II SA/Sz 1119/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Spółki A, A. B. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzeczy skarżącej Spółki A kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. B. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, IV. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących Spółki A i A. B. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów wynagrodzenia ustanowionego w sprawie pełnomocnika.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., działając na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał inwestorowi - A. B., użytkowanie budynku przy ul. [...] w S., w którym stwierdzono prowadzenie Niepublicznej Szkoły Podstawowej "[...] oraz nałożył na A. B. obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, w terminie do 30 kwietnia 2020 r. Wobec nie wywiązania się z obowiązku dostarczenia wszystkich wymaganych dokumentów oraz nie zaprzestania użytkowania obiektu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., w oparciu o art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nakazał A. B. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku, jako budynku mieszkalnego wielorodzinnego i centrum psychologiczno-terapeutycznego. Od decyzji tej odwołanie złożyły Spółka A, jako właściciel nieruchomości, oraz A. B., zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, co w efekcie doprowadziło do wadliwego uznania, iż rzekomo w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) oraz art. 71a ust. 4 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2015 r., zmienioną decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., Prezydent Miasta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. B. pozwolenia na budowę obejmującego zmianę sposobu użytkowania i przebudowę istniejącego budynku biurowego na budynek mieszkalny wielorodzinny i centrum psychologiczno-terapeutyczne na nieruchomości przy ul. [...] w S.. Według projektu, pomieszczenia na parterze i pierwszym piętrze przeznaczono na cele centrum psychologiczno-terapeutycznego, natomiast na poddaszu przewidziano dwa lokale mieszkalne. W trakcie przeprowadzonych oględzin przez organ I instancji ustalono, że w budynku, oprócz Centrum psychologiczno-terapeutycznego, mieści się "[...] Niepubliczna Szkoła Podstawowa z Oddziałami Integracyjnymi. Następnie organ odwoławczy wskazał, że według stanowiska Wydziału Urbanistyki i Administracji Budowlanej Urzędu Miasta S. wyrażonego w piśmie z dnia 3 września 2019 r., użytkowanie budynku na cele Niepublicznej Szkoły Podstawowej "[...] jest niezgodne z udzielonym pozwoleniem na budowę jak też z ustaleniami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w S. . W dalszej części uzasadnienia organ II instancji przytoczył treść przepisów art. 71 i art. 71a ustawy Prawo budowlane i dokonując ich wykładni uznał, że prowadzona w budynku przy ul. [...] w S. działalność edukacyjna (szkoła), jest niezgodna z udzielonym pozwoleniem na budowę, obejmującym zmianę sposobu użytkowania i przebudowę istniejącego budynku biurowego na budynek mieszkalny wielorodzinny i centrum psychologiczno-terapeutyczne oraz niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w S. . Organ stwierdził, że użytkowanie przedmiotowego budynku na cele edukacyjne - Niepublicznej Szkoły Podstawowej [...] dowodzi o dokonanej, bez zgody właściwego organu, zmianie sposobu użytkowania obiektu, przeznaczonego na cele mieszkalne i centrum psychologiczno-terapeutyczne. Wprawdzie ustalenia organu powiatowego wskazują, że zrealizowane roboty budowlane na parterze i pierwszym piętrze obiektu (część przeznaczona na cele centrum psychologiczno-terapeutycznego) wykonano zgodnie z projektem, który został pozytywnie zaopiniowany w zakresie wymagań sanitarno-higienicznych oraz bezpieczeństwa pożarowego, to podjęcie w nim działalności edukacyjnej ma negatywny wpływ na otoczenie, uniemożliwia prowadzenie w sąsiedztwie określonej działalności gospodarczej, zgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z nim, działka przy ul. [...] znajduje się na terenie elementarnym oznaczonym symbolem Z.P.2006.MW,U, gdzie symbol MW,U oznacza teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z dopuszczeniem usług wbudowanych. Ze względu na zapis ustaleń ogólnych § 6 ust. 1 pkt 2 tego planu "na terenach MW, U i U,MW dopuszcza się Usługi w zakresie: finanse, gastronomia, handel detaliczny, kultura, obsługa firm i klientów, opieka zdrowotna, turystyka", nie ma możliwości prowadzenia działalności edukacyjnej. Z uwagi na powyższe, pomimo przedłożenia przez odwołujących się szeregu dokumentów wymienionych w postanowieniu PINB z dnia [...] lutego 2020 r., wobec braku podstawowego dowodu, tj. zaświadczenia Prezydenta Miasta S. o zgodności zmienionego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku na cele szkoły z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należało utrzymać w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu przy ul. [...] w S., jako budynku mieszkalnego wielorodzinnego i centrum psychologiczno-terapeutycznego. Spółka A w S. oraz A. B. zaskarżyli opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając jej naruszenie art. 7 i art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na: niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, a także braku odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich faktów istotnych dla ustalenia, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania, co w efekcie doprowadziło do wadliwego uznania, iż rzekomo w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zdaniem skarżących, organ II instancji błędnie ustalił, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania. Ustalenie to zostało poczynione tylko na podstawie treści szyldu na obiekcie oraz twierdzenia M. B., iż w ramach działalności prowadzona jest edukacja dzieci. Organ pominął, że w istocie do zmiany sposobu użytkowania dochodzi jedynie w sytuacji w której w wyniku działalności następuje zmiana stawianych obiektowi wymagań odnoszących się do uciążliwości i bezpieczeństwa użytkowania, a także działalność wpływa na jego przeznaczenie, warunki techniczno-budowlane lub otoczenie. Biorąc to pod uwagę oczywistym jest, iż pomimo treści szyldu oraz oświadczenia M. B. nie spełniły się przesłanki pozwalające mówić o zmianie sposobu użytkowania. Organ II instancji pominął argumentację wyrażoną w odwołaniu, w której strony wyraźnie wskazywały, iż organ I instancji wadliwie nie wziął pod uwagę, że w kontekście ww. założeń teoretyczno-prawnych należało poczynić stosowne ustalenia faktyczne oraz dokonać odpowiedniej ich oceny. W zakresie wadliwego pominięcia chodziło o: 1) fakt istnienia w obrocie prawnym decyzji z [...] września 2015 r., która zmieniła sposób użytkowania budynku na mieszkalny wielorodzinny i centrum psychologiczno- terapeutyczne, 2) treść wyjaśnień M. B. (protokół z 14 sierpnia 2019 r.), która podała, iż placówka funkcjonuje jako centrum psychologiczno-terapeutyczne z możliwością prowadzenia niewielkich klas terapeutycznych. W ramach prowadzonej działalności prowadzona jest terapia i edukacja dzieci z orzeczeniami o kształceniu specjalnym. Wiek dzieci w placówce wynosi od 6 do 11 lat. W ramach tych zajęć prowadzone są różnego rodzaju terapie, tj. np.: terapia SI, fizjoterapia, terapia ręki, terapia logopedyczna, terapia psychologiczna, terapia pedagogiczna oraz zajęcia wspomagające poznawcze funkcjonowanie dzieci (sensoplastyka, muzykoterapia, dogoterapia). Edukacja dzieci jest jedynie elementem dodatkowym, przeplatanym podczas terapii, umożliwiającym dzieciom ze specyficznymi potrzebami przechodzenia w kolejne etapy edukacyjne. Prowadzoną działalnością jest zatem Centrum Psychologiczno-Terapeutycznego, zaś funkcjonowanie Szkoły jest niezbędne do realizowania najbardziej wydajnej pomocy psychologiczno-terapeutycznej w ramach tego Centrum. Nie jest zatem tak, że prowadzona jest działalność edukacyjna wbrew decyzji oraz brzmieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 3) liczba dzieci będących wychowankami jest wręcz symboliczna, ponieważ zgodnie z ustaleniem organu I instancji wynosi zaledwie 34, 4) że stosowne organy nie potwierdziły, jakoby poprzez prowadzoną aktualnie działalność mogło dojść do zmiany bezpieczeństwa pożarowego lub higieniczno- sanitarnego - okoliczność ta ma kapitalne znaczenie w sprawie, ponieważ wynika z niej, że nawet w przypadku prowadzenia niewielkiej szkoły nie ulegają zmianie stawiane obiektowi wymagania odnoszące się do uciążliwości i bezpieczeństwa użytkowania, a także istnienie szkoły nie wpływa na przeznaczenie budynku, warunki techniczno-budowlane oraz na całe pobliskie otoczenie; de facto zatem fakt istnienia szkoły (jako podmiotu niezbędnego do efektywnego realizowania zadań Centrum Psychologiczno- Terapeutycznego) nie skutkuje jakimkolwiek zagrożeniem dla dzieci, którą to okoliczność należy uznać za istotę niniejszej sprawy. Skarżący podkreślili, że w opinii z dnia 22 czerwca 2020 r. Komendant Miejskiej Straży Pożarnej w S. potwierdził, że budynek spełnia wymagania określone w przepisach techniczno-budowlanych i w przepisach o ochronie przeciwpożarowej. Odpowiadając na skargę Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Przedmiotem skargi jest decyzja utrzymująca w mocy orzeczenie nakazujące przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu przy ul. [...] w S. jako budynku mieszkalnego wielorodzinnego i centrum psychologiczno-terapeutycznego. Podstawą materialnoprawną decyzji stanowił przepis art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej określanej jako "ustawa". Zgodnie z art. 71a ust. 4 ww. ustawy, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Nie budzi wątpliwości, że zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego ocenia się w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonym w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanym w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania. O tym, czy w konkretnym przypadku doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, przesądza analiza dotychczasowego, prawnie ustalonego sposobu użytkowania obiektu. Z akt sprawy wynika, że według postanowień decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] września 2015 r., nr [...], na wniosek A. B. zatwierdzony został projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę obejmującego zmianę sposobu użytkowania i przebudowę istniejącego budynku biurowego na budynek mieszkalny wielorodzinny i centrum psychologiczno-terapeutyczne na nieruchomości przy ul. [...] w S.. W pouczeniu tej decyzji wskazano, że "Przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie obiektu właściwy organ nadzoru budowlanego przeprowadzi obowiązkową kontrolę budowy, zgodnie z art. 59a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli". Lektura akt administracyjnych wskazuje, iż przystąpienie do użytkowania nieruchomości przy ul. [...] w S. nastąpiło bez uprzedniego uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie. Brak jest w aktach jakichkolwiek dowodów potwierdzających legalne przystąpienie do użytkowania spornego obiektu lub jego części. Powyższe oznacza, że nie było podstaw do zastosowania przez organy orzekające trybu postępowania przewidzianego w przepisach art. 71a ustawy. Przepisy te odnoszą się do przypadków zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia i winny skutkować nakazaniem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, o ile dotychczasowy sposób użytkowania został mocą odpowiedniego orzeczenia organu prawnie usankcjonowany. Tymczasem, w niniejszej sprawie organy nałożyły na skarżącą (inwestora) obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku, jako budynku mieszkalnego wielorodzinnego i centrum psychologiczno-terapeutycznego, pomimo iż skarżąca nie uzyskała pozwolenia na użytkowanie obiektu. A. B. ze stosownym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, na podstawie art. 55 i art. 57 ustawy, wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dopiero pismem z dnia 20 lipca 2020 r., a więc już po wydaniu przez organ I instancji kwestionowanej decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. O tym, że zarówno formalnie jak i faktycznie roboty budowlane nie zostały zakończone na etapie czynności sprawdzających podejmowanych przez organ I instancji świadczą wyjaśnienia złożone do protokołu w dniu 30 października 2019 r., w których inwestor podała, że "Jestem świadoma, że całość robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę nie została ukończona, pozwolenie jest jeszcze otwarte. W najbliższym czasie planujemy podjęcie dalszych czynności, a ewentualne zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego będą składane do WUiAB UM w S., w celu uzyskania aneksu do pozwolenia na budowę". Przepisy ustawy Prawo budowlane odmiennie nakazują postępować w przypadku przystąpienia do użytkowania obiektu przed uzyskaniem wymaganej zgody właściwego organu (obecnie tryb ten określają przepisy art. 59i ustawy) od sytuacji samowolnej zmiany dotychczasowego, zgodnego z prawem, sposobu użytkowania obiektu. Innymi słowy, punktem odniesienia dla zastosowania przepisu art. 71a ust. 4 ustawy może być wyłącznie legalny stan użytkowania, nie zaś dokonany w ramach samowoli, przed ostatecznym zakończeniem robót budowlanych. Niewłaściwe było zatem nakazanie inwestorowi przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu skoro ten nie był uprawniony przystąpić do jego użytkowania. Z nadesłanych akt administracyjnych sprawy nie wynika jak został ostatecznie rozpoznany złożony przez inwestora wniosek z dnia 20 lipca 2020 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Tym niemniej, nieprawidłowe było w stanie faktycznym sprawy wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w trybie przepisu art. 71a ust. 4 ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę, w zależności od sposobu rozpoznania wniosku z dnia 20 lipca 2020 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, organy przeprowadzą procedurę przewidzianą przepisami art. 59i ustawy albo zweryfikują zgodność użytkowania nieruchomości przy ul. [...] w S. z ostatecznymi postanowieniami decyzji kształtującymi sposób użytkowania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, nie będąc związany zarzutami skargi, wobec dostrzeżonego z urzędu naruszenia przepisu art. 71a ust. 4 ustawy polegającego na jego błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących uiszczony przez strony skarżące wpis od skargi oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa Sąd orzekł w pkt II i III wyroku, zaś o zwrocie solidarnym wynagrodzenia ustanowionego w sprawie pełnomocnika w pkt IV wyroku – ma mocy art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy.