III OSK 3140/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1248/19 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 20 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1248/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (skarżący) na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z [...] stycznia 2019 r. [...] (pkt 1) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 2). Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie i w skardze kasacyjnej na podstawie opisanej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." zarzucił mu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 188 pkt 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez przyjęcie, iż wojewódzki sąd administracyjny jest właściwy do rozstrzygania o zgodności ustawy Prawo wodne z umowami międzynarodowymi. W oparciu o przytoczony zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, jednocześnie wnosząc o wydanie wyroku, bez przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu organ wskazał, iż Sąd I instancji podzielił argumentację Stowarzyszenia, iż przepis art. 402 Prawa wodnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest sprzeczny z wyszczególnionymi następnie na stronie 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku umowami międzynarodowymi. Podniósł, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny badając rozstrzygniecie indywidualne, niejako "przy okazji" wyraził pogląd, że art. 402 Prawa wodnego, przewidujący brak stosowania w danych sprawach art. 31 k.p.a., jest sprzeczny z umowami międzynarodowymi, których Polska jest stroną, co stało się podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu Sąd orzekł w sprawie zastrzeżonej dla Trybunału Konstytucyjnego z mocy art. 188 pkt 2 Konstytucji RP, wykraczając poza kognicję sądów administracyjnych. Wskazał, iż nie ulega wątpliwości, że od badania zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi jest w systemie prawa jedynie Trybunał Konstytucyjny. Dodatkowo wskazał, iż powołany art. 402 Prawa wodnego jest jednoznaczny, zaś stanowisko organu nie wynikało z interpretacji tego przepisu, ale z zastosowania go wprost, wg literalnego brzmienia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wskazał, iż skarga kasacyjna jest lakoniczna i zdaje się nie rozumieć wzajemnej relacji między art. 91 ust. 2 i 3a art. 188 pkt 2 Konstytucji. Wskazał, iż w tym zakresie jako własną argumentację przedstawia pogląd prawny wyrażony przez Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt BSA 1-4110-1/20. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 188 pkt 2 Konstytucji RP. W ocenie skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny, badając rozstrzygnięcie indywidualne, niejako "przy okazji" wyraził pogląd, że art. 402 Prawa wodnego, przewidujący brak stosowania w danych sprawach art. 31 k.p.a. jest sprzeczny z umowami międzynarodowymi, których Polska jest stroną. Zdaniem autora skargi kasacyjnej okoliczność ta stanowiła podstawę rozstrzygnięcia. Powyższe nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podstawą wydania zaskarżonego wyroku nie była ocena zgodności ustawy, w tym przypadku ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268) z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie (art. 188 pkt 2 Konstytucji RP), lecz ocena zgodności prawa krajowego z prawem wspólnotowym. Podkreślić należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest jakiegokolwiek odniesienia się przez Sąd I instancji do oceny zgodności jakichkolwiek rozwiązań z postanowieniami Konstytucji RP, czy ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi. Przedmiotem oceny była bowiem treść art. 402 Prawa wodnego z regulacjami prawa unijnego, a nie zaś z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi. Sąd I instancji rozważał, czy orzeczenie prejudycjalne wydane w oparciu o art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w sprawie C-664/15 ECLI:EU:C:2017:987 ma charakter wiążący w rozpoznawanej sprawie. To właśnie wykładniczy charakter orzeczenia Trybunału wydanego w odpowiedzi na pytanie prejudycjalne, skierowane przez sąd krajowy innego niż Polska państwa członkowskiego, w ocenie Sądu I instancji – może stanowić podstawę do odmowy zastosowania przez sądy polskie przepisu prawa polskiego, jako niezgodnego z prawem unijnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, że przepis art. 404 Prawa wodnego jest sprzeczny z art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus, zatwierdzonej decyzją 2005/370, w zw. z art. 47 Karty Praw Podstawowych UE oraz art. 14 ust. 1 dyrektywy 2000/60/WE. Ocena ta dotyczyła zgodności z prawem unijnym, a nie zgodności ustawy z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi. Przypomnieć jedynie należy, że Unia Europejska jest stroną Konwencji z Aarhus, a co za tym idzie stanowi ona integralną część porządku prawnego UE (por. orzeczenie Trybunału C-243/15, Lesoochranaskie zoskupienie VLK II). Podkreślić przy tym należy, że w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono i nie podano żadnej argumentacji oraz nie wskazano, która umowa ratyfikowana stanowiła podstawę oceny zgodności treści art. 402 Prawa wodnego z postanowieniami tej umowy. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.