II SA/Sz 1496/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lipca 2014 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną, m. in., na podstawie art. 16a ust. 1, ust. 2 i ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), Prezydent Miasta odmówił M. J. przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną matką M. J., o który wystąpił on wnioskiem z dnia 4 lipca 2013 r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskodawca był zatrudniony do dnia 30 września 2010 r., natomiast M. J. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od dnia 28 marca 2012 r., a zatem utrata zatrudnienia wnioskodawcy nie miała związku z powstaniem u niej znacznego stopnia niepełnosprawności, co uzasadnia odmowę przyznania świadczenia. W odwołaniu od decyzji M. J. podniósł, że jego mama ma [...] lata i jest osobą niepełnosprawną z racji wieku i z uwagi na liczne schorzenia, dlatego nie może samodzielnie egzystować, bo zagraża to jej zdrowiu i życiu. Na mocy orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 30 marca 2012 r. M. J. została uznana za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym i niepełnosprawność ta ma charakter trwały. Odwołujący się wyjaśnił, że opiekuje się mamą od bardzo dawna, wprawdzie pracował jako pracownik ochrony do dnia 30 września 2010 r., ale tylko na nocne zmiany. Pracodawca chciał aby był on dyspozycyjny także w dzień i była to główna przyczyna rezygnacji z zatrudnienia (była to umowa zlecenia na okres 1,5 roku). M. J. podał, że w dniu 2 kwietnia 2012 r. złożył wniosek o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad M. J. i uzyskał prawo do tego świadczenia na stałe, ponieważ spełniał wszystkie wymagania. Natomiast decyzją z dnia 6 sierpnia 2013 r. organ odmówił mu przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tego tytułu, co oznacza pozostawienie [...] letniej osoby bez żadnej opieki. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia SKO podało, że instytucja specjalnego zasiłki opiekuńczego weszła w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. i jest uregulowana w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z treścią tego przepisu specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zawiera art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych i zgodnie z tą definicją pracą zarobkową jest także wykonywanie pracy na podstawie umowy zlecenia. W niniejszej sprawie brak jest jednak związku przyczynowego pomiędzy zakończeniem zatrudnienia wnioskodawcy, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Organ wyjaśnił, że wnioskodawca był zatrudniony do 30 września 2010 r., a z orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 30 marca 2012 r. wynika, iż niepełnosprawność jego matki istnieje od 28 marca 2013 r. Tak więc w rozpatrywanej sprawie, niepełnosprawność powstała już po ustaniu pracy zarobkowej M. J. Nie można zatem stwierdzić, iż rezygnacja z pracy zarobkowej nastąpiła wskutek konieczności sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. decyzję M. J. wniósł o jej uchylenie. Wyjaśnił, że jego matka wymaga stałej opieki, którą sprawuje skarżący. Dlatego też Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] r. nr [...] przyznał mu świadczenie pielęgnacyjne z tego tytułu na stałe. Natomiast od lipca 2013 r. świadczenie to zostało mu zabrane, co narusza prawo nabyte wnioskodawcy gwarantowane przez Konstytucję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca przyznania M. J. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przewidzianego w art. 16a ustawy dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą", z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką – M. J., w związku z uznaniem przez organ, iż wnioskodawca nie spełnia przesłanki rezygnacji z pracy w celu sprawowania tej opieki. W ocenie Sądu decyzja ta jest niezgodna z prawem, ponieważ, po pierwsze jej wydanie poprzedziło nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a po drugie, organy obu instancji orzekły z naruszeniem prawa materialnego. Mianowicie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustalenia, że z Orzeczenia o Stopniu Niepełnosprawności z dnia [...] r. nr [...] wynika, iż niepełnosprawność matki wnioskodawcy istnieje od 28 marca 2013 r., nie odpowiada okolicznościom wynikającym z tego dowodu. Z orzeczenia tego (k. 2 akt organu I instancji) wynika bowiem, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność (pkt IV), natomiast stopień niepełnosprawności (pkt V) datuje się na 28 marca 2012 r. W tych realiach, skoro skarżący w odwołaniu wskazał, że w dniu 12 kwietnia 2012 r. składał wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i takie świadczenie uzyskał, to organ orzekający powinien był okoliczność tę sprawdzić oraz wyjaśnić czy w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżący składał, a jeżeli tak to z jakiej daty i o jakiej treści, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności swojej matki, co miałoby istotne znaczenie dla oceny przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Niewyjaśnienie tej okoliczności stanowi mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Organy orzekające w sprawie dokonały nieprawidłowej interpretacji art. 16a ust. 1 ww. ustawy stanowiącego podstawę podjętych rozstrzygnięć. Specjalny zasiłek opiekuńczy, jako nowe świadczenie, zostało dodane do ustawy o świadczeniach rodzinnych na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) zmieniającej tę ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. Stosownie do art. 16a ust. 1 ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny spełnienia przez skarżącego przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". W odwołaniu od decyzji – jak już była o tym wyżej mowa - a także w skardze do Sądu skarżący podniósł, iż decyzją Prezydenta Miasta nr [...] zostało mu przyznane świadczenie pielęgnacyjne na stałe, w związku ze sprawowaną opieką. Organ odwoławczy nie odniósł się do tego zarzutu. Tymczasem, dla oceny uprawnienia skarżącego do specjalnego zasiłku opiekuńczego istotne znaczenie ma fakt, że w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną mamą, na mocy ostatecznej decyzji organu I instancji z dnia [...] r. nr [...] uzyskał on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z nowelizacją ustawy prawo do tego świadczenia wygasło z dniem 30 czerwca 2013 r., dlatego skarżący, wnioskiem z dnia 4 lipca 2013 r. zwrócił się do organu o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a w istocie o kontynuację uprawnienia do zasiłku umożliwiającego sprawowanie dalszej opieki nad niepełnosprawną mamą. Ustawa o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, uzależniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest faktycznie "rezygnacja z zatrudnienia". W ocenie Sądu jednak, celem powyższej nowelizacji nie mogło być pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych prawa do świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymagającą takiej opieki. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych, jak i zasady sprawiedliwości społecznej, na co wskazał m. in. Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 (publ. na stronie internetowej www.trybunal.gov.pl) orzekł o niekonstytucyjności art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, na podstawie którego decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach wygasły z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. W ocenie Trybunału, powołane przepisy naruszają zasadę zaufania do państwa, bowiem: "obywatel, opierając się na ustanowionych przez ustawodawcę przesłankach uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i działając w zaufaniu do stabilności przepisów prawa, dokonał istotnych wyborów życiowych, nie podejmując pracy zarobkowej lub rezygnując z zatrudnienia, a następnie - w rezultacie wygaśnięcia z mocy prawa decyzji uprawniającej do świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie niespełniania nowych warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, czy choćby specjalnego zasiłku opiekuńczego – utracił prawo do pobierania świadczenia i nie jest w stanie, ze względu na wcześniejszą rezygnację i trudną sytuację na rynku pracy, uzyskać ponownie zatrudnienia". W świetle powyższego uznać należy, że osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., mają prawo oczekiwać, po zmianie stanu prawnego, ciągłości świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest taka sama i polega na rekompensacie finansowej dla osoby, która rezygnuje z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Dlatego należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 523/13 (publ. na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że osoba, która nie podejmowała zatrudnienia lub zrezygnowała z zatrudnienia i w uprzednio obowiązującym stanie prawnym przed dniem 1 stycznia 2013 r. uzyskała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną wyczerpuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy. W powołanych okolicznościach nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko Kolegium, w konsekwencji którego osoba sprawująca opiekę i pobierająca z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne powinna podjąć pracę, tylko po to, aby następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Konsekwencją niewłaściwej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 16a ust. 1 ustawy, które miało wpływ na wynik sprawy, była konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej powinny uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i na nowo dokonać oceny przesłanek warunkujących przyznanie skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego, z uwzględnieniem nowego stanu prawnego ustanowionego ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567), uchwaloną w wyniku wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.