II SA/Sz 138/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lipca 2023 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o podziale nieruchomości oddala skargę.

1.Decyzją z dnia 25 lipca 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej: "Kolegium", "Organ"), działając na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 157 § 2 i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu sprawy z wniosku A. W., (dalej "Skarżąca", "Strona", "Wnioskodawczyni"), o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. nr [...] z dnia 4 października 2021 r. w przedmiocie podziału nieruchomości oznaczonych numerami działek [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...], w gminie G., umorzyło postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu Organ wskazał, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego do zakwalifikowania jej jako strony zakończonego postępowania administracyjnego. Jednocześnie wyjaśnił, że legitymację do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego ma strona postępowania zakończonego decyzją, której wniosek dotyczy, a także każdy inny podmiot który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a., albo którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. nr [...] z dnia 4 października 2021 r. mocą której zatwierdzono podział nieruchomości oznaczonych numerami działek [...] położonych w obrębie ewidencyjnym G.. W wyniku podziału nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni 0,4823 ha powstały działki gruntu: nr [...] o pow. 0,2254 ha, nr [...] o pow. 0,2228 ha i nr [...] o pow. 0,0341 ha, natomiast w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni 1,7142 ha powstały działki gruntu: nr [...] o pow. 0,0689 ha, nr [...] o pow. 0,0676 ha, nr [...] o pow. 0,0703 ha, nr [...] o pow. 0,0625 ha, nr [...] o pow. 0,0615 ha, nr [...] o pow. 0,0606 ha, nr [...] o pow. 0,0620 ha, nr [...] o pow. 0,0620 ha, nr [...] o pow. 0,0617 ha, nr [...] o pow. 0,0617 ha, nr [...] o pow. 0, 2166 ha, nr [...] o pow. 0,2066 ha, nr [...] o pow. 0,2009 ha, nr [...] o pow. 0,2014 ha, nr [...] o pow. 0,0793 ha, nr [...] o pow. 0,0228 ha, nr [...] o pow. 0,1477 ha. Z kolei Wnioskodawczyni jest właścicielką działki nr [...] położonej w G., dla której Sąd Rejonowy w G. prowadzi księgę wieczystą nr [...] W świetle powyższego decyzja podziałowa dotyczyła nieruchomości, której Skarżąca nie była i nie jest właścicielem, ani nie służył i nie służy jej żaden tytuł prawnorzeczowy. Organ zwrócił uwagę, że wydanie kwestionowanej decyzji podziałowej nie spowodowało, że zmienił się status prawnorzeczowy należącej do wnioskodawczyni działki nr [...], nie uległy zmianie jej granice, nie zmieniły się uprawnienia jej właściciela ani nie zwiększył zakres jego obowiązków, co oznacza, że sytuacja prawnorzeczowa Wnioskodawczyni nie uległa zmianie. We wniosku inicjującym niniejsze postępowanie nie zostały podniesione okoliczności jakoby kwestionowany podział nieruchomości wpłynął na sposób dostępu należącej do niej działki do drogi publicznej. Podniesiony przez Skarżącą spadek wartości stanowiącej jej własność nieruchomości czy też obniżenie jej atrakcyjności, obawa przed protestami społecznymi związanymi z przyszłą zabudową wielorodzinną nie powodują powstania po jej stronie interesu prawnego we wzruszeniu decyzji podziałowej. Zdarzenia przyszłe, a także niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony. 2. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, i jego uzupełnieniu Skarżąca, działając przez pełnomocnika, wskazała na przesłanki, które jej zdaniem powinny przemawiać za wszczęciem przedmiotowego postępowania nieważnościowego. W Jej ocenie wydane decyzje przez Gminę G. mają negatywny wpływ na bezpieczeństwo zdrowia i życia osób trzecich. Strona wskazała również, że nieuznanie jej za stronę, narusza prawa wynikające z art. 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. 3. Decyzją z dnia 13 grudnia 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 158 § 1 w związku - z art. 105 § 1, art. 157 § 2 , art. 28 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 25 lipca 2022 r. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że w przypadku postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości interes prawny posiadają, jedynie właściciel, (użytkownik wieczysty) nieruchomości podlegającej podziałowi, tj. osoby które dysponują tytułem prawnym do podlegającej podziałowi nieruchomości gruntowej. Konsekwencją tego uregulowania jest okoliczność, że osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu przedłożonego projektu podziału, nie mając w tym interesu prawnego, a co najwyżej interes faktyczny. Co do zasady właściciel nieruchomości nie może bowiem ingerować w sposób podziału sąsiedniej nieruchomości sąsiednich. Takich uprawnień nie dają jakiekolwiek przepisy prawa powszechnie obowiązującego w tym przywołany art. 4 ustawy Prawo budowlane czy 140 Kodeksu cywilnego. Podniesione przez Skarżącą okoliczności wskazują na istnienie jej interesu faktycznego i to jeszcze przyszłego i jedynie przez nią spodziewanego. W ocenie Kolegium przepis art. 4 Prawa budowlanego nie tworzy dla Wnioskodawczyni żadnej podstawy prawnej dla istnienia jej interesu prawnego. Z normy tej wynika jedynie prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej. Wydana decyzja podziałowa nie wpływa także w żaden sposób na zdolność korzystania przez skarżącą z jej własnej nieruchomości w ramach uprawnień właścicielskich ( art. 140 k.c.). 4. Na powyżej opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł P. W., pełnomocnik działający w imieniu Skarżącej, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji Kolegium wydanych w obu instancjach przez ten Organ. Skarga została uzupełniona przez pełnomocnika strony w pismach z dnia 20 grudnia 2022 r., 10 lutego 2023 r., w replice z dnia 20 lutego 2023 r. do odpowiedzi na skargę oraz w piśmie z dnia 27 marca 2023 r. W skardze, jak i pismach stanowiących jej uzupełnienie Skarżąca formułuje zarzuty odnoszące się do innych zaskarżonych do Sądu decyzji w sprawie warunków zabudowy. W uzasadnieniu skargi i kolejnych stanowisk Skarżąca swój interes prawny jako strony postępowania wywodzi ze "współwłasności drogi [...]". Zdaniem Skarżącej decyzja Organu I instancji została wydana niezgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem z załącznika do wniosku o wydanie decyzji [...] oraz rysunku analizy stanowiącej załącznik do decyzji [...] wynika jednoznacznie, że działka [...] jest drogą publiczną, co oznacza, że powinna być przejęta na majątek gminy, która to sytuacja nie została przewidziana w decyzji nr [...]. Działka [...] wbrew decyzji [...] została określona w decyzji jako droga wewnętrzna. Podkreśliła, że decyzja podziałowa w ogóle nie przewiduje obsługi komunikacyjnej nowopowstałych działek przez drogę publiczną (działkę nr [...]). W planie zagospodarowania przewidziano, że drogi wewnątrz Osiedla W. są publiczne. Tymczasem jeżeli w planie droga przewidziana jest jako publiczna to przy podziale działek nie ustanawia się służebności przejścia i przejazdu przez drogi powstałe w wyniku podziału działek. 5. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. 6. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie przejmują ich kompetencji do końcowego załatwienia sprawy administracyjnej i wydania rozstrzygnięcia. Orzeczenia sądów administracyjnych, w razie uwzględnienia skarg, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu bądź zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy administracyjnej. 7. Skarżąca, będąca właścicielką działki nr [...] położonej w G., domagała się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 4 października 2021 r. nr [...] mocą której zatwierdzono podział nieruchomości oznaczonych numerami działek [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...], podnosząc, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt sprawy, skarżąca nie została uznana za stronę postępowania podziałowego, gdyż nie przysługiwał jej żaden tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczyła decyzja podziałowa. Działka stanowiąca własność Skarżącej nie przylegała bezpośrednio do nieruchomości, w stosunku do których prowadzone było postępowanie podziałowe. Nadto podział nieruchomości nie wpłynął na uprawnienia Strony jak też nie zwiększył się zakres Jej obowiązków. 8. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy i wskazać, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności nie powoduje automatycznie wszczęcia tego postępowania. Inicjuje jedynie postępowanie wyjaśniające, które w tej fazie nie może jeszcze obejmować badania czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce i dotyczy jedynie formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenia istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony. Jednocześnie wyjaśnić trzeba, że do postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stosuje się ogólne zasady postępowania administracyjnego. W tej sytuacji zastosowanie znajduje art. 28 k.p.a., według którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. 9. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało dotychczas zdefiniowane w przepisach obowiązującego prawa, niemniej jednak w judykaturze sądów administracyjnych dominujące jest stanowisko, że interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Interes prawny, powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba prawnej ochrony. Jest to interes o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany, skonkretyzowany i aktualnie istniejący, a jego zaspokojenie może nastąpić przez wydanie decyzji administracyjnej. Interes prawny określony w art. 28 k.p.a. jako znamionujący stronę, musi występować w sprawie, w której właściwy jest organ administracyjny i w której to sprawie organ władny jest wydać decyzję administracyjną konkretyzującą prawo nabyte (bądź obowiązek) (por. wyrok Sądu Najwyższego z 11 kwietnia 1991 r., III ARN 13/91). Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Przy czym istotne jest, aby pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu a przedmiotem postępowania istniał związek polegający na tym, że akt stosowania obowiązującej normy prawa materialnego może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z 20 marca 2008r., I OSK 2016/06). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyraziło słuszny co do zasady pogląd, iż stroną postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości jest tylko osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości podlegającej podziałowi. W myśl bowiem art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny (podziału można także dokonać z urzędu – ust. 3), tak więc w każdym wypadku stroną postępowania o podział nieruchomości może być osoba, której przysługują do tej nieruchomości prawa rzeczowe. Inaczej mówiąc, skarżąca, domagając się stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości musiałaby wskazać na naruszenie norm prawa, które wywołują skutki w sferze jej praw i obowiązków. Przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru hipotetycznego, a pomiędzy wydanym aktem, a indywidualną sytuacją skarżącej musi istnieć bezpośredni związek w tym sensie, że decyzja podziałowa powinna bezpośrednio oddziaływać na jej uprawnienia i obowiązki. 10. W badanej sprawie Skarżąca takich związków nie wykazała. Podniesione przez Stronę we wniosku o stwierdzenie nieważności okoliczności dotyczą bowiem sytuacji hipotetycznych związanych z możliwościami zagospodarowania jej działki, oznaczonej nr [...], która nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działek objętych decyzją podziałową. Nie wskazano takich skutków decyzji podziałowej, które mogłyby oddziaływać na nieruchomość Skarżącej, poza wskazanymi we wniosku i powtórzonymi w skardze zarzutami dotyczącymi spodziewanych przez nią utrudnień w realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na terenie jej nieruchomości. Takie określenie interesu skarżącej w zainicjowaniu postępowania nieważnościowego świadczy, zdaniem Sądu, o istnieniu po stronie skarżącej interesu faktycznego, a nie interesu prawnego. Skarżąca jest bowiem zainteresowana w wydaniu korzystnego dla niej rozstrzygnięcia, jednak nie jest w stanie wskazać naruszenia normy prawnej, które zagraża jej interesowi prawnemu w takim rozumieniu, jak przedstawiono to wyżej. Ponadto uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej Skarżąca odwołuje się do naruszeń prawa do jakich miało dojść w przypadku decyzji o numerach [...] oraz [...] ustalających warunki zabudowy, w szczególności w zakresie dostępu do drogi publicznej. Jak wynika z protokołu rozprawy przeprowadzonej w sprawie Skarżącej o sygn. II SA/Sz 136/23 w dniu 25 maja 2023 r. pełnomocnik Skarżącej oświadczył, że żadna z działek przeznaczonych do obsługi komunikacyjnej inwestycji, dla której wydano decyzję o warunkach zabudowy nie jest Jej własnością. Skarżąca jest właścicielką działki oznaczonej nr [...]. Prawidłowo zatem Kolegium uznało, że Skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym i umorzyło postępowanie zainicjowane Jej wnioskiem. Wskazać w tym miejscu należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej przebiega w dwóch etapach. W pierwszej kolejności organ bada, czy zostały spełnione warunki formalne, między innymi, czy podanie zostało wniesione przez podmiot, który legitymuje się interesem prawnym. Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie dają organowi możliwość do merytorycznego zbadania sprawy zainicjowanej wnioskiem. Stąd też, w przypadku uznania, że podanie zostało wniesione przez podmiot, któremu przymiot strony nie przysługuje, do merytorycznego zbadania sprawy nie dochodzi. 11. Organ, w uzasadnieniu decyzji przedstawił szczegółowo jakimi względami się kierował i z jakich powodów uznał, że Skarżącej przymiot strony nie przysługuje. Wyjaśnienia te są klarowne i czytelne. W ocenie Sądu nie doszło zatem do naruszenia prawa przy wydaniu zaskarżonej decyzji. 12. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.