II OSK 1761/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 474/17 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 474/17 oddalił skargę M. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją MWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 290; dalej p.b.) - po rozpatrzeniu odwołania M. S. - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej PINB) z dnia [...] września 2016 r. nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku chlewni w systemie chowu rusztowego o obsadzie do 40 DJP (dz. nr ew. [...]) w miejscowości P., gm. K. Skargę na powyższą decyzję złożył M. S. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że postępowanie w przedmiocie ewentualnej zmiany sposobu użytkowania zostało przeprowadzone w niniejszej sprawie i - wbrew zarzutom skargi - nie budzi ono zastrzeżeń. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza, że w spornym budynku chlewni skarżący zmienił sposób jego użytkowania poprzez zwiększenie chowu z obsady określonej decyzją Starosty Z. z dnia [...] września 2013 r. (o pozwoleniu na użytkowanie), tj. 40 DJP dla 1/2 budynku, na obsadę 1900 sztuk warchlaka, tj. 133 DJP, bez dokonania wymaganego zgłoszenia. Powyższe ustalenia zostały dokonane w oparciu o czynności kontrolne przeprowadzone przez uprawnionych przedstawicieli Powiatowego Lekarza Weterynarii w Z. w dniu [...] sierpnia 2016 r. m.in. w przedmiotowym budynku inwentarskim. O dokonanie takiej kontroli zwrócił się PINB pismem z dnia [...] lipca 2016 r. w celu zweryfikowania rzeczywistej, aktualnej obsady, sposobu chowu zwierząt i respektowania postanowienia z dnia [...] listopada 2015 r. wstrzymującego użytkowanie chlewni. Sąd zwrócił uwagę, że wcześniej organ nadzoru budowlanego zmuszony był do skorzystania z uprawnień Powiatowego Inspektora Weterynarii w Z., bowiem podczas kontroli w dniu [...] kwietnia 2015 r. skarżący nie zezwolił "z powodów weterynaryjnych" na przeprowadzenie czynności sprawdzających wewnątrz budynku. Wówczas Z-ca Powiatowego Lekarza Weterynarii w Z. przesłał kserokopię kontroli dokonanej w ww. budynku w dniu [...] czerwca 2015 r., która wykazała obsadę 1420 sztuk tuczników tj. 198,80 DJP. Z akt sprawy wynika ponadto, że w trakcie kontroli [...] lutego 2016 r. stwierdzono, że skarżący przywrócił poprzedni sposób użytkowania, co było powodem umorzenia postępowania decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Niemniej już na etapie postępowania odwoławczego, w wyniku zlecenia przez MWINB przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. organ powiatowy ustalił podczas kontroli w dniu [...] maja 2016 r., że nadal prowadzony jest chów - pomimo wytrzymania użytkowania ww. budynku, postanowieniem z [...] listopada 2015 r. - a obsada wynosi 1920 sztuk warchlaków, co stanowi 134,4 DJP (1920 x 0,07 DJP). W aktach administracyjnych zgromadzono materiał dowodowy (w tym dokumenty urzędowe), których treść w sposób jednoznaczny przeczy twierdzeniom skarżącego podnoszonym tak w skardze do Sądu, odwołaniu, jak i w pismach kierowanych do organów w toku postępowania. W ocenie Sądu, analiza działania organów obu instancji wskazuje, że przed rozstrzygnięciem zaskarżoną decyzją, stan faktyczny został ustalony w sposób prawidłowy. W szczególności organ dokonał niezbędnych sprawdzeń z udziałem przedstawiciela Państwowej Inspekcji Weterynaryjnej W. S. - inspektora weterynarii, który przeprowadził czynności kontrolne wewnątrz budynku (protokół kontroli z dnia [...] maja 2016 r.). W tym samym dniu dostarczono protokół kontroli z Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w Z., który wskazał na wyżej wymienioną wielkość obsady. Organ nadzoru budowlanego uwzględnił również informacje pozyskane od uprawnionych przedstawicieli ww. organu z dnia [...] sierpnia 2016 r. ustalając, że w chlewni znajdowało się 1900 sztuk warchlaka, co daje 133 DJP. W ocenie Sądu oczywistym jest, że w celu ustalenia rzeczywistego stanu obsady organy nadzoru budowlanego nieposiadające specjalistycznej wiedzy nie tylko mogły, ale powinny skorzystać z wiedzy innych, kompetentnych organów administracji publicznej. Sąd podzielił stanowisko MWINB, że podważanie ustaleń dokonanych przez kompetentny organ i podjęcia dodatkowych czynności w celu ustalenia wieku zwierząt było nieuzasadnione. Z tej przyczyny zarzuty skargi dotyczące wymienionych przepisów postępowania nie mogły, zdaniem Sądu, odnieść zamierzonego skutku. W okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy jako chybione Sąd ocenił również zarzuty dotyczące nieustosunkowania się przez organ odwoławczy do argumentacji przeciwko postanowieniu z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie wstrzymania użytkowania budynku inwentarskiego. Z art. 71 a ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. wynika jednoznacznie, że organ nadzoru budowlanego po stwierdzeniu, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia, obowiązany jest wydać postanowienie, w którym wstrzyma użytkowanie tego obiektu lub jego części i nałoży obowiązek przedstawienia dokumentów, których złożenie jest wymagane przepisami art. 71 ust. 2 p.b., a taka sytuacja miała miejsce w sprawie. Przewidziane w art. 71a ust. 4 p.b. nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jako skutek samowolnej zmiany tego sposobu - nie funkcjonuje bez wcześniejszego wydania postanowienia w trybie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 p.b., a więc bez wstrzymania użytkowania obiektu i nałożenia obowiązku przedłożenia stosownych dokumentów. Dopiero niewykonanie w terminie obowiązków albo dalsze użytkowanie uprawnia organ nadzoru do wydania decyzji na podstawie art. 71a ust. 4 p.b. (nakaz przywrócenia pierwotnego sposobu użytkowania). Nadto, istotne dla rozstrzygnięcia jest to, że wydanie decyzji wymienionej w art. 71a ust. 4 p.b. jest obligatoryjne dla organu, w przypadku kontynuowania użytkowania obiektu, pomimo wydania postanowienia o jego wstrzymaniu. Z akt niniejszej sprawy wynika, że zakwestionowany przez organy sposób użytkowania przedmiotowego budynku inwentarskiego był kontynuowany po wydaniu postanowienia z dnia [...] listopada 2015 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego: 1.1. poz. 19 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zatytułowanego "Współczynniki przeliczeniowe sztuk zwierząt na duże jednostki przeliczeniowe inwentarza (DJP)", poprzez jego niezastosowanie i nieodniesienie się do jego treści, który zawiera własną interpretację pojęcia "prosięta" wskazując, że jest to zwierzę do 2 miesiąca, a zatem nieuzasadnione było powoływanie się przez organ do treści definicji zawartej w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy zostały określone w przepisach Unii Europejskiej, 1.2. § 2 pkt 15 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy zostały określone w przepisach Unii Europejskiej, poprzez jego zastosowanie i przyjęcie definicji prosięcia jako młodego zwierzęcia, z gatunku świnia, bez względu na płeć od urodzenia do odsadzenia, podczas gdy zakres zastosowania tego rozporządzenia nie obejmuje niniejszej sprawy, a definicja prosięcia została kompleksowo ujęta w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w którym zostały przewidziane zasady ustalania dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza; 2. przepisów postępowania: 2.1. art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, że wystarczające jest twierdzenie Powiatowego Inspektora Weterynarii w zakresie oceny wieku prosięcia, podczas gdy z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że Inspektor dokonał oceny w oparciu o wagę zwierzęcia oraz kwestię odstawienia, które to przesłanki określone są w rozporządzeniu w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu zwierząt gospodarskich, zaś Inspektor nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie ustalenia wieku prosięcia, która to przesłanka jest podstawią dokonania ustaleń na gruncie rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, 2.2. art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi, a to zarzutów naruszenia przepisów skutkujących nieważnością postępowania tj.: 1. art. 104 § 2 w zw. z art. 138 k.p.a. poprzez nierozpoznanie przez organ II instancji zarzutu skarżącego zawartego w odwołaniu od decyzji PINB z dnia [...] września 2016 r., tj. naruszenia art. 81 k.p.a., polegające na uznaniu przez organ I instancji za udowodnioną okoliczność, że w dniu [...] sierpnia 2016 r. w budynku zlokalizowanym na działce nr [...] w miejscowości K. znajdowało się 1920 warchlaków, co stanowi 134,40 DJP, podczas gdy odwołujący nie miał okazji wypowiedzieć się co do tej okoliczności, 2. art. 104 § 2 w zw. z art. 142 k.p.a. poprzez nierozpoznanie przez organ II instancji zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu od decyzji z dnia [...] września 2016 r. skierowanych przeciwko postanowieniu PINB z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie wstrzymania użytkowania budynku inwentarskiego, 3. art. 138 § 1 k.p.a. poprzez niewydanie przez organ II instancji rozstrzygnięcia w zakresie zaskarżenia postanowienia PINB z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie wstrzymania użytkowania budynku inwentarskiego, 4. art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ II instancji zasady dwuinstancyjności postępowania, przejawiające się w uniemożliwieniu rozpoznania sprawy przez organ II instancji na skutek nierozpoznania wszystkich zarzutów zażalenia zarówno dotyczących decyzji organu I instancji jak i postanowienia PINB z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie wstrzymania użytkowania budynku inwentarskiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył prawa uznając, że w budynku chlewni skarżący zmienił sposób użytkowania przez zwiększenie chowu z obsady określonej decyzją Starosty Z. z dnia [...] września 2013 r., tj. 40 DJP dla 1/2 budynku, na obsadę 133 DJP, bez dokonania wymaganego zgłoszenia. Powyższe ustalenia zostały dokonane w oparciu o czynności kontrolne przeprowadzone przez uprawnionych przedstawicieli Powiatowego Lekarza Weterynarii w Z., a więc przez organ wyspecjalizowany w sprawach dotyczących zwierząt i to z weterynaryjnego punktu widzenia. Z tego też względu zarówno dla organów nadzoru budowlanego, jak i dla Sądu I instancji wystarczające było twierdzenie Powiatowego Inspektora Weterynarii w zakresie oceny wieku prosięcia, gdyż ani organy nadzoru budowlanego, ani sąd administracyjny, nie miały uzasadnionych podstaw do kwestionowania ustaleń poczynionych przez wyspecjalizowany organ. Trudno przecież założyć, że Inspektor Weterynarii nie potrafi prawidłowo określić wieku zwierzęcia, nawet jeżeli w tym zakresie nie przedstawi szczegółowego uzasadnienia. Twierdzenia zaś skarżącego kasacyjnie, że organ ten uczynił to wadliwie, są w istocie gołosłowne i nie znajdują oparcia w zgromadzonych w sprawie dowodach. Zauważyć przy tym wypada, że pomiędzy wielkością chowu dopuszczoną w przedmiotowej chlewni (40 DJP) a faktycznie stwierdzoną przez uprawnionych przedstawicieli Powiatowego Lekarza Weterynarii (133 DJP) różnica jest tak duża, że niewątpliwie w rozpatrywanej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku chlewni przez zwiększenie – i to znaczne – chowu zwierząt. Z uwagi na powyższe za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należy zarzuty naruszenia art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. oraz poz. 19 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zatytułowanego "Współczynniki przeliczeniowe sztuk zwierząt na duże jednostki przeliczeniowe inwentarza (DJP)" i § 2 pkt 15 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 104 § 2 w zw. z art. 138 k.p.a. i art. 81 k.p.a., z art. 104 § 2 w zw. z art. 142 k.p.a., z art. 138 § 1 k.p.a. oraz z art. 15 k.p.a., również nie jest zasadny. W odniesieniu do art. 134 § 1 p.p.s.a. zauważyć wypada, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodziła potrzeba badania z urzędu innych okoliczności niż poddane kontroli przez Sąd I instancji. Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i powiązanych z nim przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, polegający na nie odniesieniu się w treści uzasadnienia do wszystkich podniesionych w sprawie zarzutów, to mógłby on zostać uwzględniony tylko wtedy, gdyby Sąd I instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, co jednak w tej sprawie nie miało miejsca. To, co w tej sprawie miało istotne znaczenie, zostało przez Sąd Wojewódzki rozważone i należycie uzasadnione. Podkreślić należy, że z ww. przepisu nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z 17.02.2010 r., II FSK 1511/08). Nie jest zaś naruszeniem powyższych unormowań wyrażenie w uzasadnieniu wyroku oceny innej od oczekiwanej przez stronę. W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U. poz. 1842) orzekł jak w sentencji.