadku – mieć charakter zarobkowy. Właśnie powyższa kwestia powinna była zostać należycie zweryfikowana przez organ nadzoru. W ocenie Sądu charakter zarobkowy to intencja i zdolność danego przedsięwzięcia do generowania zysku (nadwyżki przychodów nad kosztami). Oczywiście w ostatecznym rozrachunku konkretna działalność gospodarcza może nie przynosić zysku, lecz stratę, jednak dla oceny czy mamy do czynienia z działalnością zarobkową czy też niezarobkową kluczowy jest cel jej wykonywania, tj. cel zarobkowy. Wojewoda wydając skarżone zarządzenie nawet w najmniejszym zakresie nie ocenił celu działalności Stowarzyszenia, co jawi się jako wadliwe w sytuacji, gdy nie uzyskiwało ono przychodu z tej części działalności, która mogłaby zostać zakwalifikowana jako działalność gospodarcza (wg. ustaleń Wojewody: pozostała sprzedaż detaliczna prowadzona poza siecią sklepową, straganami i targowiskami; wynajem i zarządzanie nieruchomościami własnymi lub dzierżawionymi; pozostałe doradztwo w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej i zarządzania, reprezentowanie mediów; wyszukiwanie miejsc pracy i pozyskiwanie pracowników, organizacja targów, wystaw i kongresów). Od działalności zarobkowej należy wyraźnie odróżnić działalność niezarobkową, w której cel finansowy jest drugorzędny lub zgoła nieobecny. Tego rodzaju działalność jest zwykle związana z aktywnością hobbystyczną lub społeczną. W szczególności działalność społeczna może być finansowana lub dofinansowywana ze środków publicznych, co nie oznacza, iż uzyskiwany w ten sposób przychód przesądza o prowadzeniu działalności gospodarczej. Tego rodzaju przychód może bowiem posłużyć wyłącznie sfinansowaniu celów statutowych o charakterze społecznym, nie służąc zarobkowaniu przed dany podmiot. Do wykazania powyższego zmierzali Skarżący przedstawiając swoje stanowisko oraz dowody, a organ powyższego skutecznie nie podważył. Jeśli chodzi o dowody dołączone do skarg, to potwierdzają one, że działalność Stowarzyszenia w 2024 roku - a zatem także w okresie pomiędzy uzyskaniem mandatu przez Skarżącego oraz wydaniem skarżonego zarządzenia zastępczego - była w danym roku deficytowa a Stowarzyszenie nie uzyskało żadnego przychodu z działalności gospodarczej. W szczególności z przedłożonego sprawozdania finansowego oraz rachunku zysku i strat wynika, że Stowarzyszenie w badanym okresie utrzymywało się dzięki wpłatom członków oraz z wcześniej zgromadzonych środków. Natomiast pozycję "pozostałe przychody operacyjne" - opiewającą na [...] zł - należy odczytywać jako przychody związane z działalnością organizacji, ale niepochodzące z jej podstawowej działalności statutowej (np. mogły to być: darowizny, rozwiązanie wcześniej utworzonych rezerw, umorzenie zobowiązań, zwrot kosztów, sprzedaż używanego sprzętu, odszkodowania z ubezpieczenia, dotacje operacyjne, refundacje, nieodpłatnie otrzymane rzeczy lub usługi, nadwyżki z wcześniejszych rozliczeń). Co warte szczególnego podkreślenia, w przedmiotowych dokumentach nie wykazano przychodów w takich pozycjach jak sprzedaż, usługi, produkcja czy dochody z udostępniania swoich zasobów materialnych czy intelektualnych. Zatem przedłożone przez skarżące strony dowody potwierdzają, że w badanym okresie Stowarzyszenie nie podjęło żadnej czynności w obrocie gospodarczym w ramach prowadzenia działalności gospodarczej z zamiarem jej prowadzenia. Również dowody przedstawione przez Wojewodę przed rozprawą nie dają podstaw do odmiennych wniosków. Okoliczność, iż w 2023 r. Stowarzyszenie realizowało zamówienie publiczne pn. "Kompleksowa organizacja 7 pikników PGW Wody Polskie promujących rybactwo, programy Nasze Łowiska i Opłata Krajowa wraz z przeprowadzeniem działań promocyjno-informacyjnych" nie dowodzi prowadzenia działalności gospodarczej w roku 2024 r. Nawet jeśli – jak to podkreśla Wojewoda w swoim piśmie - jednym z warunków uzyskania zamówienia było wykazanie, że oferent w okresie ostatnich 5 lat przed upływem składania ofert wykonał lub wykonuje należycie usługę/usługi polegające na kompleksowej organizacji co najmniej 3 wydarzeń plenerowych dla co najmniej 200 osób w ramach których wykonawca zapewniał minimum usługę cateringową – to należy dostrzegać, iż ów stan był badany przez zamawiającego przeszło rok przed objęciem mandatu radnego przez Skarżącego a ostatni z pikników objęty dokumentowanym zamówieniem publicznym miał się odbyć zgodnie z umową 26 sierpnia 2023 r., a więc przeszło pół roku przed objęciem mandatu przez Skarżącego. Także pozostała argumentacja organu i przedkładane dowody w postaci tabeli / rejestru uznanych producentów ryb czy listy wniosków odnoszą się w dalszym ciągu do aspektów formalnych i podobnie jak wpis do właściwego rejestru przedsiębiorców nie potwierdzają prowadzenia działalności gospodarczej przez Stowarzyszenie w badanym okresie. Zatem także aktualnie przedkładane przez organ dowody nie potwierdzają, że w poddanym ocenie okresie Stowarzyszenie prowadziło chociaż w minimalnym zakresie działalność spełniającą cechy wynikające z art. 3 p.p. W szczególności nie sposób stwierdzić, aby jego działalność miała charakter zarobkowy i miała cechę ciągłości. Skoro brak jest podstaw do stwierdzenia, że Stowarzyszenie w badanym okresie prowadziło działalność gospodarczą, brak jest tym bardziej podstaw do uznania, iż Skarżący zarządzał działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat. Zatem należało uznać, iż organ nadzoru nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości okoliczności uzasadniających stwierdzenie wygaśnięcia mandatu Radnego na podstawie art. 24f u.s.g. Szczególnie, że jak wskazał NSA w mającym zastosowanie w niniejszej sprawie wyroku, przy stosowaniu powyższego przepisu wszelkie wątpliwości winny być interpretowane w sposób zawężający tak, aby nie naruszyć nadrzędnego dobra jakim są konstytucyjnie chronione uprawnienia powiązane bezpośrednio z biernym i czynnym prawem wyborczym. Powyższe czyni uzasadnionymi zarzuty skargi wskazujące na błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie przez organ nadzoru art. 24f u.s.g. w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 k.w. stanowiącego, iż wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Chybionym okazał się natomiast zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ nadzoru k.p.a. Jak już trafnie wskazano we wcześniej zapadłym wyroku WSA, art. 98a ust. 2 u.s.g. nie odsyła do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem nie można zarzucić naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przy wydaniu zarządzenia zastępczego. Wydanie zarządzenia zastępczego stanowi odrębną kompetencję nadzorczą wojewody, do której nie ma zastosowania art. 91 ust. 5 u.s.g., stanowiący, że w postępowaniu nadzorczym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Na marginesie warto jednak wyjaśnić, iż brak zastosowania ogólnych przepisów postępowania administracyjnego, nie zwalniał Wojewody z obowiązku zebrania i oceny materiału dowodowego ze szczególną starannością, wnikliwością i pietyzmem, czego w rozpatrywanej sprawie zabrakło. Organ nadzoru poprzestał bowiem na ogólnikowych twierdzeniach i w niedopuszczalny sposób nie interpretował wątpliwości w sposób zawężający, lecz rozszerzający, co doprowadziło do naruszenia nadrzędnego dobra jakim są konstytucyjnie chronione uprawnienia powiązane bezpośrednio z biernym i czynnym prawem wyborczym. Stwierdzenie powyższego legło u podstaw uchylenia zaskarżonego zarządzenia zastępczego na podstawie art. 148 p.p.s.a.