II SA/Sz 1115/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] w G. z dnia [...] r. nr [...], II. umarza postępowanie administracyjne w sprawie, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego S. W. kwotę [...]([...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) zwanej dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania S. W. (zwany dalej: "inwestorem" lub "skarżącym"), Wojewoda (zwany dalej: "organem odwoławczym") utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (zwany dalej: "organem I instancji") z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] wyrażającą sprzeciw do zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie wiaty, zlokalizowanej na działce nr [...] z obrębu W. w gminie N.. Przedstawiony w uzasadnieniu ww. decyzji organu odwoławczego stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. W dniu 27 czerwca 2019 r. inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika, zgłosił w organie I instancji zamiar budowy wiaty ogrodowej. Postanowieniem z dnia 15 lipca 2019 r. organ nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w zgłoszeniu, tj. dostosowania wiaty do zgodności z przepisami i wskazanie terminu rozpoczęcia robót. W dniu 15 lipca 2019 r. wpłynęło do organu zażalenie na postanowienie organu, w którym inwestor wskazał, że zaprojektowany obiekt jest wiatą, a nie budynkiem gospodarczym. Inwestorowi nie zależy, żeby wiata stała się budynkiem gospodarczym, bo o taki wystąpił we wcześniejszym pozwoleniu na budowę. Zatem nigdy nie będzie montować stolarki okiennej i drzwiowej. Pismem z dnia 22 lipca 2019 r. organ poinformował inwestora, że na postanowienie o uzupełnienie zgłoszenia nie przysługuje zażalenie, jednocześnie wskazał, że nieuzupełnienie braków w zgłoszeniu spowoduje wniesienie sprzeciwu. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. organ I instancji wniósł sprzeciw do zgłoszonej budowy wiaty. Wskazał, że inwestor w wyznaczonym terminie nie usunął wskazanych nieprawidłowości. Jednocześnie organ wyjaśnił, że zgłoszony obiekt nie jest wiatą, posiada bowiem wszystkie cechy, które pozwalają uznać go za budynek, w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł odwołanie od ww. decyzji organu I instancji, podnosząc zarzuty merytoryczne do dokonanej przez organy oceny charakteru planowanego obiektu. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2019 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2019 r. W uzasadnieniu ww. decyzji, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że zgłoszony obiekt nie jest wiatą, jak to przedstawia wnioskodawca, tylko budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Organ nie może przyjąć, że zgłoszony obiekt jest zdeklarowaną wiatą ogrodową, podczas gdy dołączone do zgłoszenia rysunki (rzut fundamentu, więźby dachowej, elewacji i przekroje) jednoznacznie wskazują, że zgłoszony obiekt jest budynkiem gospodarczym. Zmiana przez inwestora nazwy zgłoszonego obiektu spowodowałby, że organ mógłby przyjąć zgłoszenie z poszanowaniem obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, a inwestor mógłby zrealizować zgłoszony obiekt budowlany. S. W. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2019 r. W uzasadnieniu skargi wnoszący ją podniósł, że niezrozumiałe jest stanowisko organów I i II instancji, jakoby projektowana wiata była budynkiem gospodarczym. Organy obu instancji sugerują, że wiata posiada otwory okienne i otwór drzwiowy. Skarżący informował, że projektowana wiata takowych otworów nie posiada, a jedynie ściany osłonowe (chroniące przed warunkami atmosferycznymi), które zgodnie z definicją wiaty nie obudowują wszystkich stron. Sugerowanie przez organy, że inwestor może zaopatrzyć budynek w stolarkę okienną i drzwiową oraz instalacje, jest niestosowne, ponieważ wychodząc z takiego założenia nikt nie mógł stawiać żadnej konstrukcji bo zawsze można by jej coś zabudować, dobudować lub zmienić. Prawo budowlane, jak i orzeczenia Sądu nie określają jakich materiałów wolno użyć do wzniesienia wiaty. Ponadto za niedopuszczalne skarżący uznaje postępowanie polegające na tym, że, cyt: "organ zasugerował inwestorowi zmianę nazwy zgłoszonego obiektu z wiaty na budynek, co przyniosłoby korzystny dla inwestora skutek przyjęcia przez organ budowy" oraz "Zmiana przez inwestora nazwy zgłoszonego obiektu spowodowałaby, że organ mógłby przyjąć zgłoszenie". Inwestor ma już na działce zaprojektowany budynek gospodarczy z wiatą garażową. Gdyby potrzebował kolejnego budynku gospodarczego, wzniósłby go w bezpośredniej odległości budynku mieszkalnego. Do skargi dołączył załączniki graficzne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 18 czerwca 2020 r. skarżący poparł skargę i wnioski w niej zawarte. Wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zwrot kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola sprawy sprawowana jest według kryterium zgodności z prawem działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W tak zakreślonym kryterium kontroli Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy decyzji wyrażającej sprzeciw w sprawie zgłoszenia robót budowlanych. W ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane \(Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) ustawodawca przewidział instytucję zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych, jako wyraz odstępstwa od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 30 ust. 1 pkt 1-4 ww. ustawy). Zgłoszenie powinno zawierać określenie rodzaju planowanych robót, zakresu i sposobu ich wykonywania, jak również termin ich rozpoczęcia. Kompletność zgłoszenia jest podstawowym warunkiem, od spełnienia którego ustawodawca uzależnił możliwość skorzystania z uproszczonej procedury realizacji robót budowlanych. Stosownie do art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Za dzień zgłoszenia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe albo dzień wprowadzenia do systemu teleinformatycznego (zgodnie z art. 391 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego). W myśl art. 30 ust. 5c, w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia ? wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5 (art. 30 ust. 5d ww. ustawy). Z treści art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wynika, że ewentualne nałożenie postanowieniem obowiązku uzupełnienia zgłoszenia musi być rezultatem nie tylko właściwie uzasadnionej potrzeby, ale przede wszystkim znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Z przepisów tych musi wynikać obciążający inwestora obowiązek przedłożenia wraz ze zgłoszeniem określonych dokumentów. Uwzględniając powyższe, Sąd zbadał zachowanie przez organ I instancji terminu do wniesienia sprzeciwu. Początkowym dniem biegu terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ww. ustawy jest dzień następny po dniu, w którym dokonano zgłoszenia, bądź \- w przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia - dzień następny po dniu, w którym zgłoszenie zostało uzupełnione, albo dzień następny po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w postanowieniu nakładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia (por. wyroki NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 574/08; z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 341/12 opublikowane w internetowej bazie - orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, Sąd wskazuje, że w dniu 27 czerwca 2019 r. wpłynęło do organu I instancji zgłoszenie skarżącego dot. budowy wiaty ogrodowej, ze wskazaniem terminu rozpoczęcia robót – 28 lipca 2019 r. Oznacza to, że dwudziestojednodniowy termin do zgłoszenia sprzeciwu w ww. sprawie (art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane) upływał organowi w dniu 18 lipca 2019 r. Należy uwzględnić, że postanowieniem z dnia 15 lipca 2019 r. (doręczonym stronie w dniu 16 lipca 2019 r.), organ wezwał skarżącego do uzupełnienia ww. zgłoszenia. Organ uznał bowiem za zasadne dostosować wiatę do zgodności z przepisami budowlanymi, w związku ze stwierdzeniem, że posiada z czterech stron ściany. Organ określił jednocześnie, że termin rozpoczęcia robót na co najmniej dwadzieścia jeden dni od daty uzupełnienia zgłoszenia. W dniu 18 lipca 2019 r. skarżący złożył zażalenie na wskazane wyżej postanowienie, w którym zanegował potrzebę zmiany kwalifikacji przedsięwzięcia. Postanowienie to jest niezaskarżalne, a kontrola jego legalności odbywa się w ramach badania zasadności skargi na decyzję w przedmiocie sprzeciwu, wydaną na podstawie ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy nie można przyjąć, że postanowienie organu I instancji było rezultatem uzasadnionej potrzeby z uwagi na niekompletność wniosku i w związku z tym znajdowało oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Organ wzywał skarżącego do uzupełnienia dokumentacji zgłoszenia, w sytuacji, gdy skarżący z całą stanowczością podkreślał potrzebę realizacji konkretnego zamierzenia. Żądanie określone ww. postanowieniu nie dotyczyło uzupełnienia brakującej dokumentacji zgłoszenia, ale w istocie zmierzało do dokonania przez inwestora zmiany zgłoszenia i wybudowania innego obiektu niż oczekiwał tego inwestor. Wydanie ww. postanowienia, w realiach sprawy, przerwało jedynie bieg terminu do wniesienia sprzeciwu. Jeżeli w odpowiedzi na wezwanie organu, w trybie art. 30 ust. 5c, inwestor nie dokonał jakiejkolwiek zmiany w dokonanym zgłoszeniu robót budowlanych, uznając wezwanie organu za niezasadne, to ww. termin dwudziestojednodniowy nie musi biec od nowa. Wydanie postanowienia z dnia 15 lipca 2019 r. nie było rezultatem uzasadnionej potrzeby, po udzieleniu przez inwestora odpowiedzi na postanowienie, stan faktyczny i prawny sprawy nie uległ zmianie, nie zachodzi tym samym potrzeba zapewnienia organowi kolejnych 21 dni na ocenę zgłoszenia. Skoro na ww. wezwanie organu, które skarżący otrzymał w dniu 16 lipca 2019 r., udzielił odpowiedzi w dniu 18 lipca 2019 r., to bieg przedmiotowego terminu uległ przesunięciu o 3 dni, tak więc upływał 21 lipca 2019 r. Tymczasem organ skierował sprzeciw do zgłoszenia dopiero w dniu 30 lipca 2019 r., a więc z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Podsumowując wobec jednoznacznego stanowiska inwestora w kwestii podstawowej – charakteru inwestycji, zarówno w zgłoszeniu, jak i na dalszym etapie, wydanie przez organ postanowienia wzywającego do usunięcia braków dokumentacji zgłoszenia, w sytuacji występującego sporu co do istoty, tj. możliwości objęcia budowy wiaty instytucją zgłoszenia, nie mogło spowodować otwarcia na nowo terminu do zgłoszenia przez organ sprzeciwu. W konsekwencji decyzję organu I instancji, będącą następstwem ww. nieprawidłowego skierowania wezwania do inwestora, Sąd traktuje jako wydaną po terminie uprawniającym do jej wydania. Organ odwoławczy nie dostrzegając ww. wadliwości, wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się tożsamych naruszeń prawa, co organ I instancji. Sąd kierując się art. 135 p.p.s.a., uznał, że dla osiągnięcia celu w postaci usunięcia stwierdzonych w sprawie naruszeń prawa, konieczne okazało się uchylenie nie tylko decyzji organu odwoławczego z dnia [...] września 2019 r., ale także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Z uwagi na niedochowanie przez organ terminu do wydania decyzji w przedmiocie zgłoszenia, Sąd stwierdził, że występują w sprawie przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego, brak jest aktualnie prawnych możliwości wydania aktu rozstrzygającego sprawę co do istoty. Z tych względów, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2019 r. O umorzeniu postępowania administracyjnego, Sąd orzekł, jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 3 ww. ustawy. Natomiast w przedmiocie kosztów postępowania zasądzonych od organu na rzecz skarżącego, Sąd orzekł, jak w pkt III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ww. ustawy.