II SA/Sz 130/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Barbara Gebel, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi E. R. i R. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia, decyzji o nakazie rozbiórki oddala skargę.

Pismem z dnia 15 maja 2015 r. E. i R. R., działając poprzez pełnomocnika, zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] r., nakazującą E. i R. R. dokonać, na własny koszt, rozbiórki przybudówki do budynku mieszkalnego w [..., działka nr [...]. Strony wniosły o: - wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 2 K.p.a., stwierdzającej, że decyzja z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem prawa, - przeprowadzenie dowodu z pisma Geodety Powiatowego z dnia 5 maja 2015 r. i kserokopii mapy sytuacyjno-wysokościowej z dnia 29 listopada 2004 r. Uzasadniając wniosek o wznowienie postępowania strony wskazały na pojawienie się nowego, nieanalizowanego i nieznanego dotychczas organowi dowodu, w postaci pisma Geodety Powiatowego ze Starostwa Powiatowego z dnia 5 maja 2015 r., znak: [...], z którego ma wynikać, że objęta nakazem rozbiórki przybudówka została wybudowana przed kilkudziesięcioma laty i została naniesiona na materiały geodezyjne już w [...] r., co wpływa na kwalifikację prawną robót budowlanych wykonanych przez inwestorów w 1995 r., albowiem wówczas inwestor wykonał jedynie roboty o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, a więc roboty obejmujące remont istniejącego obiektu budowlanego oraz docieplenie obiektu o wys. do 12 m. Roboty te nie wymagają pozwolenia na budowę, a tym samym postępowanie legalizacyjne winno przybrać odmienny tok niż miało to miejsce w postępowaniu prowadzonym w ramach sprawy [...]. Po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia [...] r. i przeprowadzeniu postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego , decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmówił uchylenia ostatecznej własnej decyzji z dnia [...] r., nakazującej państwu E. i R. R. dokonać na swój koszt rozbiórki przybudówki do budynku mieszkalnego w [...], na działce nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że zwrócił się do Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego o przesłanie odpisów lub wyciągów map sytuacyjno-wysokościowych, obrazujących stan działki nr [...] w [...], ustalony w wyniku pomiarów przeprowadzonych w 1969 r. oraz zaktualizowany na podstawie pomiarów przeprowadzonych w 1998 r. i po przeanalizowaniu odpowiedzi Geodety Powiatowego z dnia [...] r. oraz dołączonych operatów pomiarowych [...] i [...], stwierdził, że w trakcie pomiarów dokonanych w 1969 r. nie wykazano żadnych dobudówek do opartej na rzucie prostokąta bryły budynku nr [...] w [...]. Natomiast w trakcie pomiarów dokonanych w 1998 r. zaktualizowano kształt budynku, wykazując, m.in., przedmiotową przybudówkę, wykraczającą poza obrys pierwotnego prostokąta. Organ uznał, że argumenty podane we wniosku nie są zgodne z prawdą i nie spełniają wymogów zawartych w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., nie wnoszą nic nowego do sprawy, nie wskazują nowych, nieznanych faktów nieprzeanalizowanych przez organ w trakcie zakończonego postępowania, ani nie wskazują okoliczności mogących mieć wpływ na zmianę kwalifikacji robót. E. i R. R. złożyli od tej decyzji odwołanie zarzucając jej naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, tj.: 1) art. 7 K.p.a. poprzez nierzetelną ocenę materiału dowodowego; 2) art. 151 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie; 3) art. 49 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w 1998 r. Zdaniem odwołujących się, w 2006 r. nie można było nakazać rozbiórki części obiektu budowlanego albowiem obiekt istniał w momencie obowiązywania art. 49 ustawy Prawo budowlane o treści wykluczającej możliwość nakazania rozbiórki obiektów wybudowanych przed pięcioma laty. W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając treść podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał przepisy art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i art. 151 K.p.a. oraz treść pisma Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego z dnia [...] r., znak: [...]. Zdaniem organu, z pisma tego nie wynika, że przybudówka do budynku w [...] istniała już w 1969 r., a analiza dołączonych do akt organu pierwszej instancji dokumentów geodezyjnych, stanowiących elementy operatu pomiarowego [...] wykonanego w Poznańskim Okręgowym Przedsiębiorstwie Mierniczym, w postaci szkicu polowego nr 8 z pomiarów sytuacyjno-wysokościowych oraz szkicu tachymetrycznego P.G.R. [...] wykonanych w grudniu 1969 r., wykazuje, że w tym czasie bryła budynku nr [...] w [...] była oparta na rzucie prostokąta, bez żadnych dobudówek wykraczających poza jego obręb. Tym samym nie znajduje potwierdzenia fakt istnienia przedmiotowej przybudówki od kilkudziesięciu lat. Z kolei szkic polowy nr 2 operatu pomiarowego nr [...], aktualizujący pomiary sytuacyjno-wysokościowe, sporządzony 8 października 1998 r. przez [...]., wykazuje m.in. przedmiotową przybudówkę, wykraczającą poza obrys pierwotnego prostokąta. Jednakże fakt istnienia przybudówki w 1998 r. w żaden sposób nie podważa ustaleń dokonanych przez PINB w w trakcie prowadzenia postępowania w 2006 r., zgodnie z którymi przybudówka została wybudowana w 1995 r. Organ podkreślił, że prawidłowość ustalenia daty powstania samowoli budowlanej była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 415/13, stwierdził: "Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...]r., podpisanego bez uwag zarówno przez E. R., jak i przez R. R., wynika że inwestorzy dobudowali do ściany bocznej budynku ganek wejściowy prowadzący do lokalu mieszkalnego znajdującego się w tym budynku, a nie dokonali jego remontu. W protokole przesłuchania strony z dnia 30 sierpnia 2005 r. R. R. oświadczył zaś, że nie uzyskał pozwolenia na budowę ganku, którą rozpoczęto w kwietniu 1994 r. a zakończono w 1995 r. Z powyższych dokumentów bezspornie wynika zatem zarówno okoliczność dokonania samowoli budowlanej, jak i data jej powstania". Drugi dowód załączony do wniosku z dnia 15 maja 2015 r. o wznowienie, w postaci kserokopii mapy sytuacyjno-wysokościowej z dnia 29 listopada 2004 r., nosi ślady przerabiania, był wcześniej znany zarówno wnioskodawcy jak i organom nadzoru budowlanego (m.in. został dołączony do wniosku radcy prawnego Ł. F. z dnia 31 sierpnia 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] r.), a zatem w żaden sposób nie może być uznany za nowy, nieznany organowi dowód istniejący w dniu wydania decyzji, o którym strona dowiedziała się w terminie jednego miesiąca przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania. E. i R. R. zaskarżyli wyżej opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , zarzucając jej: 1) mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy naruszenie art. 49 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w roku 1998, 2) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 151 pkt 1 i 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę uchylenia decyzji z dnia [...] r. Skarżący wnieśli o: - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu kosztów postępowania, - dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. wyceny szacunkowej wartości lokali mieszkalnych i pomieszczeń przynależnych z lutego 1996 r. na okoliczność istnienia przybudówki do lokalu mieszkalnego co najmniej od 1996 r. W ocenie skarżących, w sprawie ujawnione zostały nowe dowody, istniejące w chwili wydania decyzji, nie znane organowi wydającemu decyzję. Dowody te obejmują materiały geodezyjne z których jednoznacznie wynika, że przybudówka wybudowana została przed rokiem 1998. Świadczy to o tym, że roboty budowlane na obiekcie zostały wykonane pod rządami przepisów Prawa budowlanego wyłączającymi możliwość nakazania rozbiórki obiektu budowlanego co do którego minęło 5 lat od dnia zakończenia budowy (art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzemieniu obowiązującym od 1 stycznia 1995 r. do 10 lipca 2003 r.). W przedmiotowej sprawie nakaz rozbiórki wydano dopiero 8 maja 2006 r. mimo, że roboty budowlane zakończono w 1995 r. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 10 czerwca 2016 r. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), oddalił wniosek dowodowy zgłoszony w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja wydana w trybie wznowienia postępowania. Okoliczność ta determinuje zakres kontroli sądowej, którym jest przede wszystkim prawidłowość postępowania organu przeprowadzonego w trybie wznowienia postępowania zakończonego podjęciem zaskarżonej decyzji Przesłanki mogące stanowić przyczynę uruchomienia jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego, zostały określone w art. 145, art. 145a i art. 145b K.p.a. We wniosku inicjującym postępowanie wznowieniowe skarżący powołali się na ujawnienie nowych dowodów i okoliczności, nie znanych dotychczas organowi, a mianowicie na: - pismo Geodety Powiatowego z dnia 5 maja 2015 r. - na okoliczność wybudowania przybudówki objętej nakazem rozbiórki co najemnie w roku 1969; - kopię mapy sytuacyjno-wysokościowej z nieniesionym na działce nr 78/2 budynkiem w kształcie obejmującym przybudówkę objętą nakazem rozbiórki. Organy dokonały oceny tych dowodów w kontekście postanowień art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., dochodząc do przekonania, że nie są to nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji jak i nowe okoliczności, które stanowiłyby podstawę do uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki. Art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Analizując przedłożone przez skarżących dokumenty należy stwierdzić, że pismo Geodety Powiatowego powstało w dniu [...] r., nie istniało ono w dniu podejmowania decyzji o rozbiórce, tj. [...] r. a ponadto, wbrew sugestiom skarżących, nie wynika z jego treści, że już w 1969 r. na działce nr [...] w [...] istniał budynek wraz z przybudówką. W piśmie tym stwierdzono, że zmiany związane z kształtem budynku zostały nieniesione na mapach geodezyjnych w 1998 r., na podstawie operatu pomiarowego [...]. Okoliczność ta w żaden sposób nie wpływa na ocenę stanu faktycznego przyjętego przy podejmowaniu decyzji w dniu [...] r., w której to uznano, że roboty budowlane związane z wybudowaniem ganku (przybudówki) wykonano w 1995 r. Dowodu potwierdzającego tezę skarżących o istnieniu przybudówki w roku 1969 nie mogła stanowić również przedłożona przez skarżących kopia mapy sytuacyjno-wysokościowej, bowiem nie została ona potwierdzona za zgodność z oryginałem i jak zauważył organ odwoławczy, nosi ona ślady przerabiania. Przede wszystkim jednak dokument ten był znany skarżącym co najmniej 31 sierpnia 2011 r., jako dołączony do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] r. Tymczasem, podanie o wznowienie postępowania oparte o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 K.p.a.). W skardze strony nie przedstawiły argumentów, które miałby zakwestionować prawidłowość poczynionych przez organ ustaleń w sprawie co do oceny faktycznego wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania. Natomiast zarzut nieprawidłowego zastosowania art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przy wydawaniu decyzji w dniu [...] r. nie mógł zostać poddany merytorycznej ocenie, bez uprzedniego, skutecznego wykazania przez strony, iż ziściły się przesłanki wznowienia postępowania. W przypadku powołania się przez stronę na wystąpienie przesłanek wznowienia postępowania, a następnie nie potwierdzenia się ich wystąpienia w trakcie postępowania, organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 773/09, wyroki WSA w Warszawie z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt VII SA/Sz 1345/11 i z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1672/14). Ustalenie takie pozbawia organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, prowadząc organ do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia o odmowie uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Wydanie przez Sąd na rozprawie postanowienia o odmowie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z wyceny szacunkowej wartości lokali mieszkalnych i pomieszczeń przynależnych z lutego 1996 r. na okoliczność istnienia przybudówki do lokalu mieszkalnego co najmniej od 1996 r. podyktowane zostało stwierdzeniem, że dokument ten nie mógł mieć znaczenia dla wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości w sprawie. W myśl art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wnioskowany dokument miałby potwierdzać istnienie przybudówki w roku co najmniej 1996 r., która to okoliczność nie miała żadnego znaczenia w sprawie, skoro w samej decyzji nakazującej jej rozbiórkę z dnia [...] r. przyjęto, że została ona zrealizowana w roku 1995. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi uznając, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie prawidłowych ustaleń faktycznych i w zgodzie z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.