II SA/Rz 996/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Maria Mikolik AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2025 r. sprawy ze skargi H. K. i K. Ś. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 23 czerwca 2025 r. nr OA.7722.12.1.2025 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 29 kwietnia 2025 r. nr NB.5160.25.2021.LM; III. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżących H. K. i K. Ś. solidarnie kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SA/Rz 996/25 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi K.Ś. i H.K. jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: PWINB) z 23 czerwca 2025 r. nr OA.7722.12.1.2025 stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) postanowieniem z 29 kwietnia 2025 r. nr NB.5160.25.2021.LM - działając na podstawie art. 149 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) - wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego o wym. 10,65 x 5,27 m na działce nr [...] (po scaleniu nr [...]) w P., ul. [...]. W uzasadnienia postanowienia organ wskazał m.in., że prowadzi postępowanie w sprawie legalizacji w/w budynku gospodarczego. Postępowanie w sprawie zostało zawieszone do czasu ponownego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie scalenia gruntów wsi P., którym objęta jest wskazana wyżej działka, w związku z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 8 czerwca 2021 r. II SA/Rz 572/20 decyzji Starosty Powiatu [...] z 26 kwietnia 2016 r. nr G.N.6017-8/2005 wydanej w przedmiocie scalenia gruntów wsi P. W toku postępowania dokonano scalenia działki nr [...] oraz działki nr [...] do jednego numeru, tj. działki nr [...], której właścicielami są J. i P. P. Postępowanie scaleniowe gruntów wsi P. dla działek nr [...] i nr [...] zostało zakończone. H.K. w zażaleniu podała, że nie zgadza się na legalizację dwóch samowoli budowlanych na działce nr [...] dokonanych przez J. i P.P. Wniosła o wstrzymanie wznowienia postępowania legalizacyjnego z uwagi na fakt, że działka ta jest jej własnością, co potwierdza treść wpisu w księdze wieczystej. Podała, że toczą się postępowania sądowe w sprawie uzgodnienia treści księgi wieczystej w zakresie prawa własności działki nr [...]. Także K.Ś. w zażaleniu wywiodła, że nie zgadza się na wznowienie postępowania dotyczącego legalizacji samowoli budowlanej. Wniosła o orzeczenie rozbiórki samowoli lub wstrzymanie legalizacji do chwili wydania wyroków sądowych, tj. Sądu Najwyższego z 7 listopada 2024 r. III KK 179/24 przeciwko Starostwu [...] oraz Sądu Rejonowego w [....] [...] o wydanie działki nr [...], która jest jej własnością i w drodze przestępstwa została wpisana do księgi wieczystej Państwa P. Podniosła, że sprawa scalenia jest niezakończona, czego dowodem są sprawy sądowe oraz sprawa karna przeciwko Starostwu z art. 231 k.k. Wskazała, że w związku z tym należy wstrzymać legalizację do chwili wydania wyroku w tej sprawie. PWINB wskazanym na wstępie postanowieniem – z 23 czerwca 2025 r. - działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. - stwierdził, że zażalenia H.K. i K.Ś. są niedopuszczalne. Organ wywiódł, że zgodnie z art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że tylko wyraźne objęcie regulacją kodeksową postanowień o konkretnej treści uprawnia stronę do ich zaskarżenia w drodze zażalenia. W podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia organ I instancji powołał art. 149 § 1 k.p.a., zgodnie z którym wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Z art. 149 § 3 i 4 k.p.a. wynika wprost, że zaskarżeniu zażaleniem podlega tylko postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, zatem postanowienie wydane w przedmiocie wznowienia nie jest zaskarżalne. Niezależnie od powyższego analiza akt sprawy dowodzi, że organ I instancji zastosował błędną podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, powołując art. 149 § 1 k.p.a., bowiem wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. W rozpatrywanej sprawie postępowanie w przedmiocie legalizacji budynku gospodarczego na działce nr [...] nie zostało zakończone wydaniem decyzji ostatecznej. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z 26 kwietnia 2022 r. nr NB.5160.14.2021.LM - działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - PINB zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne do czasu ponownego rozstrzygnięcia postępowania scaleniowego. Ostatecznym postanowieniem z 30 sierpnia 2022 r. nr OA.7722.12.4.2022 - po rozpatrzeniu zażalenia skarżących - PWINB utrzymał w mocy postanowienie PINB z 26 kwietnia 2022 r. Prawomocnym wyrokiem z 13 kwietnia 2023 r. II SA/Rz 1371/22 WSA w Rzeszowie oddalił skargi skarżących na postanowienie PWINB z 30 sierpnia 2022 r. Z analizy powyższego wg PWINB wynika, że organ I instancji pomylił tryby postępowania określone przepisami k.p.a., a mianowicie tryb wznowienia postępowania - art. 145 k.p.a., z trybem podjęcia zawieszonego postępowania - art. 97 § 2 k.p.a. Niemniej jednak z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że w istocie dotyczy ono podjęcia zawieszonego postępowania w wyniku rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Wobec powyższego uznać należy, że zaskarżonym postanowieniem PINB w istocie podjął z urzędu postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 2 k.p.a., zawieszone postanowieniem z 26 kwietnia 2022 r. wskutek ustania przyczyny jego zawieszenia. Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a., stronie służy zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Środek ten nie służy na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Zgodnie z art. 142 k.p.a., postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Okoliczność zamieszczenia przez organ powiatowy w zaskarżonym postanowieniu pouczenia o możliwości wniesienia zażalenia nie oznacza, że stronom takie uprawnienie przysługuje w sytuacji, kiedy przepisy prawa procesowego takiego uprawnienia nie dają. W takiej sytuacji stwierdzić należy, że zażalenie skarżących na postanowienie PINB z 30 kwietnia 2025 r. jest niedopuszczalne. Wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargą K.Ś. i H.K. zakwestionowały postanowienie PWINB z 23 czerwca 2025 r., wnosząc o jego uchylenie wraz z postanowieniem organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów poniesionych w związku z nieprawidłowym działaniem organów. W ocenie skarżących postanowienia są błędne, a pouczenia o braku możliwości złożenia zażalenia działają na ich niekorzyść. Postępowanie scaleniowe nie zostało zakończone, bowiem sprawa w chwili obecnej pozostaje na etapie postępowania sądowego. Sporna działka jest własnością skarżących, ale na skutek nieprawidłowych działań organów Państwo [....] uzyskali przyzwolenie na samowolne zabudowania tej działki czterema budynkami. Skarżące zażądały ich rozbiórki. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach). Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie PWINB z 23 czerwca 2025 r., stwierdzające niedopuszczalność zażalenia skarżących na postanowienie PINB z 29 kwietnia 2025 r. o wznowieniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy na działce nr [...] w P. (po scaleniu działka nr [...]) budynku gospodarczego o wym. 10,65 x 5,27 m. Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej podniesione, tj. wziętych przez Sąd pod uwagę z urzędu. Z akt administracyjnych sprawy oraz w/w postanowień wynika, że PINB postanowieniem z 26 kwietnia 2022 r. nr NB.5160.14.2021.LM - działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy przedmiotowego budynku gospodarczego do czasu ponownego rozstrzygnięcia postępowania scalenia gruntów wsi P. (pozostawało to w związku z uchyleniem przez WSA w Rzeszowie wyrokiem z 8 czerwca 2021 r. II SA/Rz 572/20 decyzji scaleniowej Starosty Powiatu [...] z 26 kwietnia 2016 r. nr G.N.6017-8/2005). Wydanym 29 kwietnia 2025 r. postanowieniem nr NB.5160.25.2021.LM PINB wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy w/w budynku gospodarczego na działce nr [...] w P. (po scaleniu działka nr [...]), powołując w podstawie prawnej art. 149 § 1 i 2 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie w sprawie zostało zawieszone do czasu ponownego rozstrzygnięcia sprawy scalenia gruntów wsi P., którym objęta jest wskazana wyżej działka. Postępowanie scaleniowe gruntów wsi P. dla działek nr [...] i nr [...] zostało zakończone; w postępowaniu tym dokonano scalenia tych działek do jednego nr [...], której właścicielami są J. i P.P. PINB wyjaśnił, że postępowanie scaleniowe i decyzja w nim wydana stanowią zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 k.p.a., gdyż może wpłynąć na możliwość legalizacji obiektu objętego przedmiotem legalizacji lub konieczność jego rozbiórki. Sąd podziela wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko PWINB co do tego, że organ I instancji postanawiając o wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego "pomylił tryby postępowania", a to z uwagi na fakt, że postępowanie to nie zostało zakończone decyzją ostateczną, zatem nie podlegało wznowieniu (zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a., wznowić postępowanie można jedynie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną). Jak wynika z akt sprawy, postępowanie to zostało natomiast zawieszone i w przypadku jeżeli odpadły przyczyny tego zawieszenia, podlegało podjęciu; w tym zakresie PINB wskazał na zakończenie postępowania scaleniowego gruntów wsi P. co do działek nr [...] i [...] (scalenie ich do jednaj działki nr [...]), co wynikało z zawiadomienia Starosty [...] z 6 lutego 2025 r. Nie można jednak - zdaniem Sądu - zaakceptować stanowiska PWINB co do braku konsekwencji prawnych opisanej "pomyłki". Użycie w sentencji postanowienia PINB z 29 kwietnia 2025 r. sformułowania "wznowić postępowanie" zamiast "podjąć postępowanie", przy jednoczesnym błędnym powołaniu w jego podstawie prawnej art. 149 § 1 i 2 k.p.a. zamiast art. 97 § 2 k.p.a, nie stanowi ani oczywistej omyłki pisarskiej podlegającej skorygowaniu przez wydanie postanowienia w trybie art. 113 § 1 k.p.a., ani nie może być sanowane w trybie instancyjnym przez zawarte w uzasadnieniu postanowienia organu II instancji twórcze wyjaśnienia, co organ I instancji faktycznie "miał na myśli" i jakie rozstrzygnięcie oraz na jakiej podstawie prawnej powinien /miał zamiar faktycznie podjąć. Opisana nieprawidłowość postanowienia PINB nie może być uznana za nieistotną tym bardziej, że również w uzasadnieniu tego postanowienia organ ten – jakkolwiek zwrócił uwagę na fakt zawieszenia postępowania w sprawie na podstawie art. 97 § 1 k.p.a. – w żaden sposób nie odniósł się do kwestii podjęcia zawieszonego postępowania. Zatem uzasadnienie postanowienia PINB także nie odpowiadało wymogom stawianym uzasadnieniom rozstrzygnięć organów administracji publicznej wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. (zgodnie z tym przepisem organ, w uzasadnieniu prawnym decyzji /postanowienia obowiązany jest do wyjaśnienia podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa). Sąd wyjaśnia, że przepis art. 6 k.p.a. formułuje zasadę praworządności, która jest także zasadą konstytucyjną wynikającą z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tą regułą, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z treści zasady państwa prawnego wynika prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, gdyż tylko taka procedura zapewnia realizację praw i wolności obywatelskich. W demokratycznym państwie prawa administracja ma prawo do podejmowania tylko takich działań, do których została wyraźnie upoważniona przepisami prawa, przy czym działania te mogą być podejmowane wyłącznie w formie i trybie prawem przewidzianych (por. H. Knysiak-Sudyka (w:) A. Cebera, J. G. Firlus, A. Golęba, T. Kiełkowski, K. Klonowski, M. Romańska, H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2019, art. 6). Wznowienie postępowania administracyjnego oraz podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego to dwie różne instytucje prawne, stosowane w oparciu o odmienne przesłanki, na różnych etapach postępowania administracyjnego oraz służące całkowicie odmiennym celom. Instytucja wznowienia postępowania jest jednym z tzw. nadzwyczajnych trybów postępowania (art. 145 i nast. k.p.a.), mającym na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna lub ostateczne postanowienie. Zawieszenie postępowania, uregulowane w art. 97 do art. 103 k.p.a., to jego spoczywanie wskutek – co do zasady – zaistnienia przyczyn prawnych, nie zaś faktycznych. Związane z zawieszeniem podjęcie postępowania jest z kolei wynikiem ustalenia, że przeszkoda do dalszego procedowania ustała (J. Sułkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, A. Krawczyk, Warszawa 2025, art. 97). Wydanie w opisanym stanie faktycznym przez organ I instancji postanowienia o wznowieniu postępowania oznaczało w istocie pomieszanie trybu zwykłego (podjęcia zawieszonego postępowania) z trybem nadzwyczajnym (wznowienia postępowania). Nie ma przy tym znaczenia, że zarówno postanowienie o wznowieniu postępowania jak i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania są niezaskarżalne, a złożenie zażalenia na którekolwiek z nich (pod warunkiem ich prawidłowości) skutkowałoby wydaniem postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. Stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia może bowiem nastąpić wyłącznie wówczas, gdy przedmiot zażalenia stanowi akt istniejący w obrocie prawnym, który – choć niepodlegający kontroli instancyjnej – został wydany w granicach obowiązującego prawa. Tymczasem w niniejszej sprawie przedmiotem zażalenia było postanowienie, które ze względu na swą wadliwość nie mogło stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie niedopuszczalności środka zaskarżenia (zażalenia). W opisanej sytuacji PWINB rozpatrując wniesione zażalenie nie był zatem uprawniony jedynie do ograniczenia się do wyłącznie formalnej oceny dopuszczalności środka zaskarżenia, po uprzednim wywiedzeniu, że zamysłem organu I instancji było podjęcie zawieszonego postępowania, a nie jego wznowienie. Obowiązkiem organu II instancji, wynikającym z zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a., było uwzględnienie z urzędu tej wadliwości i podjęcie czynności zmierzających do eliminacji postanowienia organu I instancji z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie PWINB zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.) mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało jego uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. (pkt I wyroku). Jednocześnie wydanie przez PINB w stanie faktycznym sprawy postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego, mimo że nie zakończyło się ono ostateczną decyzją, stanowi rażące naruszenie prawa, tj. art. 149 § 1 i 2 k.p.a., co skutkować musi stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (pkt II wyroku). O należnych skarżącym od PWINB kosztach postępowania sądowego – obejmujących opłacony od skargi wpis w kwocie 100 zł - Sąd orzekł w pkt III wyroku na podstawie art. 201 § 1 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie (wiążące na mocy art. 153 P.p.s.a.) wynikają dla organów administracji wprost z poczynionych wyżej rozważań. W ramach czynności mających na celu podjęcie zawieszonego postępowania organy powinny także w sposób należyty zweryfikować ustanie przyczyny ze względu na którą doszło do zawieszenia postępowania w sprawie, a więc czy i w jaki sposób (na podstawie jakich decyzji bądź orzeczeń) zakończyło się postępowanie scaleniowe dot. działki nr [...] w P. W tym względzie za niewystarczające należy uznać wyłącznie wskazanie, że Starosta [...] zawiadomieniem o zmianie z 6 lutego 2025 r. poinformował, że "na podstawie [....]" z 31 stycznia 2025 r. dokonano scalenia działki nr [...] oraz działki nr [...] do działki nr [...] której właścicielami są J. i P.P. oraz że w związku z tym postępowanie scaleniowe gruntów wsi P. dla tych działek zostało zakończone.