II SA/Sz 114/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozłożenia na raty zadłużenia z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz umorzenia odsetek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z dnia [...] r. nr [...].

Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz W. przyznał E. J. świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz S. J. i A. J. od dnia 1 października 2016 r. do dnia 30 września 2017 r., w kwocie po [...] zł miesięcznie na każde dziecko. Pismem z dnia 14 listopada 2016 r. nr [...] organ I instancji powiadomił D. J. o przyznaniu ww. świadczeń. Wnioskiem z dnia 20 listopada 2016 r., powołując się na pismo organu nr [...], D. J. zwrócił się do organu I instancji o rozłożenie powstałego zadłużenia na raty po [...] zł miesięcznie jednocześnie deklarując spłatę zaległości w ratach tej wysokości. Ponadto wnioskodawca wniósł o umorzenie odsetek naliczonych od zaległości od dnia 18 listopada 2016 r., w którym to dniu otrzymał informację o obowiązku zwrotu należności wraz z odsetkami z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobie uprawnionej. Burmistrz W. decyzją z dnia [...] r. odmówił D. J. rozłożenia na raty zadłużenia powstałego w wyniku wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na dzieci: S. J. oraz A. J. oraz jednocześnie odmówił umorzenia odsetek naliczonych od powstałej zaległości. Rozpoznając odwołanie skarżącego złożone od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S, decyzją z dnia [...] r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy uznał za nieuprawnione przyjęcie przez organ I instancji możliwości rozłożenia na raty zadłużenia z tytułu wypłaconych z funduszu alimentacyjnego świadczeń od uzyskiwania przez dłużnika stałych dochodów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 14 września 2017r. w sprawie II SA/Sz 740/17 oddalił skargę D. J. na opisaną wyżej decyzję ostateczną Kolegium. Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz W. decyzją z dnia [...]. odmówił D. J. rozłożenia na raty zadłużenia powstałego w wyniku wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na dzieci: S. J. oraz A. J. oraz jednocześnie odmówił umorzenia odsetek ustawowych za opóźnienie, naliczonych od dnia 18 listopada 2016 r. Rozpoznając odwołanie skarżącego złożone od wskazanego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji pomimo tego, że co do zasady w sposób należyty ustalił stan faktyczny, to poddał zgromadzone dowody dowolnej, a nie swobodnej ocenie, co stanowiło o naruszeniu art. 80 k.p.a. Burmistrz W. kolejną decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej: "k.p.a." oraz art. 30 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 3 i pkt 10 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2017 r., poz. 489) umorzył postępowanie wszczęte na podstawie wniosku z dnia 20 listopada 2016 r. w sprawie rozłożenia na raty zadłużenia powstałego z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego oraz umorzenia odsetek ustawowych za opóźnienie powstałych w wyniku wypłaconych świadczeń, w całości jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że obecnie toczą się dwa inne postępowania, tj. na podstawie wniosków D. J. z dnia 20 stycznia 2016 r. oraz z dnia 23 czerwca 2017 r. - przedmiotowo tożsame - w sprawie rozłożenia zadłużenia skarżącego na raty oraz umorzenia odsetek. Postępowanie prowadzone jest z wniosku złożonego najwcześniej, tj. z dnia 20 stycznia 2016 r. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość przedmiotowa, bowiem dotyczy ona sprawy, której przedmiot jest rozpatrywany w innym postępowaniu. W odwołaniu od powyższej decyzji, D. J. podniósł, że pierwszy wniosek złożył 20 stycznia 2016 r., który do dnia dzisiejszego nie został rozpatrzony, natomiast kolejne wnioski odpowiednio z dnia 20 listopada 2016 r. oraz 23 czerwca 2017 r. były tylko uzupełnieniem pierwszego, lecz nie są tożsame z pierwszym. Odwołujący się podniósł, że organ I instancji powinien niezwłocznie wydać decyzję zgodnie z zaleceniami Kolegium i dokonać oceny już zgromadzonych dowodów. W wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S, decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 1 i 1a, art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium podało, że D. J. wnioskami z dnia 20 stycznia 2016 r., 20 listopada 2016 r. oraz 23 czerwca 2017 r. zwrócił się do organu I instancji o rozłożenie na raty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz umorzenie odsetek powstałych w wyniku wypłaconych świadczeń. Uwzględniając treść art. 105 § 1 k.p.a. Kolegium przyjęło za słuszne stanowisko organu I instancji, że w przypadku, gdy wszczęto tożsame postępowanie z toczącym się już przed tym organem w tej samej sprawie, czyli gdy zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, wówczas ma miejsce bezprzedmiotowość wszczętego później postępowania. W rezultacie skoro w okolicznościach niniejszej sprawy postępowanie zostało wszczęte na podstawie wniosku z dnia 20 stycznia 2016 r., zatem należało umorzyć tożsame postępowanie wszczęte na podstawie kolejnego wniosku z dnia 20 listopada 2016 r. D. J. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą decyzję ostateczną podnosząc, że złożył wniosek o umorzenie odsetek powstałych w wyniku wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zdaniem skarżącego, organ I instancji bez żadnej podstawy prawnej umorzył postępowanie z jego wniosku z dnia 20 listopada 2016 r., zaś Kolegium utrzymało to rozstrzygnięcie w mocy. Podkreślił, że nie było żadnego tożsamego wniosku, który został rozpatrzony. Ponadto zarzucił, że wcześniej organ II instancji pozytywnie odniósł się do wniosku, zaś w zaskarżonych decyzjach zmienił stanowisko. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało w mocy swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 j.t.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S z dnia [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza W. z dnia [...] r. umarzającej postępowanie wszczęte na wniosek D. J. z dnia 20 listopada 2016 r. w przedmiocie rozłożenia na raty zadłużenia z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego oraz umorzenia odsetek dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i procesowym wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem przy ich wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kluczowe znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonych decyzji ma kwestia, czy przedmiot rozstrzygnięcia, ukształtowany wnioskiem skarżącego z dnia 20 listopada 2016 r. był tożsamy ze sprawą administracyjną zainicjowaną jego wnioskiem z dnia 20 stycznia 2016 r. Podstawę wydania decyzji organów obu instancji stanowiło stwierdzenie, że skarżący złożył w tej samej sprawie 3 tożsame ze sobą w wnioski: z dnia 20 stycznia 2016 r., 20 listopada 2016 r. oraz 23 czerwca 2017 r. - o rozłożenie na raty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz umorzenie odsetek powstałych w wyniku wypłaconych świadczeń. Z uwagi na okoliczność, że aktualnie toczy się postępowanie wszczęte z wniosku złożonego najwcześniej, czyli z dnia 20 stycznia 2016 r., zatem zachodzi sytuacja, w której w tej samej sprawie przed tym samym organem (tożsamej podmiotowo i przedmiotowo) postępowanie administracyjne już się toczy. W ocenie organów we wskazanym przypadku zachodzi bezprzedmiotowość późniejszego postępowania, wszczętego na podstawie kolejnego wniosku z dnia 20 listopada 2016 r. uzasadniająca jego umorzenie stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., w myśl którego gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zdaniem Sądu, analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że organy obu instancji przedwcześnie umorzyły, jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie, bowiem nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem, że wnioski z dnia 20 stycznia 2016 r. oraz 20 listopada 2016 r. są ze sobą tożsame. Pierwszym wnioskiem z dnia 20 stycznia 2016 r. D. J. zwrócił się do organu o rozłożenie na raty zadłużenia powstałego w wyniku wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w oparciu o decyzję nr [...] z dnia [...] r. (przyznającą świadczenie z funduszu alimentacyjnego na rzecz S. J. i A. J. w okresie od dnia 1 października 2015 r. do dnia 30 września 2016 r. w kwotach po [...] zł miesięcznie). Kolejnym wnioskiem z dnia 20 listopada 2016 r., inicjującym przedmiotowe postępowanie, D. J. zwrócił się do organu I instancji o rozłożenie na raty powstałego zadłużenia z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych w oparciu o decyzję z dnia [...] r. (przyznającą świadczenie z funduszu alimentacyjnego na rzecz S. J. i A. J. od dnia 1 października 2016 r. do dnia 30 września 2017 r. w kwocie po [...] zł miesięcznie na każde dziecko). Ponadto wnioskodawca wniósł o umorzenie odsetek naliczonych od zaległości od dnia 18 listopada 2016 r., w którym to dniu otrzymał informację o obowiązku zwrotu należności wraz z odsetkami z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobie uprawnionej. Następnym wnioskiem, z dnia 23 czerwca 2017 r., D. J. zwrócił się o "umożliwienie wpłaty w ratach po [...] zł miesięcznie do 28 dnia każdego miesiąca bezpośrednio na konto MOPS w W. zadłużenia powstałego w wyniku wypłaconych pieniędzy z funduszu alimentacyjnego", a także o umorzenie odsetek powstałych w wyniku wypłaconych świadczeń z tego funduszu oraz o umorzenie postępowania komorniczego ewentualnie jego zawieszenie w celu otwarcia rachunku bankowego, na którym zostanie zlecony comiesięczny przelew na konto MOPS w W.. Burmistrz W. uznając, że wymienione wyżej wnioski są ze sobą tożsame rozpoznał pierwszy z nich (wydając w dniu [...] r. decyzję o rozłożeniu spłaty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie [...]zł na raty), natomiast decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie wszczęte na podstawie wniosku z dnia 20 listopada 2016 r. (jako bezprzedmiotowe), a nadto postanowieniem z tego samego dnia odmówił wszczęcia postępowania z wniosku z dnia 23 czerwca 2017 r. Zdaniem Sądu, takie działanie organu doprowadziło do sytuacji, w której został rozpoznany wyłącznie wniosek o rozłożenie na raty spłaty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego (w oparciu o decyzję z dnia [...] r.). Natomiast bez rozpoznania pozostał wniosek o umorzenie odsetek oraz rozłożenie na raty w zakresie objętym wnioskiem z dnia 20 listopada 2016 r. Podkreślenia przy tym wymaga, że pierwszy ze złożonych przez skarżącego wniosków – z dnia 20 stycznia 2016 r. nie zawierał wniosku o umorzenie odsetek, a zatem brak było podstaw do orzekania w tym zakresie. Na marginesie jedynie należy dodać, że Sądowi wiadomym jest z urzędu, iż wyrokiem z dnia 15 marca 2018 r. (sygn. akt II SA/Sz 113/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S z dnia [...] r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z dnia [...] r. nr [...] W tej sytuacji wniosek skarżącego z dnia 20 stycznia 2016 r. nadal pozostaje nierozpoznany. Wyjaśnienia wymaga, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). O bezprzedmiotowości postępowania można mówić wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania wiąże się z koniecznością uprzedniego zebrania kompletnego materiału dowodowego i poprawnego ustalenia na jego podstawie stanu faktycznego sprawy, który będzie wykluczał prawną możliwość merytorycznego jej rozstrzygnięcia. W judykaturze został wyrażony pogląd zgodnie z którym: "tożsamość sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym to ustalenie identyczności strony (stron) w danym postępowaniu, z uwzględnieniem następstwa prawnego. Na tożsamość sprawy pod względem przedmiotowym składa się treść żądania strony (uprawnienia) lub treść obowiązku, podstawa prawna i stan faktyczny. Te elementy tożsamości sprawy administracyjnej są wyznacznikiem dla ustalenia zakresu obowiązywania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego" (por. B. Adamiak, Przesłanki tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej, ZNSA 2007/1/7). Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, organy obu instancji błędnie przyjęły, że w przedmiotowej sprawie zachodzi podstawa do umorzenia postępowania z uwagi na tożsamość postępowań wszczętych z wniosków skarżącego z dnia 20 stycznia 2016 r. oraz z dnia 20 listopada 2016 r., w sytuacji gdy brak było podstaw do takiego uznania, bowiem oba wnioski dotyczyły rozłożenia na raty zadłużenia w związku z wypłaconymi świadczeniami z funduszu alimentacyjnego w oparciu o dwie różne decyzje, odpowiednio z dnia [...] r. oraz [...] r., a ponadto wniosek z dnia 20 listopada 2016r. został rozszerzony o umorzenie odsetek naliczonych od zaległości od dnia 18 listopada 2016 r. Podsumowując należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie niezasadnie umorzono kontrolowane postępowanie z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 105 § 1 k.p.a. - które niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem zamknięto skarżącemu drogę do uzyskania merytorycznej decyzji w sprawie wniosku z dnia 20 listopada 2016 r. Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić wywody zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu, w razie wątpliwości ustalić dokładny zakres wniosku z dnia 20 listopada 2016 r., a następnie rozpoznać ten wniosek w zakresie nieobjętym innymi wnioskami. Dodać również należy, że skarżący w kolejnych wnioskach oraz w odwołaniach od decyzji organu I instancji wskazywał, że wnioski z dnia 20 stycznia 2016 r., 20 listopada 2016 r. oraz 23 czerwca 2017 r. nie są odrębnymi wnioskami, lecz każdy z nich stanowi uzupełnienie wniosku pierwotnego. W takiej sytuacji rzeczą organu jest ustalenie rzeczywistej woli strony oraz zakresu wniosku, którego rozpoznania się domaga. Organ o tym samodzielnie decydować nie może, tak jak to uczynił w niniejszym postepowaniu jak i w postępowaniach dotyczących wniosku z dnia 20 stycznia 2016 r. i 23 czerwca 2017 r. Z punktu widzenia ekonomii procesowej zasadne jest rozpatrzenie wniosku skarżącego w jednym postępowaniu, dotyczącym zarówno rozłożenia na raty świadczeń alimentacyjnych wypłaconych osobom uprawnionym jak i umorzenia odsetek od tych należności. Podkreślić również trzeba, że kwestia umorzenia lub zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez komornika sądowego nie należy do właściwości organów administracji publicznej i stąd też pomimo wniosku skarżącego w tym zakresie – nie podlega rozpatrzeniu w postępowaniu administracyjnym.