II SA/Sz 172/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.) Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2026 r. sprawy ze skargi M. L. na akt Rektora - Komendanta Wyższej Szkoły Straży Granicznej w Koszalinie z dnia 16 grudnia 2025 r. nr akt nr 1/PI/D/SK/2025 w przedmiocie odmowy przyznania zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości pełnienia służby oddala skargę.

M. L. (dalej: "skarżący"), wystąpił 17 listopada 2025 r. do Rektora-Komendanta Wyższej Szkoły Straży Granicznej (dalej: "organ", "Rektor", "Komendant") o wypłatę zryczałtowanego zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości, w której funkcjonariusz pełni służbę w wysokości 220 złotych miesięcznie. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że odległość od miejsca zamieszkania do miejscowości, w której pełni służbę tj. z miejscowości P. do miejscowości K. wynosi 254,10 km. Pismem z 16 grudnia 2025 r., nr 1/PI/D/SK/2025, Rektor na podstawie art. 92a ust. 1 pkt 3, art. 97 ust. 1, ust. 2 i ust. 10 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2025 r. poz. 914 i poz. 1366, dalej: "ustawa", "u.s.g."), odmówił przyznania zryczałtowanego zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości, w której funkcjonariusz pełni służbę w wysokości 220 złotych miesięcznie. Organ powołał brzmienie art. 97 ust. 1 i art. 92a ust. 1 pkt 3 u.s.g. i ustalił z urzędu, że funkcjonariusz zamieszkuje w miejscowości, w której pełni służbę, tj. w K.. Wyjaśnił, że 29 listopada 2024 r. skarżący złożył do Rektora prośbę o przyznanie pokoju gościnnego w K.. Funkcjonariusz otrzymał zgodę i do jego dyspozycji pozostaje pokój gościnny nr [...] w budynku nr [...] Wyższej Szkoły Straży Granicznej w K.. Ponadto organ wyjaśnił, że oparł się na wykładni Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji wyrażonej w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad zakwaterowania funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Służby Ochrony Państwa oraz poprawy niektórych warunków pełnienia służby (Dz. U. poz. 1366, dalej: "ustawa zmieniająca"), zgodnie z którą za miejsce zamieszkania funkcjonariusza uznaje się lokalizację (adres) internatu lub kwatery tymczasowej, przydzielonego lokalu mieszkalnego, kwatery tymczasowej lub innego lokalu mieszkalnego, zajmowanego w oparciu o umowę (najmu, dzierżawy, użyczenia, w tym nieodpłatną) lub m. in. zgodę właściciela/ najemcy/dzierżawcy lokalu, uprawniającą do korzystania przez funkcjonariusza z danej nieruchomości, w celach mieszkalnych. Tak rozumiane miejsce zamieszkania uwzględnia rzeczywisty stan faktyczny i zapewnia funkcjonariuszowi każdorazowy przyjazd z miejsca zamieszkania do miejscowości pełnienia służby, w celu realizacji zadań służbowych. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 97 ust. 10 cytowanej ustawy, zryczałtowany zwrot kosztów dojazdu do miejscowości, w której funkcjonariusz pełni służbę, nie przysługuje, jeżeli funkcjonariusz korzysta z prawa do zakwaterowania w formach, o których mowa w art. 92 ust. 2 pkt 1-3 (przydział lokalu mieszkalnego, kwatery tymczasowej, skierowania do miejsca w internacie albo kwatery internatowej), w miejscowości, w której pełni służbę. Według organu uzyskaną zgodę na prośbę funkcjonariusza o przydział pokoju gościnnego w internacie Wyższej Szkoły Straży Granicznej potraktowano zgodnie z interpretacją Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji i uznano, że miejscowością, w której funkcjonariusz zamieszkuje jest adres przyznanego pokoju gościnnego, gdyż do dnia złożenia wniosku przyznany pokój gościnny pozostaje do dyspozycji funkcjonariusza i jest opłacana dyspozycyjność tego pokoju co miesiąc. Pismem z 15 stycznia 2026 r. M. L., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na wyżej opisaną czynność zarzucając naruszenie: - art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "k.p.a.") przez brak zawieszenia niniejszego postępowania w sprawie zryczałtowanego zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejscowości pełnienia służby do czasu rozstrzygnięcia toczącego się postępowania z wniosku skarżącego o przyznanie mu świadczenia mieszkaniowego (nr wchodzący [...]), w którym ustalone zostanie miejsce zamieszkania skarżącego; - art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i art. 74 § 4 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego, w tym zaniechanie podjęcia działań zmierzających do ustalenia rzeczywistego miejsca zamieszkania skarżącego i pominięcie dokumentów oraz okoliczności znanych organowi z urzędu, skutkujące ustaleniem tej okoliczności niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy; - art. 97 ust. 1 i 10 u.s.g. w zw. z ar 92 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3 i ust. 13 u.s.g. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1071 ze zm., dalej również: "k.c."). poprzez błędną wykładnię skutkującą odmową przyznania skarżącemu zryczałtowanego zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości pełnienia służby wynikającą z błędnego uznania, że wynajmowany przez skarżącego odpłatnie "pokój gościnny" jest przejawem ustawowego "prawa do zakwaterowania" w postaci "skierowania do miejsca w internacie albo kwatery internatowej" i stanowi "miejsce zamieszkania" skarżącego, podczas gdy skarżący nigdy nie wystąpił ani nie otrzymał skierowania ani do miejsca w internacie ani do kwatery internatowej, zaś pokój gościnny nie mieści się w ustawowym katalogu form prawa do zakwaterowania, zaś skarżący faktycznie i trwale przebywa z zamiarem stałego pobytu w P., z którego to miasta każdorazowo dojeżdża na czas pełnienia służby do K.. Jednocześnie skarżący wniósł o dopuszczenie dowodów z dokumentów dołączonych do skargi: wniosku w sprawie wyboru formy zakwaterowania z 17 listopada 2025 r.; postanowienia z 15 stycznia 2026 r. wyznaczającego nowy termin załatwienia sprawy z ww. wniosku skarżącego w sprawie wyboru formy zakwaterowania; dowodów ponoszenia opłat za wynajem pokoju gościnnego; zarządzenia nr [...] z 15 listopada 2024 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad gospodarowania pokojami internatowymi oraz pokojami gościnnymi w Wyższej Szkole Straży Granicznej wydane przez Rektora-Komendanta Wyższej Szkoły Straży Granicznej; - wszystkich na fakt rzeczywistego miejsca zamieszkania skarżącego w P. pod wskazanym w skardze adresem, niekorzystania przez skarżącego z prawa do zakwaterowania w postaci (i) miejsca w internacie, (ii) kwatery internatowej, (iii) lokalu mieszkalnego, (iv) kwatery tymczasowej oraz na fakt tego, że skarżący nie wnioskował o skierowanie do miejsca w internacie czy do kwatery internatowej i skierowania takiego nie otrzymał. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie "zaskarżonego rozstrzygnięcia zawartego w piśmie informującym" w całości, rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W motywach uzasadnienia skargi wyjaśniono, że niniejsza sprawa dotyczy świadczenia w postaci zryczałtowanego zwrotu kosztów dojazdu funkcjonariusza do miejsca pełnienia służby, lecz jest ściśle związana ze świadczeniem w postaci prawa do zakwaterowania funkcjonariusza (świadczenia mieszkaniowego), o które skarżący wystąpił. Postępowanie to w sprawie nr wchodzący [...] nadal toczy się przez organem i na dzień wnoszenia skargi nie zostało rozstrzygnięte. Według skarżącego organ w pierwszej kolejności powinien rozstrzygnąć jego wniosek z 17 listopada 2025 r. dotyczący prawa do zakwaterowania (świadczenie mieszkaniowe), gdyż w tym postępowaniu dojdzie do ustalenia miejsca zamieszkania, a dopiero później rozstrzygać w kwestii ryczałtowego zwrotu kosztów dojazdu. Wydanie rozstrzygnięcia w sprawie objętej tym postępowaniem jest przedwczesne. W ocenie skarżącego pierwotnym błędem była nieprawidłowa wykładnia przepisów u.s.g., zaś konsekwencją tego błędu było niewłaściwe zakreślenie okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, które powinny zostać ustalone i zbadane w ramach ustaleń stanu faktycznego sprawy. Skarżący wskazał na ustalenie organu, że miejscem zamieszkania skarżącego jest K., gdyż skarżący korzysta tu z pokoju gościnnego realizując swoje ustawowe "prawo do zakwaterowania" w miejscu pełnienia służby. Wskazał jednak, że nigdy nie został "skierowany do miejsca w internacie albo kwatery internatowej" co jest wymagane dla skorzystania z tych dwóch form zakwaterowania i nie korzysta z prawa do zakwaterowania opisanego zarówno w art. 92 ust. 2 pkt 3 u.s.g., jak i w art. 92 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy. Skarżący nigdy nie wnioskował o skierowanie go do miejsca w internacie ani do kwatery internatowej. Tak samo, jak nie wnioskował o przydział lokalu mieszkalnego, czy o przydział kwatery tymczasowej. W ocenie skarżącego organ utożsamia użytkowanie przez skarżącego "pokoju gościnnego" ze "skierowaniem do miejsca w internacie albo kwatery internatowej". Jednak art. 92 ust. 2 pkt 1-3 ustawy zawiera zamknięty katalog form zakwaterowania i nie przewiduje, aby mogło ono przyjąć formę "pokoju gościnnego". Ustawa takiego pojęcia nie zna, "pokój gościnny" nie stanowi formy prawa do zakwaterowania, o którym mowa w art. 92 ust. 2 pkt. 3 ustawy. Skarżący wskazał, że rozróżnienie między "pokojem internatowym" a "pokojem gościnnym" wynika nawet z § 1 ust. 1 Zarządzenia nr 123 z 15 listopada 2024 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad gospodarowania pokojami internatowymi oraz pokojami gościnnymi w Wyższej Szkole Straży Granicznej wydanego przez Rektora-Komendanta Wyższej Szkoły Straży Granicznej. Skoro sam organ stosuje w urzędowych dokumentach takie rozróżnienie, konsekwentnie powinien je stosować w niniejszym postępowaniu. Skarżący oświadczył, że z własnej inicjatywy odpłatnie wynajmuje pokój gościnny i uiszcza wszelkie związane z tym opłaty, na dowód czego przedkłada stosowne potwierdzenia. Co jego zdaniem, nie oznacza, że funkcjonariusz "zamieszkuje" w K. a także nie oznacza, że skarżący korzysta z prawa do zakwaterowania. Skarżący zarzucił organowi, że przywołał inną treść uzasadnienia projektu ustawy, niż rzeczywista, ogólnie dostępna. W szczególności, jego zdaniem, pojęcie "miejsca zamieszkania" jest tam tożsame z przyjętym w art. 25 k.c. Skarżący wskazał, że przedłożył do akt sprawy w sprawie wyboru formy zakwaterowania z 17 listopada 2025 r. (nr wchodzący [...]) dokumenty potwierdzające, że jego centrum życiowe znajduje się w P., gdzie zamieszkuje we własnym mieszkaniu, ponosi z tego tytułu koszty i prowadzi życie rodzinne. Oba postępowania prowadzi jeden i ten sam organ. Powyższe dokumenty i okoliczności z nich wynikające powinny być więc znane organowi z urzędu na zasadzie art. 74 § 4 k.p.a. jednak zostały w całości pominięte przy rozpoznaniu sprawy. Wskazując na str. 10 uzasadnienia projektu ustawy skarżący argumentował, że z uzasadnienia wynika, że: "W przypadku funkcjonariuszy, którzy zamieszkują w służbowym lokalu mieszkalnym, kwaterze tymczasowej, zostali na ich wniosek skierowani do miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, za miejsce zamieszkania do celów świadczenia mieszkaniowego uważa się adresy w/w form zakwaterowania". Zdaniem skarżącego powyższe już wprost oznacza, że internat mógłby być traktowany jako miejsce zamieszkania jedynie wtedy, gdy funkcjonariusz został do niego skierowany. A to w przypadku skarżącego nie miało miejsca gdyż nigdy o to nie wnioskował, ani też organ nie rozstrzygnął o przyznaniu mu miejsca w internacie, czy o kwaterze internatowej i nie wydał żadnego skierowania. W ocenie skarżącego sprawa powinna była zostać zakończona wydaniem decyzji. Zarzut ten został uszczegółowiony. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym oraz dopuszczenie dowodów z dokumentów: - pisma Zastępcy Komendanta Głównego SG z dnia 5 listopada 2025 r. znak: KG-TZ- V.074.13.2025, - decyzji nr 2/ŚM/2026 Rektora-Komendanta WSSG z 27.01.2026 r., - pisma skarżącego do Rektora-Komendanta WSSG z 29.11.2024 r. wraz z załącznikami, - wniosku skarżącego o przydział lokalu mieszkalnego z 03.10.2024 r., - decyzja Rektora-Komendanta WSSG nr ll/B/2024 z 16.10.2024 r., - oświadczenie mieszkaniowe skarżącego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości z 18.10.2024 r. na fakt: korzystania przez skarżącego odpłatnie z miejsca w internacie WSSG w związku z decyzją Rektora-Komendanta w sprawie odmowy przydziału lokalu mieszkalnego. Organ nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez brak zawieszenia przedmiotowego postępowania w sprawie zryczałtowanego zwrotu kosztów dojazdu do czasu rozstrzygnięcia postępowania z wniosku skarżącego o przyznanie mu świadczenia mieszkaniowego, w którym to postępowaniu według skarżącego miałoby być ustalone miejsce jego zamieszkania. Na potrzeby rozstrzygnięć obu postępowań organ ustalając miejsce zamieszkania skarżącego zastosował bowiem tę samą wykładnię "miejsca zamieszkania" funkcjonariusza Straży Granicznej projektodawcy wyrażoną w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej. Według organu powyższa wykładnia została również potwierdzona przez organ II instancji, którym w sprawach wyboru formy zakwaterowania przez funkcjonariuszy SG jest Komendant Główny Straży Granicznej, w piśmie z dnia 5 listopada 2025 r. znak: KG-TZ-V.074.13.2025. W tym miejscu organ przedstawił przebieg i podstawy prawne w sprawie przyznania skarżącemu świadczenia mieszkaniowego, zakończonego odmowną decyzją z 27 stycznia 2026 r. nr 2/ŚM/2026. Dalej organ wskazał, że zgodnie z jego wiedzą posiadaną z urzędu, skarżący 29 listopada 2024 roku, a więc jeszcze długo przed wejściem w życie ww. ustawy zmieniającej wprowadzającej nowe przepisy tj. prawo do zakwaterowania i prawo do zryczałtowanego zwrotu kosztów dojazdu, wystąpił do Rektora-Komendanta z prośbą o wyrażenie zgody na tymczasowe zakwaterowanie w pokoju gościnnym internatu Wyższej Szkoły Straży Granicznej w miejscowości K. w terminie od 1 stycznia 2025 r. do 31 grudnia 2025 r. (nr wchodzący [...]) i 20 grudnia 2024 r. uzyskał zgodę na zakwaterowanie. Skarżący ma przydzielony do dyspozycji pokój nr [...] w budynku nr [...] Wyższej Szkoły Straży Granicznej i dokonuje każdego miesiąca opłat wynikających z tego tytułu, jak również do dnia złożenia wniosku nie zrezygnował z wymienionej formy zamieszkania, czego skarżący nie kwestionuje. W ocenie organu nie jest prawdą twierdzenie skarżącego, że nigdy nie wnioskował o skierowanie go do miejsca w internacie, kwatery internatowej, czy o przydział lokalu mieszkalnego, albowiem wnioski takie były składane do Rektora-Komendanta WSSG przez skarżącego w 2024 r. Zdaniem organu skarżący mógł wybrać tylko jedną formę zakwaterowania i wybrał świadczenie mieszkaniowe. Skarżący po zmianie przepisów aby móc korzystać dalej z pokoju gościnnego w internacie nie musiał składać nowego wniosku i wnosić o skierowanie do miejsca w internacie lub kwatery internatowej. Ustawodawca bowiem takiego wymogu wobec funkcjonariuszy, którzy już są kwaterowani w internacie nie określił. Z kolei w przypadku odpłatności internatu otrzymali oni możliwość wnioskowania o świadczenie mieszkaniowe. Organ wskazał na przepisy art. 98b ust. 9, art. 97 ust. 10 u.s.g. Wobec powyższego, w ocenie organu, fakt korzystania przez skarżącego z pokoju gościnnego w internacie nie mógł być przez organ pominięty, gdyż jako znany organowi z urzędu powinien był być uwzględniony w obu sprawach, co też organ uczynił. Z uwagi na powyższe, według organu, zarzut skarżącego dotyczący braku zawieszenia postępowania jest bezzasadny albowiem również w sprawie o świadczenie mieszkaniowe organ ustalił miejsce zamieszkania skarżącego w oparciu o posiadaną wiedzę z urzędu o fakcie korzystania przez skarżącego z miejsca w internacie WSSG oraz ww. wykładnię "miejsca zamieszkania" ustaloną przez projektodawcę ww. ustawy zmieniającej wyłącznie do celów świadczenia mieszkaniowego funkcjonariuszy. Tym samym nie sposób również zgodzić się z zarzutem naruszenia przepisów postępowania tj. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 74 § 4 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego, w tym rzekomego zaniechania przez organ podjęcia działań zmierzających do ustalenia rzeczywistego miejsca zamieszkania skarżącego i pominięcia dokumentów i okoliczności znanych organowi z urzędu, albowiem właśnie takie działania organ, jego zdaniem, podjął. Według organu powyższe wyjaśnienia znajdują również odniesienie do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 97 ust. 1 i 10 w zw. z art. 92 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 13 u.s.g. w zw. z art. 25 Kodeksu cywilnego. Jak już bowiem wskazano wyżej skarżący wystąpił w 2024 r. do Rektora - Komendanta z prośbą o wyrażenie zgody na tymczasowe zakwaterowanie w pokoju gościnnym internatu Wyższej Szkoły Straży Granicznej w miejscowości K. w terminie od 1 stycznia 2025 r. do 31 grudnia 2025 r. i po wejściu w życie ww. ustawy zmieniającej nie musiał we wniosku w sprawie wyboru formy zakwaterowania wybierać formy skierowania do miejsca w internacie albo kwatery internatowej aby miejsce w internacie (pokoju gościnnym internatu) zachować, gdyż ze względu na odpłatność zakwaterowania mógł wybrać świadczenie mieszkaniowe. Nadto organ wskazał, że rozróżnienie "pokoi gościnnych" od "pokoi internatowych" w wewnętrznym akcie normatywnym WSSG tj. zarządzeniu nr 123 Rektora- Komendanta WSSG z dnia 15 listopada 2024 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad gospodarowania pokojami internatowymi oraz pokojami gościnnymi w Wyższej Szkole Straży Granicznej następuje jedynie w oparciu o kryterium odpłatności, tj. w "pokojach internatowych" mogą być kwaterowane osoby, którym przysługuje nieodpłatne zakwaterowanie. Jednak zarówno pokoje określone w ww. wewnętrznym akcie normatywnym WSSG jako "internatowe", jak i te określone jako "gościnne" są faktycznie pokojami internatowymi. Co więcej, wprowadzone ww. ustawą zmieniającą przepisy dot. form zakwaterowania w ustawie o Straży Granicznej w żaden sposób nie wskazują, w przypadku formy skierowania do miejsca w internacie albo kwatery internatowej, czy skierowanie musi łączyć się z brakiem odpłatności, natomiast powołany wyżej art. 98b ust. 9 ustawy mówi, że świadczenie mieszkaniowe przysługuje również w sytuacji, gdy funkcjonariusz ponosi koszty zakwaterowania w internacie albo kwaterze internatowej. Zatem ustawodawca dopuszcza odpłatność miejsca w internacie albo kwatery internatowej w przypadku formy skierowania do miejsca w internacie albo kwatery internatowej. Nadto organ podniósł, że ustawodawca w żaden sposób nie określił formy ani sposobu w jaki odbyć ma się "skierowanie do miejsca w internacie albo kwatery internatowej", a zatem w ocenie organu dopuszczalny jest każdy sposób, którym może być również oświadczenie Rektora-Komendanta WSSG o wyrażeniu zgody na zakwaterowanie, szczególnie, że brak jest również regulacji wewnętrznych WSSG w tym zakresie, gdyż żaden przepis nie zawiera delegacji do wydania takiego aktu normatywnego. Ze względu na powyższe rozróżnienie nazw pokoi zastosowane przez WSSG w powołanym zarządzeniu oparte na kryterium odpłatności nie stoi w żaden sposób w sprzeczności z ww. przepisami ustawy. Tym samym w ocenie organu faktyczne korzystanie przez skarżącego odpłatnie z pokoju gościnnego w internacie stanowi wypełnienie przesłanki faktycznego zakwaterowania w internacie - skierowania na wniosek funkcjonariusza do miejsca w internacie, które to okoliczności organ musiał uwzględnić z urzędu. Organ nie zgodził się również ze stanowiskiem skarżącego, iż sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej. W tym względzie wskazał, że ustawodawca, podobnie jak w przypadku poprzednio obowiązującej wersji przepisu art. 97 ustawy o Straży Granicznej, tj. przed wejściem w życie ww. ustawy zmieniającej, dotyczącego zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, nie wskazał, iż rozstrzygnięcie powinno nastąpić w formie decyzji. Natomiast wskazano, że zarówno w formacji Straży Granicznej, jak i Policji na gruncie analogicznego przepisu art. 93 ustawy o Policji, wykształciła się praktyka wydawania przez organy rozstrzygnięć w drodze czynności materialno-technicznej. Powyższe stanowisko znalazło potwierdzenie w judykaturze. Jednocześnie organ wskazał na brak wyłączenia możliwości rozstrzygnięcia sprawy o zwrot kosztów dojazdu w formie decyzji administracyjnej, na co wskazał NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2001 r., II SA 1518/00 -LEX nr 54548. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024, poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026, poz. 143, dalej "p.p.s.a.") uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych obejmują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie bądź czynność odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do ich podjęcia, nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Sąd nie jest przy tym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona w oparciu o powyższe wskazania kontrola zaskarżonego aktu wykazała, że skarga okazała się niezasadna. W szczególności, w ocenie Sądu, zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 77 § 1, art. 80 i art. 74 § 4 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim nie można podzielić stanowiska skarżącego, że organ był zobowiązany do zawieszenia postępowania w przedmiocie zryczałtowanego zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejscowości pełnienia służby do czasu zakończenia postępowania dotyczącego przyznania świadczenia mieszkaniowego. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne występuje wówczas, gdy pomiędzy dwoma postępowaniami zachodzi taki związek, że rozstrzygnięcie jednej sprawy stanowi konieczną przesłankę rozstrzygnięcia drugiej, a organ prowadzący postępowanie nie jest uprawniony do samodzielnego rozstrzygnięcia tej kwestii. W realiach niniejszej sprawy taka sytuacja nie zachodziła. Przedmiotem postępowania było ustalenie prawa skarżącego do zryczałtowanego zwrotu kosztów dojazdu, natomiast postępowanie dotyczące świadczenia mieszkaniowego miało odrębny przedmiot i zmierzało do ustalenia spełnienia przesłanek przyznania innego świadczenia przewidzianego w przepisach dotyczących funkcjonariuszy Straży Granicznej. Sam fakt, że w obu postępowaniach znaczenie mogła mieć okoliczność miejsca zamieszkania funkcjonariusza, nie oznacza jeszcze istnienia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ rozpoznający sprawę zwrotu kosztów dojazdu był bowiem uprawniony i zobowiązany do samodzielnego dokonania ustaleń faktycznych dotyczących miejsca zamieszkania strony na potrzeby prowadzonego postępowania. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że już po wydaniu zaskarżonej decyzji, decyzją Komendanta Głównego Straży Granicznej z 13 marca 2026 r. utrzymano w mocy decyzję Rektora-Komendanta Wyższej Szkoły Straży Granicznej nr 2/ŚM/2026 z 27 stycznia 2026 r., odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia mieszkaniowego. Okoliczność ta potwierdza, że postępowanie dotyczące świadczenia mieszkaniowego nie mogło prowadzić do rozstrzygnięcia kwestii prejudycjalnej, od której zależałoby wydanie decyzji w niniejszej sprawie. Tym samym brak było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ zgromadził materiał dowodowy pozwalający na dokonanie ustaleń dotyczących miejsca zamieszkania skarżącego i poddał go ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Z akt sprawy nie wynika, aby organ pominął istotne dowody mogące mieć wpływ na wynik postępowania. Skarżący w istocie kwestionuje nie tyle kompletność materiału dowodowego, ile dokonaną przez organ ocenę zgromadzonych dowodów i wyprowadzone z nich wnioski. Należy przypomnieć, że dla ustalenia miejsca zamieszkania decydujące znaczenie ma nie samo miejsce zameldowania czy posiadania określonego lokalu, lecz ustalenie centrum życiowego danej osoby, obejmujące zarówno element faktycznego przebywania w danej miejscowości, jak i zamiar stałego pobytu. Ocena tych okoliczności należy do organu prowadzącego postępowanie, który dokonuje jej na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego. Sąd nie stwierdził również naruszenia art. 74 § 4 k.p.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący nie wykazał, jakie konkretne dowody lub okoliczności zostały pominięte przez organ ani w jaki sposób ich uwzględnienie mogłoby prowadzić do odmiennych ustaleń faktycznych. Tymczasem skuteczne postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga wykazania nie tylko samego uchybienia proceduralnego, lecz także jego potencjalnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. W konsekwencji Sąd uznał, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, dokonały samodzielnych ustaleń w zakresie miejsca zamieszkania skarżącego oraz nie miały podstaw do zawieszenia postępowania do czasu zakończenia odrębnego postępowania dotyczącego świadczenia mieszkaniowego. Zarzuty skargi w tym zakresie należało zatem uznać za bezzasadne. W ocenie Sądu również zarzut naruszenia art. 97 ust. 1 i 10 ustawy o Straży Granicznej w zw. z art. 92 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3 i ust. 13 ustawy o Straży Granicznej oraz art. 25 k.c. nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy skarżącemu przysługiwało prawo do zryczałtowanego zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejscowości pełnienia służby, a w szczególności czy miejscem jego zamieszkania pozostawał P., czy też miejscowość pełnienia służby, w której korzystał z pokoju gościnnego udostępnionego przez Wyższą Szkołę Straży Granicznej. Wbrew twierdzeniom skargi organy obu instancji nie przyjęły, że pokój gościnny stanowi samodzielną formę zakwaterowania przewidzianą w art. 92 ustawy o Straży Granicznej ani że jest tożsamy z miejscem w internacie lub kwaterą internatową. Zaskarżona decyzja nie opiera się bowiem na założeniu, że skarżący uzyskał skierowanie do internatu lub kwatery internatowej, lecz na ustaleniach dotyczących faktycznego miejsca jego zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c. na potrzeby oceny przesłanek przyznania świadczenia. Należy podkreślić, że pojęcie "miejsca zamieszkania" użyte przez ustawodawcę nie jest tożsame z pojęciem zameldowania, własności lokalu czy określonej formy zakwaterowania przewidzianej w przepisach pragmatyki służbowej. Zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Dla ustalenia miejsca zamieszkania decydujące znaczenie mają zatem okoliczności faktyczne świadczące o koncentracji aktywności życiowej danej osoby, a nie wyłącznie formalnoprawny tytuł do zajmowanego lokalu. Organy były zatem uprawnione do badania rzeczywistego sposobu korzystania przez skarżącego z udostępnionego mu pokoju gościnnego, częstotliwości jego pobytu w miejscowości pełnienia służby, długości tego pobytu oraz pozostałych okoliczności istotnych dla ustalenia miejsca zamieszkania. Sam fakt, że pokój gościnny nie został wymieniony w katalogu form zakwaterowania określonych w art. 92 ustawy o Straży Granicznej, nie przesądza jeszcze o zasadności stanowiska skarżącego, gdyż kwestia ta nie była jedyną ani decydującą podstawą rozstrzygnięcia. Nie można również podzielić stanowiska, że brak skierowania do internatu lub kwatery internatowej automatycznie przesądzał o spełnieniu przez skarżącego przesłanek do otrzymania zryczałtowanego zwrotu kosztów dojazdu. Przesłanki przyznania tego świadczenia podlegają samodzielnej ocenie przez organ, który zobowiązany jest ustalić rzeczywiste miejsce zamieszkania funkcjonariusza, niezależnie od tego, czy korzysta on z jednej z form zakwaterowania określonych w ustawie. Odnosząc się do wniosków dowodowych zawartych w skardze, wskazać należy, że dokumenty obejmujące wniosek skarżącego dotyczący wyboru formy zakwaterowania, postanowienie o przedłużeniu terminu załatwienia tej sprawy, dowody ponoszenia opłat za wynajem pokoju gościnnego oraz zarządzenie Rektora-Komendanta Wyższej Szkoły Straży Granicznej regulujące zasady korzystania z pokoi internatowych i gościnnych zostały przekazane przez organ wraz z odpowiedzią na skargę. Dokumenty te były zatem znane organom administracji i stanowiły element materiału dowodowego podlegającego ocenie w toku postępowania. Jednocześnie ich treść nie prowadzi do podważenia zasadniczych ustaleń przyjętych przez organy. Okoliczność, że skarżący wystąpił o wybór formy zakwaterowania, że odpłatnie korzystał z pokoju gościnnego oraz że pokój taki nie jest tożsamy z miejscem w internacie lub kwaterą internatową, nie przesądza jeszcze o miejscu zamieszkania skarżącego w rozumieniu art. 25 k.c. Są to jedynie okoliczności pomocnicze, które nie eliminują możliwości ustalenia przez organ, że centrum aktywności życiowej skarżącego pozostawało w miejscowości pełnienia służby. W konsekwencji Sąd uznał, że organy dokonały prawidłowej wykładni przepisów ustawy o Straży Granicznej oraz art. 25 k.c., a zarzuty skargi stanowią w istocie polemikę z oceną materiału dowodowego dokonaną przez organy. Skarżący nie wykazał natomiast, aby organy błędnie zastosowały przepisy prawa materialnego lub poczyniły ustalenia pozostające w oczywistej sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Z tych względów zarzut naruszenia art. 97 ust. 1 i ust. 10 w zw. z art. 92 ustawy o Straży Granicznej oraz art. 25 k.c. należało uznać za niezasadny. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.