II SA/Sz 1128/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wygaszenia decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...] Starosta C. udzielił A. Sp. z o.o. (dalej "Spółka" lub "Skarżąca") pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych oraz odprowadzenia wód popłucznych do ziemi z ujęcia wody w B. gm. P.. Pismem z dnia [...] października 2018 r. Spółka wystąpiła do Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z wnioskiem o wygaszenie ww. pozwolenia wodnoprawnego, powołując się na okoliczność, że Hydrofornia w miejscowości B. wraz z gruntem ornym została sprzedana. Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w S. PGW WP w punkcie pierwszym: wygasił decyzję Starosty C. z dnia [...] października 2009 r. udzielającą Spółce pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, a w punkcie drugim: zobowiązał Spółkę do zabezpieczenia studni głębinowej przed dopływem zanieczyszczeń i możliwością przypadkowego lub umyślnego zanieczyszczenia w nieprzekraczalnym terminie - do dnia [...] stycznia 2019 r. Spółka złożyła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że nieruchomość, której dotyczyło pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] października 2009 r., została sprzedana w ramach zawartej umowy z dnia [...] lutego 2012 r. na rzecz D. W., co potwierdza akt notarialny. Zapis § 5 aktu notarialnego stanowi, iż w ramach zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, na kupującego przechodzą zarówno korzyści, jak i ciężary związane z własnością i posiadaniem nabytych nieruchomości, zatem doszło też do przejścia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego na kupującego. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. PGW WP uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Decyzja Kolegium została uchylona przez Sąd wyrokiem z dnia 22 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 186/20. W wyniku ponownego rozpoznania odwołania, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. PGW WP decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej "k.p.a.") oraz art. 418 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2020 r., poz. 310 ze zm. - dalej "p.w."), uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2018 r. w zakresie punktu pierwszego jednocześnie umarzając w tej części postępowanie, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że pozwolenie wodnoprawne wydane przez Starostę C. w dniu [...] października 2009 r., wygasło z powodu upływu terminu, na które zostało wydane (termin ten upłynął z dniem [...] października 2019 r.), a w takim przypadku nie wydaje się decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego. Z tych też powodów decyzja wydana przez organ I instancji musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, a samo postępowanie w tym zakresie umorzone jako bezprzedmiotowe. Przechodząc do treści punktu drugiego zaskarżonej decyzji, organ II instancji wskazał, że oświadczenie Spółki wyrażone w jej piśmie z dnia [...] października 2018 r., nie pozwalało na przyjęcie, że z racji umowy zbycia nieruchomości objętej pozwoleniem wodnoprawnym, zabezpieczanie studni pozostaje poza jej dyspozycją. Dopiero złożony przez Spółkę wniosek o wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego stanowił przejaw woli uregulowania kwestii związanych z udzielonym na rzecz Spółki pozwoleniem. W odniesieniu do argumentacji Spółki, jakoby po jej stronie nie występowały jakichkolwiek zobowiązania z tytułu pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Starostę C., organ odwoławczy podkreślił, że w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest jakichkolwiek informacji na temat przeniesienia obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na nabywcę nieruchomości w dacie jej zbycia, a samo przeniesienie własności nieruchomości nie jest jednoznaczne z przejęciem praw i obowiązków wynikających z samego pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie to nie było i nie jest prawem związanym z własnością nieruchomości, czego potwierdzeniem jest obowiązujący obecnie art. 393 ust. 4 p.w., jak również przepis art. 123 ust. 2 p.w., obowiązujący na dzień zbycia nieruchomości. Zapis zawarty w § 5 aktu notarialnego o tym, iż w ramach zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości na kupującego przechodzą zarówno korzyści, jak i ciężary związane z własnością i posiadaniem nabytych nieruchomości, a także przekonanie Spółki, iż w ten sposób doszło do przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego jest błędne, gdyż dopuszczalność przeniesienia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego opiera się na określonej w p.w. procedurze i nie jest ściśle związane z prawem własności gruntu, którego dotyczy. W świetle powyższego organ uznał, że przeniesienie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego z mocy prawa nie następuje tylko dlatego, że nowy właściciel nieruchomości przejął władanie nad nieruchomością, gdyż uprawnienie wynikające z pozwolenia wodnoprawnego nie jest częścią składową urządzenia wodnego, a tym samym gruntu. W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy podkreślił, że art. 418 ust. 3 p.w. obligował organ I instancji do podjęcia z urzędu postępowania w sprawie nałożenia obowiązku zabezpieczenia studni głębinowej przez dopływem zanieczyszczeń i możliwości przypadkowego lub umyślnego zanieczyszczenia. Powyższą decyzję Spółka zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w zakresie punktu drugiego, tj. zobowiązującego Skarżącą do zabezpieczenia studni głębinowej przed dopływem zanieczyszczeń i możliwością przypadkowego lub umyślnego zanieczyszczenia. Zarzucając naruszenie przepisów prawa wodnego, w szczególności art. 411 p.w., wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części. W motywach skargi Skarżąca podniosła, że nie jest właścicielem działki o nr ewidencyjnym [...] obr. B. gm. P., na którą wystawiono pozwolenie wodnoprawne o nr [...] Przedmiotowa nieruchomość została sprzedana w 2012 r. za aktem notarialnym Rep. A nr [...] D. W. i zgodnie z § 5 aktu to na niego przeszły korzyści i ciężary związane z własnością i posiadaniem przedmiotowej nieruchomości. Według Spółki, przy ocenie przedmiotowej sprawy należy mieć na względzie treść art. 411 p.w., zgodnie z którym następca zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia, a organ właściwy -na wniosek następcy prawnego- potwierdza, w drodze decyzji, przejęcie przez następcę obowiązków wynikających z tego pozwolenia. Decyzja ta jednak ma charakter deklaratoryjny i następczy, a tym samym jedynie potwierdzający skutek w postaci przejścia przedmiotowych praw i obowiązków. Powyższe stanowisko potwierdza również linia orzecznicza. Nadto Skarżąca zwróciła uwagę, że ewentualna realizacja nałożonego na nią obowiązku w postaci zabezpieczenia studni nie jest możliwa do wykonania z przyczyn obiektywnych, bowiem od momentu zbycia nieruchomości nie ma ona możliwości wkroczenia na przedmiotową nieruchomością i czynienia jakichkolwiek prac czy inwestycji z nią związanymi, bez narażania się na roszczenia z art. 222 Kodeksu Cywilnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. PGW WP w części, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji o nałożeniu na Skarżącą obowiązku zabezpieczenia studni głębinowej przed dopływem zanieczyszczeń i możliwością przypadkowymi lub umyślnego zanieczyszczenia. Podstawą materialnoprawną nałożonego obowiązku stanowił art. 418 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z tym przepisem, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych po stwierdzeniu wygaśnięcia, cofnięciu lub ograniczeniu pozwolenia wodnoprawnego, w drodze decyzji: 1) nakłada obowiązek usunięcia negatywnych skutków w środowisku wynikających z wykonywania pozwolenia wodnoprawnego lub powstałych w wyniku działalności prowadzonej niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym, 2) nakłada obowiązki niezbędne do kształtowania zasobów wodnych - a także określa zakres i termin wykonania tych obowiązków. W sprawie bezsporne jest, że pozwolenie wodnoprawne na pobór wód podziemnych oraz odprowadzenia wód popłucznych do ziemi z ujęcia wody w B. gm. P. - które to ujęcie składa się ze studni wierconej oraz hydroforni na działce nr [...] w B. - udzielone na rzecz Skarżącej, wygasło z mocy prawa w dniu [...] października 2019 r. Nie jest również kwestionowana okoliczność, że zaistniały podstawy do nałożenia obowiązku zabezpieczenia ww. studni głębinowej przez dopływem zanieczyszczeń i możliwością przypadkowymi lub umyślnego zanieczyszczenia. Natomiast spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy słusznie organy uczyniły Spółkę adresatem tego obowiązku. Analiza art. 418 ust. 3 p.w. nie pozostawia wątpliwości, że obowiązki wymienione w tym przepisie stanowią konsekwencję funkcjonowania w obrocie prawnym pozwolenia wodnoprawnego, a zatem podmiotem zobowiązanym do ich wykonania jest co do zasady strona (adresat) tego pozwolenia. Oczywiście należy uwzględnić sytuację kiedy dochodzi do zmiany strony, co chociażby ma miejsce w przypadku przeniesienia decyzji na rzecz innego podmiotu w oparciu o art. 411a p.w. czy następstwa prawnego w rozumieniu art. 411 p.w. W rezultacie stwierdzić należy, że adresatem rozstrzygnięcia podjętego w trybie art. 418 ust. 3 p.w. będzie podmiot, na rzecz którego wydano pozwolenie wodnoprawne, chyba że inny podmiot wstąpił w prawa i obowiązki objęte tym pozwoleniem. Jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych, Starosta C. decyzją z dnia [...] października 2009 r. udzielił Skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych oraz odprowadzenia wód popłucznych do ziemi z ujęcia wody zlokalizowanego na działce nr [...] w B., Na etapie postępowania administracyjnego jak i sądowego Spółka nie negowała, że jest adresatem pozwolenia wodnoprawnego, ale podnosiła, że skoro zbyła działkę nr [...] w 2012 r., to nie powinna być adresatem obowiązków związanych z pozwoleniem wodnoprawnym. Stanowisko to jak i przywołana na jego potwierdzenie argumentacja, nie zasługuje na akceptację. Po pierwsze - zgodzić należy się z organem odwoławczym, że powołany przez skarżącą fakt zbycia nieruchomości objętej pozwoleniem wodnoprawnym nie jest jednoznaczny z przejęciem przez nabywcę praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego. Stosownie do art. 393 ust. 4 p.w. pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Powyższy przepis potwierdza, że pozwolenie wodnoprawne nie jest związane z własnością konkretnej nieruchomości, a zatem przeniesienie jej własności nie może stanowić samodzielnej przesłanki przeniesienia prawa i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego (np. wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskimi z dnia 24 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Go 142/08, WSA we Wrocławiu z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 442/15 czy WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2029/19, dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Oznacza to zatem, że pozwolenie nie jest częścią składową gruntu. Nabywca nieruchomości uzyskuje wprawdzie tytuł prawny do niej, ale nie staje się przez to podmiotem praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego. Innymi słowy rzecz ujmując, pozwolenie to związane jest wyłącznie z danym zakładem, który je uzyskał, a nie z prawem własności do gruntu. Z tych też względów treść § 5 aktu notarialnego wskazującego, że na nabywcę przechodzą korzyści i ciężary związane z własnością i posiadaniem nabytej nieruchomości, nie może stanowić o przejściu na nabywcę obowiązków będących konsekwencją wygaszonego pozwolenia. Nadal zobowiązanym pozostaje Spółka - jako podmiot na rzecz którego zostało wydane pozwolenie - chyba, że zostałoby wykazane, że nabywca złożył wniosek o wydanie decyzji o przeniesieniu na niego pozwolenia wodnoprawnego, który zostałby uwzględniony przez organ. Z akt administracyjnych okoliczność złożenia takiego wniosku nie wynika. Również Skarżąca nie wskazała, aby istniała w obrocie prawnym decyzja przenosząca pozwolenie wodnoprawne na nabywcę nieruchomości, na której zlokalizowane było urządzenie wodne będące przedmiotem pozwolenia wodnoprawnego. Po drugie - wbrew twierdzeniom Spółki, sprzedaż nieruchomości, na której zlokalizowana jest studnia głębinowa, nie może być utożsamiana z następstwem prawnym z art. 411 p.w. W myśl tego przepisu, następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia. Zauważyć należy, że w unormowaniu tym mowa jest o następcy prawnym zakładu, a z taką sytuacją mielibyśmy do czynienia gdyby doszło do zbycia, przejęcia lub przekształcenia Spółki. Tymczasem przedłożony przez Skarżącą akt notarialny potwierdza, że przedmiotem zbycia były tylko wyłącznie określone nieruchomości, a nie Spółka. Oznacza to zatem, że nie ziściły się przesłanki określone w art. 411 p.w., stąd organ nie miał podstaw do zastosowania omawianego przepisu i przyjęcia, że nabywca z mocy prawa wstąpił w prawa i obowiązki zbywcy objęte pozwoleniem wodnoprawnym. Sąd nie podziela sugestii Spółki jakoby realizacja nałożonego na nią obowiązku w postaci zabezpieczania studni była obiektywie niemożliwa do wykonania. W tej mierze zaakacentowania wymaga, że brak tytułu prawnego do nieruchomości nie świadczy o wystąpieniu nieusuwalnej przeszkody uniemożliwiającej wykonanie decyzji. Ustawodawca w przepisach prawa przewidział chociażby instytucję umownego unormowania kwestii wejścia na cudzy gruntu. Skarżąca, poza stwierdzeniem, że zabezpieczenie studni jest niewykonalne, nie wykazała, aby faktycznie taka możliwości nie istniała np. nie mogła uzyskać zgody od obecnego właściciela na czasowe udostępnienie nieruchomości celem zabezpieczenia studni. Przy czym pamiętać należy, że w przypadku braku faktycznej i prawnej możliwości wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, okoliczność ta może być przedmiotem zarzutu zgłoszonego w toku postępowania egzekucyjnego. Podsumowując, skoro Skarżąca jest adresatem pozwolenia wodnoprawnego i nie nastąpiło ani w drodze decyzji, ani z mocy prawa przejście uprawnień i obowiązków wynikających z tego pozwolenia na inny podmiot, to słusznie organy uczyniły ją stroną obowiązków, o których mowa w art. 418 ust. 3 p.w. W tym stanie rzeczy, wobec braku uzasadnionych podstaw skargi przy jednoczesnym braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.